關于基層財政預算績效管理的幾點思考

鐘珊

（荊州市沙市區(qū)財政局，湖北 荊州 434000）

政府預算績效管理是在新時代財政背景下，當前各級財政部門在預算管理工作中所進行的一項重要工作。是指對政府財政資金以目標為導向、以成本為衡量、以效益評估為方式的一種預算體制。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的日益提高，基礎設施建設、社會保障、文化旅游等方面的公共支出也在逐漸增加，參與到國家建設和政府管理的公眾角色越來越多，政府預算績效管理也應該從以往的低效率轉變?yōu)楦邩藴?，這也是政府預算績效管理工作的必然發(fā)展趨勢。

一、預算績效管理的政策解讀

基層財政與老百姓的生活聯(lián)結非常緊密，財政部門不僅要貫徹落實黨和國家的各項惠民政策還擔負著為基層群眾提供公共服務的重要職責。如何花好每一分錢，提高財政資金使用效益顯得尤為重要，預算績效管理是其中一種行之有效的方法。2018年9月，黨中央、國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），要求用三至五年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。與此同時，財政部在時間方面也提出了更加明確的要求：即省級層面在2020年底、市縣級層面在2021年底基本完成以上改革目標。本文深入分析《意見》中關于“全方位、全過程、全覆蓋”三個方面的要求，具體包含有以下幾點含義。

第一，全部財政資金的問效——全方位和全覆蓋。這包含兩個層面：一方面是要建成全方位預算績效管理級次，即對政府預算、對部門和單位預算、對項目乃至政策都應實施績效管理；另一方面是做到全覆蓋，即除“四本預算”外，同時還要求積極開展政府投資基金、政府債務項目、政府采購、PPP、政府購買服務等都實施績效管理。以上兩個層面可以說是對財政資金無所不包，全部的財政資金都要實施預算績效管理。

第二，全生命周期的問效——全過程。包含三個時間節(jié)點，一是在事前建立評估機制、強化目標管理?！兑庖姟分赋瞿甓阮A算安排的前置條件之一就是要設置績效目標，同時新出臺的重大政策、項目申請預算的必備條件就是要開展事前績效評估。二是在事中健全執(zhí)行監(jiān)控機制?！兑庖姟访鞔_，對于重大政策、項目應對其建立績效跟蹤機制，若其績效評價結果不優(yōu)，甚至存在嚴重問題，則應對其暫緩或停止安排預算和財政撥款，以此方式督促其即使整改。三是在事后加強績效評價結果的運用?！兑庖姟诽岢?，績效評價結果應與預算安排和政策調(diào)整銜接，形成掛鉤機制，是兩者存在邏輯上的因果關系。對績效評價結果優(yōu)秀的項目和政策原則上在資金安排上應優(yōu)先保障；對結果一般的項目和政策則應督促其改進，資金安排上也應相應嚴謹一些；對結果低效或無效的項目和政策則應予以取消；對長期未實現(xiàn)實際支出致使資金沉淀的項目應取締并將資金收回，按照相關規(guī)定用于地方亟待改善的領域。

第三，多角色參與問效。《意見》指出，全面實施預算績效管理要做到預算和績效管理一體化，這更加注重結果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。

第四，全社會形成氛圍的問效—強化責任意識。《意見》不但明確了實施預算績效管理的責任主體，還進一步強調(diào)了主要負責同志的第一責任、項目責任人的終身責任，突出了硬化責任意識的鮮明導向。

二、基層財政預算績效管理存在的問題

財政資金涉及生活的方方面面，尤其考慮到現(xiàn)狀國內(nèi)經(jīng)濟緊張的大環(huán)境，各級政府都要過上“緊日子”，要讓財政資金發(fā)揮最大效益，并對財政資金的使用情況進行管控和評價，預算績效管理則是有力的措施之一。然而大多數(shù)基層地區(qū)，預算績效管理仍處在初期階段，從預算單位到財政部門，都還存在不少問題。

（一）觀念意識不到位

1.財政部門管理意識不到位。部分地區(qū)的政府預算績效管理理念尚未形成，財政部門把自己定位為“監(jiān)管”的角色，但在平時的工作中又疏于監(jiān)管。因為社會大環(huán)境的影響，致使我國現(xiàn)狀是對經(jīng)濟效益的創(chuàng)造更加關注，對經(jīng)濟發(fā)展方面職能的行使更加重視。相比較來說，當前預算績效管理工作沒有得到足夠的重視，基層財政干部對預算績效管理的作用認識得也不夠全面和深入，相關的領導也缺乏相應的管理意識，使得預算績效管理的作用沒有得到充分的發(fā)揮。

2.預算單位對概念的了解不夠。因各種原因，政府財政部門對預算績效管理的宣傳不夠，許多基層單位對于預算績效的概念都不甚了解，“一問三不知”的情況不在少數(shù)。哪些項目資金需要設置績效指標？如何設置績效指標？如何利用績效指標對項目進行評價，進一步完善預算？相關單位對政府預算績效管理理念尚未形成，對以上問題沒有概念和方法，更遑論要將預算與績效管理結合。雖然《意見》要求在市縣在2021年底基本實現(xiàn)預算和績效管理一體化，但就現(xiàn)狀來看，與政策要求還是相差甚遠。

（二）政策落實不到位

1.體制建設不到位。任何一項評價管理工作的實施都應該有一套完善、科學的理論體系，建立與之相配套并且行之有效體制考核標準，預算績效管理也不例外，依照考核標準進行評價考核才能對預算績效管理的有效性有所保證。但是多數(shù)基層財政并沒有將預算編制和績效評價很好地結合，也尚未建立一套健全的體制流程和考核標準。由于體制不夠完善，在整個預算績效管理的過程中，財政職能部門銜接不夠緊密，業(yè)務流程不夠順暢。單位在實際操作過程沒有相關的科學指導，相應的預算績效結果也不夠理想。除此之外，各地政府預算管理和預算績效評價的流程不太相同，如果統(tǒng)一套用上級模板，缺少個性化的設定，無法做到因地制宜，基層使用起來也并不適合。

2.財政部門引領培訓不到位。財政部門作為預算績效管理的主要實施者和管理者，在整個預算績效管理過程中起到承上啟下的作用。上要掌握大方向，及時學習領悟新的政策并向下傳達，下要隨時解答預算單位的疑惑，理論引導預算單位。但一直以來，由于相關人員意識的淡薄和預算績效管理方面的高素質(zhì)人才稀缺?；鶎迂斦糠秩藛T不愿接受先進的現(xiàn)代化預算績效管理理念，傳統(tǒng)的管理觀念難以適應新時代的各項工作，導致自身無法進步的同時也無法滿足基層預算單位的需求，更無法對其進行有效的引導和培訓。

同時，預算績效管理的難度隨著社會的進步不斷提高，對相關工作人員也的要求也進一步提高了，必須同時具備預算管理和績效評價管理等多方面的專業(yè)知識和管理經(jīng)驗。以上各種原因，導致了預算績效管理的效率較低、執(zhí)行較差。

3.預算單位對政策的落實不夠。由于預算單位對預算績效管理的理解不到位，對于績效指標的設置無從下手，日常項目的績效工作能不做就不做。偶有一些上級要求的規(guī)定項目，必須進行績效評價，單位則采用聘請第三方機構的方法，弱化了自身的職責。這樣基層預算單位既不能在平常的工作中做到“熟能生巧”，也對第三方機構產(chǎn)生了依賴的心理。

（三）結果應用不到位

1.預算單位對評價結果的應用不夠。有效利用評價結果是實施預算績效管理的最終目的，對預算項目實現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，對財政資金進行有效的約束管控均是對預算績效管理結果的運用。然而在實際操作工程中，多數(shù)基層財政的預算編制過程和預算績效評價并不掛鉤。預算單位在編制預算時，并沒有運用績效評價結果對預算項目進行篩選，而是用“零基預算法”或“基數(shù)預算法”參考沿用上一年的預算數(shù)據(jù)，使得預算編制與績效評價脫節(jié)。

2.第三方機構評價報告質(zhì)量不高。因基層預算單位對于績效管理觀念上的局限性，大多數(shù)基層行政管理部門沒有主動參與到績效管理工作中來。而當這些部門作為績效評價主體時，部門領導和其相關人員容易將立場誤解為“評價與被評價”的關系，從而消極對待績效評價工作，致使第三方機構因各種原因或無法獲取準確的項目信息，影響績效評價的質(zhì)量，出具的評價報告質(zhì)量不高，對于優(yōu)化財政預算管理參考意義不大。另外，這也是導致第三方機構評價報告后期運用率不高的原因之一。

3.第三方機構專業(yè)水平不夠?；鶎拥貐^(qū)由于各種條件的限制，可供政府財政部門選擇的第三方合作機構屈指可數(shù)，競爭不足導致第三方機構缺乏危機意識，在與財政部門和預算單位合作時存在“有恃無恐”的心態(tài)，消極對待績效評價工作，比如將簡單的問題復雜化，重形式而輕實效，出具的報告厚而無用。在上述情況下出具的評價報告，往往都束之高閣，后期應用率不高。

三、基層財政預算績效管理存在問題的對策

（一）觀念意識不到位的措施

上文提到的觀念意識不到位的問題，究其根源在于大家的態(tài)度不正確，根據(jù)《意見》要求，要在2021年底基本實現(xiàn)縣市級預算績效管理一體化工作，財政部門和預算單位的相關干部必須要端正自己的態(tài)度、擺正自己的位置、調(diào)整自己的心態(tài)。對于財政部門，要改變原來“監(jiān)管”的觀念為“服務”的觀念，打開格局，將自己當作財政資金的主人，增強責任感，為政府當好家。對于預算單位干部，要主動參與到預算績效管理這件工作中來，提高其主動性和積極性。

（二）政策落實不到位的措施

1.建立健全的預算績效評價體制。政府相關部門應該提高對建立和完善政府預算績效管理體系的關注度和重視程度。尚未建立相應體系的地方，應結合地方實際預算管理流程和績效評價流程建立一套科學的預算績效管理體系，并在實踐過程中對其不斷地進行完善。已經(jīng)建立預算績效管理體系的地方，應對其進行優(yōu)化。以績效為依據(jù)，對相應的工作做好全面的調(diào)查，并對其進行量化，同時制定科學的績效考核評價標準，促使預算績效管理的工作效率和質(zhì)量進一步提高，提升財政資金的使用效益。政府和財政相關各部門應明確其自身職責，加強對估算績效管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，促使預算績效管理工作更加精細化、規(guī)范化、流程化的實施。

2.對于財政部門，要主動學習、開展培訓。財政部明確要求在2021年底，市縣一級要基本建成完善的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。本文認為上述要求包含兩層含義：其一意味著財政部門必須做好引導工作，在吃透上級政策的基礎上，引導基層預算單位做好預算績效管理工作；其二相關單位應服從財政部門的要求，按規(guī)定在時限內(nèi)完成預算績效管理工作的部署安排。具體有以下幾點建議：首先財政部門要趁著財政部這陣“東風”，加強自身相關政策的學習，加深對預算績效管理概念的領悟，只有自身的業(yè)務能力水達標，才能對預算單位進行引導和答疑；其次在條件允許的情況下，采用多種方式定期開展相關培訓。培訓內(nèi)容不僅要解釋相關概念，還要對具體業(yè)務進行詳細介紹，培養(yǎng)相關業(yè)務的高素質(zhì)人才，同時也增加預算績效管理在相關工作人員心中的分量，以確保每個人都明確理解預算績效管理工作的重要性。

3.預算單位相關人員應積極參與財政部門組織培訓，加深對預算績效管理的理解，并將理論運用到本單位的實際工作中去。根據(jù)國家政策和當?shù)卣嚓P文件，結合本單位實際需求，制定一套與單位契合且行之有效的管理方案，通過設置細化的績效指標和評判標準，形成科學的、環(huán)環(huán)相扣的預算管理評價流程，促使預算績效評價工作能夠有效地落實。

（三）報告應用不到位的措施

1.預算單位要將預算績效評價結果切實運用到項目的篩選中去。建立相應的預算績效評價問責機制，把相應的職能部門和具體負責人與預算績效評價相匹配對應，制定并實施問責機制，確?？冃гu價結果能夠落實到部門、到項目、到負責人。同時財政部門也應實行預算績效評價與財政資金分配掛鉤的機制，即對于績效評價較好的項目或者評價結果運用加號的單位，在編制年度預算時可以考慮優(yōu)先安排資金，而對于未完成預算績效評價或者評價結果較差的單位或項目，在安排資金時需要嚴格把控。將預算績效評價結果與實際預算資金安排掛鉤，提高評價結果的運用率。

2.探索多主體參與的新型評價方式。現(xiàn)階段大多數(shù)基層績效評價工作的都是由財政部門委托第三方機構對預算單位展開檢查，這導致第三方機構因各種原因受限致使報告質(zhì)量不高。要打破這種困境必須要探索以政府為主導，財政業(yè)務處室、預算單位和第三方機構多方參與的新型評價方式。預算單位要改變以往將自己視為“被檢查”對象的觀念，對承接評價項目的機構應盡可能提供詳細的信息，而第三方機構承接項目時也應積極主動與單位溝通，為單位制定貼合實際的評價方案，設定科學合理的指標提高績效評價的適用性，進而避免出具的報告華而不實。與此同時，財政各業(yè)務處室因長期與預算單位的接觸和為專項資金服務，在績效評價過程中也應及時為預算單位和第三方承接機構提供咨詢，給出建議。只有從多維度、多角度、多方面開展績效評價工作，才能確保評價報告更加精細、準確更具實用性。

3.在縣區(qū)級地方，因條件受限，有資格承接預算績效評價的事務所可能有限，這樣方便各事務所在財政部門應存檔備查，從而對其進行對比和篩選，比如可將評價報告結果的應用頻次與合作概率掛鉤，報告結果應用的越多，下一次合作的概率也會越大。

四、結束語

綜上所述，政府預算績效管理對提高財政資金精細化管理、提升財政部門在基層群眾中形象、改善公共服務水平都有著積極意義，這并不是一個單一環(huán)節(jié)、單一主體、單一過程的工作，而是需要依靠各個參與部門的協(xié)調(diào)和配合才能完成。希望政府預算績效管理得到全面實施后，不僅能做到不浪費、不違規(guī)，還能改變“被動問效”的現(xiàn)狀為“組織問效”，甚至最后到“自主問效”的積極態(tài)度，做到無效要問責，實現(xiàn)人的自我管理。