城鄉(xiāng)融合背景下“村改居”社區(qū)治理體系路徑探索與研究
——基于對許昌市“村改居”社區(qū)的調(diào)查

段 芳

（中共許昌市委黨校，許昌 461000）

一、“村改居”社區(qū)在轉(zhuǎn)型期面臨的治理困境

“村改居”社區(qū)是在我國以城市擴(kuò)容為主的城鄉(xiāng)一體化過程中出現(xiàn)的一種過渡類型的社區(qū)。從直觀層面來看，“村改居”主要表現(xiàn)為一種身份的改變——由村民的身份變?yōu)榫用瘢纱迩f的身份變?yōu)樯鐓^(qū)。但是，要實現(xiàn)“村改居”的徹底轉(zhuǎn)型，必然會面臨基層社區(qū)管理復(fù)雜化、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)歸屬、集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營障礙和公共服務(wù)延伸等諸多治理難題和困境。

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)環(huán)境使社區(qū)治理變得艱難

就許昌市而言，區(qū)位優(yōu)勢使得許昌市的“村改居”社區(qū)數(shù)量較多，而城鄉(xiāng)結(jié)合的地理因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益沖突較多，這其中既有城鄉(xiāng)兩個地域在土地使用方面的沖突，又有城鄉(xiāng)行政組織在“土地財政”分割方面的沖突，更有城市征用地與農(nóng)民生活保障的沖突，還有政府管理與村民自治的沖突。在這樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，開展社區(qū)治理更加艱難。

（二）特殊的文化環(huán)境加大了社區(qū)治理的難度

“村改居”社區(qū)的居民過去長期生活在村集體之中，一旦居住環(huán)境發(fā)生改變，將在鄉(xiāng)土文化與城市文化的沖突和整合中面臨許多困境。一方面，過去分散而居的村民們?nèi)缃耠m然居住在現(xiàn)代化的住宅樓里，但骨子里傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活的習(xí)俗短期內(nèi)是無法改變。另一方面，也正是因為農(nóng)民這種自身的鄉(xiāng)土特性，一定程度上使他們對城中村改造存在一種“恐慌心理”，對于撤村改居，更是有極為矛盾的復(fù)雜心理。

（三）社區(qū)發(fā)展的不確定性擾亂了基層黨組織的執(zhí)政環(huán)境

在城鄉(xiāng)融合的過程中，土地漸漸淡出，尤其是已經(jīng)撤村改居的“村改居”社區(qū)，大多面臨著來自改造后的村民的就業(yè)現(xiàn)實和生活保障問題。調(diào)研組在走訪群眾的過程中了解到，城郊村改造后，一部分村民失去了賴以生存的土地資源，養(yǎng)殖不允許，耕田沒有地，傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式不復(fù)存在。但因為在規(guī)劃上存在缺位，發(fā)展方向不明確，使一部分村民對自己的前途無所適從。調(diào)研組在與部分村民的座談中了解到：其所在村莊的拆遷期限一改再改、一拖再拖，導(dǎo)致村民的拆遷積極性大大降低；一些村莊用地在城市整體規(guī)劃中被征用改為商業(yè)用途后，建起了各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)建成初期確實在很大程度上解決了本區(qū)域村民的就近就業(yè)問題，但部分園區(qū)因為經(jīng)營不善而倒閉、空置，失業(yè)的村民由于年齡和技能的限制在一定時間內(nèi)無法再就業(yè)。

二、城鄉(xiāng)融合背景下許昌市“村改居”社區(qū)治理探索實踐

為了進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元體制，順應(yīng)融合趨勢，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，2019年底，全國11個地市入選國家級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，其中河南省唯一入選的地級市就是許昌市。經(jīng)過一年多的調(diào)研和評估，《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)（河南許昌）實施方案》（以下簡稱《方案》）于2021年10月21日正式落地?！斗桨浮诽岢觯?025年，要形成更加完善的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

機(jī)遇即是挑戰(zhàn)，國家此舉正說明，許昌在經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的同時，也遇到了城鄉(xiāng)之間深度融合所必須破解的問題，而“村改居”社區(qū)的治理就是其中之一。提升“村改居”社區(qū)治理效能，對于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程、實現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化、創(chuàng)新社會治理和促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定無疑具有重要意義。

（一）許昌市“村改居”社區(qū)概況

許昌市三區(qū)兩縣中具有代表性的城郊型村莊很多，雖然這些城郊型村莊都位于城市和鄉(xiāng)村交界，因戰(zhàn)略發(fā)展功能、毗鄰縣區(qū)的整體規(guī)劃及自身資源優(yōu)勢等存在明顯差異，這些城郊村的發(fā)展模式并不相同，大致可以根據(jù)是否撤村改居為標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩類，即“村改居”社區(qū)和地緣意義上的城郊村。

一般來說，“村改居”社區(qū)過去是緊鄰中心城區(qū)的傳統(tǒng)村莊，為原有農(nóng)村集體土地征收后予以拆遷安置的社區(qū)，由于城市整體框架的擴(kuò)大，這些原來的村莊已漸漸從外沿走向城市中央，“政治”身份也由行政村轉(zhuǎn)為城市社區(qū)，學(xué)界稱之為“村改居”社區(qū)。以位于許昌市區(qū)東部的鄧莊街道辦事處為例，該辦事處的前身是許昌市原來的“東大門”——鄧莊鄉(xiāng)，受城市快速發(fā)展的推動，2017年撤鄉(xiāng)設(shè)辦，所轄12個社區(qū)當(dāng)中，只有一個城市社區(qū)，其余11個均為“村改居”社區(qū)，總?cè)丝?.5萬余人。辦事處原有田地2萬余畝，現(xiàn)已征收8000余畝，6個社區(qū)進(jìn)行了棚戶區(qū)改造，清表村莊占地3000余畝，是一個非常典型的在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被迅速融入城市的城郊村集聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

近年來，許昌市始終把社區(qū)規(guī)范化建設(shè)作為關(guān)注民生、構(gòu)建和諧社會、平安許昌創(chuàng)建的重要抓手，在加強(qiáng)城市社區(qū)規(guī)范化建設(shè)的同時，扎實開展標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，傾力打造標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村社區(qū)。

（二）基層治理探索實踐

1.鏡湖社區(qū)強(qiáng)化法治建設(shè)，推動基層治理現(xiàn)代化的探索實踐

鏡湖社區(qū)下轄的小區(qū)鏡湖花園小區(qū)建成于2007年，是在“撤村改居”的規(guī)劃中建設(shè)起來的新小區(qū)。在鏡湖社區(qū)成立之前，該小區(qū)一直處于管理無序的狀態(tài)，原物業(yè)公司不規(guī)范，管理混亂，小區(qū)基層設(shè)施陳舊失修，小區(qū)居民與物業(yè)公司矛盾重重。

近年來，鏡湖社區(qū)通過突出黨建引領(lǐng)，建設(shè)一支法治專業(yè)隊伍，以網(wǎng)絡(luò)落實法治建設(shè)責(zé)任制，推動群眾自治，使社區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中的治理效能大大提升。

首先，持續(xù)推進(jìn)以訴訟與非訴訟銜接的調(diào)解新機(jī)制為重點的行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，廣泛發(fā)動基層政府、行業(yè)部門和廣大群眾共同參與，做到群眾的問題群眾發(fā)現(xiàn)、群眾調(diào)解與司法部門調(diào)解、行業(yè)部門調(diào)解的有機(jī)銜接互動。比如，鏡湖社區(qū)建立了以支部書記周銀定為組長的矛調(diào)小組“銀定調(diào)解室”，由經(jīng)驗豐富的老黨員、律師顧問、社區(qū)志愿者、物業(yè)工作人員組成。“銀定調(diào)解室”自建立以來，以法治為主導(dǎo)，進(jìn)行依法調(diào)解，切實做到了矛盾不出社區(qū)。

其次，筑牢宣傳陣地，延伸法律服務(wù)，弘揚(yáng)法治文化。一是全面推進(jìn)法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)。鏡湖社區(qū)立足于工作實際，配備了法律顧問，律師顧問每月不少于4個小時入社區(qū)工作時間，積極引導(dǎo)廣大群眾通過司法途徑解決問題。二是全力打造智慧司法。鏡湖社區(qū)現(xiàn)已建成建安智能法律咨詢平臺，并以掌上智能平臺為媒介向群眾宣傳各類法律法規(guī)、精品案例、辦事流程及聯(lián)系方式等，同時將“法律咨詢智能機(jī)器人”嵌入掌上智能法律服務(wù)平臺中，實現(xiàn)在網(wǎng)上完成申請、審批辦理等一系列法律援助流程，實現(xiàn)了法治惠民的便捷化。

最后，完善共駐共建機(jī)制，動員社區(qū)組織參與法治建設(shè)。一是建立了轄區(qū)單位黨組織屬地報到制度。轄區(qū)各類社區(qū)組織都要到所在社區(qū)黨組織報到，定期與社區(qū)黨組織聯(lián)系溝通，開展對接活動。二是豐富活動形式，開展區(qū)域黨建活動。街道黨工委按照黨組織結(jié)對共建制度，組織共建黨組織，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，定期交流黨建工作經(jīng)驗，共同開展黨內(nèi)活動，通過現(xiàn)場觀摩、座談交流、參與對方組織生活等方式，不斷提高城市基層黨建工作水平。

2.鄧莊街道辦事處以“黨建+”引領(lǐng)社區(qū)治理的探索實踐

“村改居”社區(qū)的黨建工作融合了城市社區(qū)的黨建工作，也涵蓋了農(nóng)村黨建的民風(fēng)民情。在城市化的進(jìn)程中，這些社區(qū)的黨組織承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、信訪維穩(wěn)等工作任務(wù)，人員結(jié)構(gòu)也逐漸呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化的趨勢。因此，在黨建工作中存在“重發(fā)展輕黨建”的偏差，以及黨員隊伍建設(shè)和管理教育缺位和斷線現(xiàn)象，黨的組織設(shè)置也沒有做到及時跟進(jìn)。

（1）“黨建+高標(biāo)準(zhǔn)”陣地建設(shè)。通過“兩手抓”加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)。一方面，加大資金投入，結(jié)合群眾辦事需求，完善黨建活動場地的實用功能和智能化水平。另一方面，突出發(fā)展黨員政治標(biāo)準(zhǔn)，注重發(fā)揮黨員先鋒模范作用，控量提質(zhì)保證黨員隊伍的先進(jìn)性、純潔性。城郊村的發(fā)展前景比較可觀，但長期以來，由于居住人員情況復(fù)雜，流動黨員數(shù)量較大，黨員隊伍建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)。調(diào)研組在與多個村（社區(qū)）支部書記的座談中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前這個階段，支部書記對于基層黨員人才隊伍建設(shè)的思路越來越清晰，大致突出了這樣幾個重點：其一，發(fā)展新黨員的標(biāo)準(zhǔn)要看是否能夠為老百姓辦實事；其二，吸引離鄉(xiāng)在外的年輕黨員回鄉(xiāng)，要照顧好其在家留守的老人和兒童，靠真情去打動；其三，面對黨員老齡化的現(xiàn)狀，要拋棄老觀念，充分發(fā)揮老齡黨員威望高、熱心公共事務(wù)、示范帶頭作用強(qiáng)的優(yōu)勢。

（2）“黨建+倒逼式”工作創(chuàng)新。基層的事要想辦好，就必須敢探索。由于情況復(fù)雜，“村改居”社區(qū)在城鄉(xiāng)融合過程中遇到的新問題往往無先例可循，錯綜復(fù)雜的問題往往倒逼基層黨組織在轉(zhuǎn)型中求變創(chuàng)新，積極建設(shè)農(nóng)村民主政治，實現(xiàn)了由臟亂差、治理失序向安定和諧的轉(zhuǎn)變。

城郊村轉(zhuǎn)型融合的前期，基本都會面臨拆遷補(bǔ)償問題。近幾年，由于許昌市東城區(qū)承擔(dān)了大量市級城建重點項目拆遷任務(wù)，其中大部分在鄧莊辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)，辦事處積極探索“黨建+項目征拆”的新路徑，通過把黨組織建在項目拆遷建設(shè)一線，將黨建工作融入拆遷建設(shè)全過程，堅持用接地氣的語言把棚改政策講透徹，把征拆要求講清楚，把大局觀念講入心。對存在利益沖突的事項，充分發(fā)揮支部領(lǐng)導(dǎo)作用，黨員及家屬帶頭，先做通群眾代表工作，再做通普通群眾工作，緩解矛盾沖突，實現(xiàn)協(xié)商共治，征遷至今沒有出現(xiàn)群眾集中信訪事件。

三、城鄉(xiāng)融合背景下“村改居”社區(qū)治理的建議和措施

（一）加強(qiáng)“村改居”社區(qū)過渡期的制度建設(shè)

政策支持是助力社區(qū)轉(zhuǎn)型升級的重要推進(jìn)力量。針對許昌市城鄉(xiāng)融合過程中城郊村眾多的實際情況，相關(guān)部門可以從總體上制定關(guān)于推進(jìn)“村改居”工作的相關(guān)指導(dǎo)意見，堅持政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行，尊重民意、整合資源，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“村改居”工作。在具體操作過程中，可以分批次摸排城郊村實際情況，分類別積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。存在時間較長、無集體土地的城郊村可先行推進(jìn)；人均集體土地較少、有集體資產(chǎn)的城郊村積極推進(jìn)；仍保留大量土地，同時又有集體資產(chǎn)的城郊村，可采取“村居并存”模式穩(wěn)妥推進(jìn)，由村委會繼續(xù)履行管理職能，逐步過渡，過渡期由各縣區(qū)政府根據(jù)具體情況設(shè)置，避免出現(xiàn)“只掛牌不改居”的現(xiàn)象。另外，還可以適當(dāng)放寬過渡時期的政策限定。比如，轉(zhuǎn)型社區(qū)在過渡時期的若干年內(nèi)，是否可以適度地共享農(nóng)村和城市“兩頭政策”，后續(xù)政策再根據(jù)轉(zhuǎn)型社區(qū)建設(shè)總結(jié)推進(jìn)，為“村改居”社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型提供堅實的制度保障。

（二）探索發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)新路徑

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，調(diào)研組在走訪調(diào)查和查閱文獻(xiàn)的過程中發(fā)現(xiàn)，那些在“村改居”過程中走在前列的社區(qū)，都有一個共同的特征，就是社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)有一定的實力。正是因為有固定經(jīng)濟(jì)收入，不但避免了負(fù)債和經(jīng)濟(jì)糾紛，而且能建立起良好的群眾基礎(chǔ)，社區(qū)黨群關(guān)系、干群關(guān)系融洽，居民群眾普遍支持并愿意配合社區(qū)轉(zhuǎn)型。

當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱有一部分天然因素，有的村鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)好，產(chǎn)業(yè)豐富，集體經(jīng)濟(jì)自然就強(qiáng)一些。然而，當(dāng)前大多數(shù)“村改居”社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)還是單一地依賴原有閑置土地的租賃金，這種非“內(nèi)生型”的經(jīng)濟(jì)來源不具有長期的可持續(xù)性。調(diào)研組認(rèn)為，壯大社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，必須開闊思路，充分挖掘本地的資源優(yōu)勢，把居民的消費動力轉(zhuǎn)化為社區(qū)的發(fā)展動力。

（三）完善黨組織引領(lǐng)下的多組織協(xié)作參與模式

社區(qū)是居民共同的家園，不是幾個黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的社區(qū)，因此社區(qū)治理必須靠集體力量，充分激發(fā)居民和社會組織的參與意愿。

首先，要引導(dǎo)居民積極參與自治，而不是被動地等、靠、要。當(dāng)下，如何培育社區(qū)居民的主人翁意識、擴(kuò)大居民參與、發(fā)揮社區(qū)居民作為社區(qū)治理主體的作用尤為重要。社區(qū)管理層在落實上級政策的過程中，應(yīng)盡量避免為了快速完成任務(wù)而代替居民做決定。

其次，探索適合本地特點的社會公益組織。從鏡湖社區(qū)的探索實踐中可以看到，公益性的法律組織在化解基層矛盾和風(fēng)險方面發(fā)揮了重要作用。除此之外，諸如“一約四會”“紅白理事會”“戲迷樂園”等群眾性組織也在很大程度上提升了社區(qū)治理的服務(wù)效能。

最后，要鼓勵發(fā)展培養(yǎng)社區(qū)專業(yè)治理組織。在城鄉(xiāng)融合的背景下，要探索如何充分發(fā)揮多元主體的力量，發(fā)揮多方的優(yōu)勢與能力，補(bǔ)足當(dāng)下社會治理機(jī)制單一的短板?？h市級政府及社區(qū)應(yīng)施行積極的優(yōu)惠福利政策來吸引具有專業(yè)治理能力的社區(qū)治理組織及治理人才，提升基層治理現(xiàn)代化水平。

（四）暢通訴求表達(dá)渠道，健全矛盾化解機(jī)制

做好群眾工作、有效化解千頭萬緒的基層矛盾是社區(qū)治理的重頭戲。

首先，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)居民與居委會之間的溝通與聯(lián)系。調(diào)研組在走訪中發(fā)現(xiàn)，很多“村改居”社區(qū)的居民與居委會的聯(lián)系互動較少，社區(qū)居委會也缺乏與社區(qū)居民互動交流的機(jī)會，這表明社區(qū)居民對社區(qū)的信任度和認(rèn)同度并不高。在這種情況下，社區(qū)居委會更應(yīng)該“沉下身子，放下身段”，要有“甘當(dāng)小學(xué)生”的心態(tài)，及時了解社區(qū)居民的動態(tài)，對社區(qū)居民反映的問題與生活中遇到的困難，要及時給予關(guān)懷與幫助。

其次，要著力構(gòu)建新型鄰里關(guān)系。調(diào)研組在走訪時發(fā)現(xiàn)，在諸多城郊型社區(qū)中，“移民村”這種特殊的社區(qū)也占有一定比例。整村搬遷之后，雖然“移民村”在當(dāng)?shù)卣恼咧С窒乱雅c當(dāng)?shù)鼐用襁_(dá)到了一定程度的融合，但文化融合依然任重道遠(yuǎn)。因此，應(yīng)構(gòu)建一種新型鄰里關(guān)系，這種新型鄰里關(guān)系應(yīng)該以居民的共同利益、共同興趣愛好及共同的價值追求為中心，將社區(qū)的各項文化活動作為平臺，成立居民自治組織，通過這些公共活動來增進(jìn)居民之間的了解，縮短彼此之間的距離，增加他們對社區(qū)的歸屬感與信任感。