國庫集中支付下行政事業(yè)單位資金管理的問題及對策

周麗靜

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一師國庫集中支付中心，新疆 阿拉爾 843300）

國庫集中支付制度是指對財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和支付的制度，國庫集中支付制度改變了原來財(cái)政資金層層撥付程序，依靠先進(jìn)的信息技術(shù)，建立并完善國庫單一賬戶體系，以國庫集中收付開展資金撥付。國庫集中支付制度使各項(xiàng)財(cái)政性資金都按規(guī)范的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作，預(yù)算單位資金管理是財(cái)務(wù)工作的基礎(chǔ)，做好基層單位的資金管理工作，能提高財(cái)政資金的收付效率，也是對日新月異的新時(shí)代提出的新要求。

一、庫集中支付下加強(qiáng)行政事業(yè)單位資金管理的意義

（一）國庫的設(shè)立及運(yùn)行使財(cái)政管理的理念深入人心

建立并完善國庫及運(yùn)行作為推動財(cái)政理念轉(zhuǎn)變和職能落地的重要抓手，極大地促進(jìn)了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式向財(cái)政管理的歷史性跨越。國庫的設(shè)立對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行規(guī)范管理和有效監(jiān)控，徹底改變了改革前財(cái)政預(yù)算觀念淡薄，預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)的現(xiàn)象，財(cái)政管理的理念逐步深入人心。

（二）財(cái)政資金規(guī)范管理能力顯著提升

通過建立國庫單一賬戶體系，財(cái)政部門按照財(cái)政部《財(cái)政專戶管理辦法》的規(guī)定，規(guī)范設(shè)立財(cái)政專戶核算財(cái)政資金，師市預(yù)算單位設(shè)立零余額賬戶，資金撥付由改革前實(shí)撥方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴰旒兄Ц叮粠熓胸?cái)政部門和預(yù)算單位資金存放嚴(yán)格按照財(cái)政部、兵團(tuán)財(cái)政局的相關(guān)文件執(zhí)行，徹底改變了改革前師市預(yù)算單位銀行賬戶開立和財(cái)政資金存放不規(guī)范的現(xiàn)象，強(qiáng)化了財(cái)政資金的監(jiān)管和預(yù)算單位規(guī)范使用財(cái)政資金的理念，有利于防止違規(guī)違紀(jì)行為的滋生，保障了財(cái)政資金的安全，提高了財(cái)政資金管理的能力，使用效益顯著增強(qiáng)。

（三）規(guī)范了預(yù)算單位的資金支出，提高了資金管理水平

國庫集中收付制度以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以國庫集中收付為主要形式。建立國庫單一賬戶后實(shí)行財(cái)政資金撥付，業(yè)務(wù)由財(cái)政設(shè)立的國庫支付中心具體負(fù)責(zé)實(shí)施，國庫集中支付中心具體負(fù)責(zé)資金支付、會計(jì)核算、動態(tài)監(jiān)控等項(xiàng)業(yè)務(wù)。建立和完善現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度，改變了流程多、手續(xù)繁多的局面，保證了資金的支出需求，更提高了財(cái)政資金收付效率。通過國庫集中支付改革，集中支付的范圍不斷擴(kuò)大，以及財(cái)政部門對財(cái)政資金全過程的有效監(jiān)督，提高了財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力，有效地推動了國庫集中支付業(yè)務(wù)的順利開展，為財(cái)政預(yù)算資金的監(jiān)督和管理創(chuàng)造了有利條件。

二、國庫集中支付改革成效

（一）規(guī)范了預(yù)算單位的支出行為，強(qiáng)化了預(yù)算約束

國庫集中支付制度明確了規(guī)范的管理流程，使資金管理制度化，對各項(xiàng)資金的撥付更為嚴(yán)格。各預(yù)算單位必須嚴(yán)格按照部門預(yù)算執(zhí)行，財(cái)政部門對用款計(jì)劃和支付申請進(jìn)行審核，結(jié)余都以指標(biāo)的形式體現(xiàn)，這樣就嚴(yán)格規(guī)范了預(yù)算單位的支出行為，極大降低了資金滯留、套取、擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性，從而起到了預(yù)防違規(guī)違紀(jì)行為的作用，促進(jìn)和加強(qiáng)了廉政建設(shè)，有力地保障了財(cái)政資金的安全有效運(yùn)行。

（二）簡化了撥款程序，提高了財(cái)政資金使用效率

國庫集中支付改變了過去資金撥付環(huán)節(jié)多、在途時(shí)間長、支付程序煩瑣的局面。財(cái)政資金由財(cái)政國庫單一賬戶直接撥付到商品或勞務(wù)的供應(yīng)者，減少了層層撥付的中間環(huán)節(jié)，使預(yù)算資金及時(shí)到位，有效降低了資金劃撥的成本，提高了預(yù)算資金的使用效率，優(yōu)化了資金支付流程，提高了運(yùn)行效率，保證了預(yù)算單位的用款需要。

（三）增強(qiáng)了財(cái)政部門宏觀調(diào)控能力

改革后，預(yù)算單位支出公開透明，預(yù)算單位年終財(cái)政預(yù)算資金未使用的結(jié)存在國庫單一賬戶體系中，經(jīng)財(cái)政部門重新核定后，預(yù)算單位下年才可以繼續(xù)使用。改革前各預(yù)算單位分散持有國庫現(xiàn)金，現(xiàn)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政部門掌握和管理。沉淀在財(cái)政部門的國庫存款量增加，財(cái)政部門資金調(diào)度能力大大增強(qiáng)，便于集中財(cái)力辦大事，保證了財(cái)政重點(diǎn)支出和預(yù)算的正常執(zhí)行，有力地支持了地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。

三、國庫集中支付下的行政事業(yè)單位資金管理存在的問題

（一）預(yù)算編制水平不高

很多行政事業(yè)單位的預(yù)算編制程度不細(xì)化，有的支出項(xiàng)目嚴(yán)重超支，而有的支出項(xiàng)目產(chǎn)生結(jié)余較大。預(yù)算單位每年都碰到此下兩種情況，一是每季度催支出進(jìn)度，為了達(dá)到支出的序時(shí)進(jìn)度，就是逼著各單位花錢。預(yù)算編制水平?jīng)]有得到根本提高，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度就沒有整體改觀，還在一味加大支出規(guī)模和支出力度，效果并不會好。二是財(cái)政部門下達(dá)給基層單位的資金保證了基本支出和必需的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)后仍有結(jié)余的，單位因擔(dān)心年末資金被財(cái)政部門收走，就采用突擊花錢或虛列支出占用財(cái)政資金。這樣會造成單位編報(bào)的部門預(yù)算失去真實(shí)性，給財(cái)政部門審核預(yù)算也帶來了困擾。這就要求預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)要充分考慮下一年工作計(jì)劃，結(jié)合下一年的支出情況預(yù)計(jì)，而部門預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格按預(yù)算來執(zhí)行，不得隨意變更和調(diào)整。但在實(shí)際執(zhí)行中，有的單位支出不按預(yù)算走，隨意亂開支造成經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重，預(yù)算單位為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足采用挪用、擠占項(xiàng)目資金，致使某些項(xiàng)目支出由于項(xiàng)目未能落實(shí)、資金被挪用造成項(xiàng)目有較大結(jié)余，造成項(xiàng)目支出完成情況與年初預(yù)算有較大差異，致使財(cái)政資金使用效益未能完全發(fā)揮。

（二）專項(xiàng)項(xiàng)目資金支出落實(shí)管理弱化

在項(xiàng)目資金管理工作中存在著“重分配、輕管理”的現(xiàn)象。在財(cái)政專項(xiàng)資金的支出過程中，從資金的政策掌握運(yùn)用到財(cái)政撥款和財(cái)政監(jiān)督，缺少內(nèi)在的制約機(jī)制，財(cái)政支出監(jiān)督的方式單一，專項(xiàng)檢查多，日常性監(jiān)督少；事后檢查多，事前事中監(jiān)督少；某個(gè)環(huán)節(jié)的檢查多，全面跟蹤檢查少。加上資金核算不規(guī)范，權(quán)責(zé)落實(shí)不到位，專項(xiàng)資金監(jiān)督力度不夠，專項(xiàng)資金不能直接到項(xiàng)目。容易發(fā)生擅自調(diào)整項(xiàng)目資金、改變資金用途、擠占挪用項(xiàng)目資金的現(xiàn)象。缺乏必要的監(jiān)管機(jī)制，容易滋生不良現(xiàn)象。

（三）公務(wù)卡改革還需進(jìn)一步深化

近年來，國庫集中支付體系下公務(wù)卡制度是主要的組成部分。但是在實(shí)際操作中存在著一些問題，如人們對使用公務(wù)卡的認(rèn)識不夠；公務(wù)卡設(shè)施不完善致使刷卡不順暢；公務(wù)卡的后續(xù)服務(wù)跟不上等，致使持卡人對公務(wù)卡的使用產(chǎn)生抵觸心理；以及后續(xù)報(bào)賬流程煩瑣，造成公務(wù)卡的推廣使用困難。預(yù)算單位已全部根據(jù)規(guī)定辦理公務(wù)卡，而采用公務(wù)卡報(bào)銷還款及金額卻少之又少，公務(wù)卡改革尚未發(fā)揮其應(yīng)有作用，效果尚未充分顯現(xiàn)。

（四）集中支付實(shí)現(xiàn)電子化支付，內(nèi)部控制跟不上形勢的發(fā)展

實(shí)行國庫支付電子化改革后，讓支付環(huán)節(jié)“無紙化”。徹底改變了支付申請必須紙質(zhì)申報(bào)的舊模式，原來的人工跑單、手工簽章，全部改為網(wǎng)絡(luò)傳輸、電子簽章，“數(shù)據(jù)跑路”替代“人工跑腿”，有效突破了資金支付的時(shí)間、空間和地域限制。這就需要更加嚴(yán)格資金撥付程序管理，加強(qiáng)規(guī)范預(yù)算單位的支付行為，使各項(xiàng)業(yè)務(wù)既要互相聯(lián)系又要互相制約，才能達(dá)到更加安全、高效、規(guī)范的財(cái)政支付模式。

（五）國庫單一賬戶體系尚不夠完善

以前財(cái)政資金要從國庫撥付到各部門賬戶，大量資金滯留在預(yù)算單位，建立國庫單一賬戶體系以后，通過國庫直接支付，就不會再出現(xiàn)以前的那種被滯留、被挪用的情況了，可以確保財(cái)政資金在國庫賬戶體系內(nèi)運(yùn)行。實(shí)行國庫集中支付改革后，預(yù)算單位財(cái)政性資金已納入了國庫單一賬戶體系核算，但仍未實(shí)現(xiàn)全部納入，有些單位仍存在實(shí)有賬戶的現(xiàn)象，未真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。致使有些單位利用還存在的實(shí)有賬戶截留非稅收入或私設(shè)“小金庫”，用于開支，逃避財(cái)政部門監(jiān)管。對于財(cái)政部門來說，財(cái)政資金專戶設(shè)置過多，管理不完善，財(cái)政專戶管理方式需加強(qiáng)規(guī)范。

（六）國庫相關(guān)工作人員專業(yè)能力不足以及對新平臺不熟悉

國庫業(yè)務(wù)是財(cái)政管理的重要組成部分，相關(guān)工作人員不但要精通業(yè)務(wù)核算技能，還要懂金融、懂稅務(wù)、懂調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析、掌握管理規(guī)定等多方面知識。從目前實(shí)際情況看，由于行政事業(yè)單位財(cái)政國庫相關(guān)工作人員及其他業(yè)務(wù)科室人員都是從原來的財(cái)務(wù)核算轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的財(cái)政管理，對財(cái)政管理的概念、日常業(yè)務(wù)處理方面存在認(rèn)識不足、掌握不透的問題，適應(yīng)當(dāng)前業(yè)務(wù)需要還有待提高自身能力。

為進(jìn)一步提高財(cái)政工作效率，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，財(cái)政平臺建設(shè)不斷提高，財(cái)政平臺不斷升級成新版本，在軟件升級完成后，新平臺包含總預(yù)算賬務(wù)模塊、公務(wù)卡管理、國庫動態(tài)監(jiān)控管理、工資統(tǒng)發(fā)、賬務(wù)處理、財(cái)政預(yù)算管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算調(diào)整、動態(tài)人員庫等系統(tǒng)。很多財(cái)務(wù)人員對新平臺的操作不熟悉，無法數(shù)量使用新系統(tǒng)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)辦理滯后，影響單位資金支出。

四、提升行政事業(yè)單位資金管理水平的對策及建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)化、合理化，提高預(yù)算編制水平

各行政事業(yè)單位要堅(jiān)持全面預(yù)算管理，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，建立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的硬約束機(jī)制，所有項(xiàng)目全部編制績效目標(biāo)，一級預(yù)算單位全部編制整體績效目標(biāo)，未按要求編制績效目標(biāo)或編制不科學(xué)不合理的，不予安排預(yù)算。深入開展事前績效評估，對重大項(xiàng)目開展事前績效評估，對效果差的項(xiàng)目不予分配資金，避免財(cái)政資金低效率使用，未進(jìn)行事前績效評估的項(xiàng)目，不予安排預(yù)算。

要堅(jiān)持結(jié)合執(zhí)行及審查結(jié)果編制預(yù)算。繼續(xù)實(shí)施預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和下年預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對2021年預(yù)算執(zhí)行較慢的單位，按一定比例核減2022年預(yù)算。建立審計(jì)審查結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對審計(jì)屢提屢犯的單位，要加大預(yù)算壓減力度。建立人大審查及預(yù)算評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對評價(jià)結(jié)果差的部門，按規(guī)定壓減相應(yīng)支出預(yù)算。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目績效管理

行政事業(yè)單位要牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念，將績效理念融入預(yù)算管理全過程。強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)全覆蓋，對于項(xiàng)目總體目標(biāo)及階段性目標(biāo)、實(shí)施計(jì)劃和路徑、預(yù)期效益填寫不規(guī)范、不合理的項(xiàng)目，直接取消該項(xiàng)目，所需資金將不予安排。通過國庫集中支付制度，規(guī)范會計(jì)核算，對資金量大的項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)立專賬核算，及時(shí)掌握各個(gè)項(xiàng)目資金的使用和結(jié)存情況，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)制約，財(cái)政部門也要切實(shí)履行好職責(zé)，大膽開展工作，建立專項(xiàng)資金使用管理責(zé)任制，做好資金的統(tǒng)籌安排。

（三）大力推進(jìn)公務(wù)卡改革

一是加大公務(wù)卡改革推進(jìn)力度。對預(yù)算單位使用公務(wù)卡情況進(jìn)行督促和檢查，鼓勵(lì)先進(jìn)，督促落后。同時(shí)，通過財(cái)政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對預(yù)算單位頻繁大額提取現(xiàn)金情況，認(rèn)真進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。二是改進(jìn)國庫集中支付系統(tǒng)功能。簡化公務(wù)卡報(bào)銷流程，完善公務(wù)卡系統(tǒng)的還款功能，減少手工錄入環(huán)節(jié)，減輕預(yù)算單位工作量。

（四）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位要嚴(yán)格資金撥付程序管理，加強(qiáng)規(guī)范預(yù)算單位的支付行為。進(jìn)一步完善國庫集中收付制度改革的各項(xiàng)配套措施，充分利用國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，根據(jù)需要確定監(jiān)控重點(diǎn)，在指標(biāo)錄入、計(jì)劃下達(dá)、支付申請、撥付審批等全流程對預(yù)算單位資金進(jìn)行監(jiān)管，形成“事前事中有效控制，事后跟蹤問效”的全過程監(jiān)控模式，有效監(jiān)控預(yù)算單位撥付資金流向和額度，確保資金安全，提高支付效率。

（五）完善國庫單一賬戶體系，加強(qiáng)預(yù)算單位賬戶管理

要加強(qiáng)對預(yù)算單位的賬戶管理，就要開展賬戶清查，摸清行政事業(yè)單位實(shí)有資金賬種類、數(shù)量和資金余額等基本情況，預(yù)算單位要按照銀行開戶有關(guān)制度和規(guī)定，對銀行賬戶進(jìn)行清理，沒有按照規(guī)定開設(shè)的銀行賬戶要進(jìn)行清理；能夠合并的銀行賬戶要合并；預(yù)算單位銀行賬戶的開設(shè)均須經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)并取得人民銀行核發(fā)的開戶許可證，再由各單位財(cái)務(wù)人員管理。撤銷合并銀行賬戶，是國庫集中支付改革取得的重要成效。還要對預(yù)算單位賬戶中結(jié)余資金進(jìn)行分類處理。對預(yù)算單位長期閑置的結(jié)余資金，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況提出處理辦法，提高資金使用效率。首先，市財(cái)政局統(tǒng)一設(shè)立預(yù)算單位資金代管賬戶，用于核算預(yù)算單位自有資金。按照“先易后難、穩(wěn)步實(shí)施”的原則，在部分資金量較小的單位先行試點(diǎn)，取消單位實(shí)有資金賬戶，將賬戶余額繳入財(cái)政代管賬戶。按照預(yù)算單位繳入的金額，在國庫集中支付系統(tǒng)中，增加預(yù)算單位往來資金性質(zhì)的指標(biāo)。預(yù)算單位發(fā)生支出時(shí)，正常報(bào)送用款計(jì)劃和支付申請，通過零余額賬戶支付，并與財(cái)政代管賬戶進(jìn)行清算。其次，對于新增預(yù)算單位，財(cái)政部門只批準(zhǔn)開設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶，不再批準(zhǔn)開設(shè)實(shí)有資金賬戶。

（六）進(jìn)一步加強(qiáng)國庫工作理論和實(shí)操業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平和平臺使用效率

新平臺國庫集中支付管理系統(tǒng)支持直接支付、授權(quán)支付、公務(wù)卡指標(biāo)管理等業(yè)務(wù)管理，根據(jù)系統(tǒng)預(yù)置的會計(jì)憑證接口，根據(jù)條件設(shè)置的不同，自動生成總預(yù)算會計(jì)、支付中心以及預(yù)算單位的記賬憑證?；谪?cái)務(wù)共享服務(wù)理念，還需要建立財(cái)政財(cái)務(wù)管理各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，開發(fā)部門預(yù)算、國庫集中支付、資產(chǎn)管理、會計(jì)核算、財(cái)務(wù)決算等業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)對市直單位預(yù)算編制、執(zhí)行、核算、決算等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的全流程管理。還包含與人行國庫清算系統(tǒng)接口功能。通過定期與師市國庫（建行代理庫）、商業(yè)銀行、團(tuán)鎮(zhèn)財(cái)政局（所）進(jìn)行座談、交流工作經(jīng)驗(yàn)等形式，讓財(cái)政業(yè)務(wù)人員能真正勝任財(cái)政國庫管理工作。財(cái)政部門應(yīng)積極和銀行加強(qiáng)聯(lián)系，需要通過培訓(xùn)等多種方式，聯(lián)合全師行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員熟練掌握新平臺的使用方法，積極反饋完善平臺的意見，在平臺使用上，經(jīng)常進(jìn)行各種功能的操作，多交流切磋業(yè)務(wù)，使大家掌握操作使用方法，提高各預(yù)算單位及財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平，提高業(yè)務(wù)的準(zhǔn)確性，確保資金支付不出問題，做好國庫集中支付管理。

五、結(jié)束語

綜上所述，雖然國庫集中支付改革取得了一定的成效，但是在國庫集中支付改革下的行政事業(yè)單位資金管理仍然存在一些問題，比如預(yù)算編制水平不高、國庫單一賬戶體系尚不夠完善、內(nèi)部控制更需加強(qiáng)等。因此，行政事業(yè)單位可以采取完善預(yù)算編制和國庫單一賬戶體系，加強(qiáng)預(yù)算單位賬戶管理等解決措施，以此來提高行政事業(yè)單位的資金管理水平，有效保障財(cái)政資金的安全，真正的促使財(cái)政資金利用效率顯著提高。