內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展中營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的法治保障研究

費(fèi)蓬煜 王國平

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力”的同時還提出了打造共建共治共享的社會治理體系。在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習(xí)近平總書記提出了“法治是最好的營商環(huán)境”，在全國深化“放管服”改革電視電話會議上李克強(qiáng)總理提出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。2021年，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大四次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時針對內(nèi)蒙古營商環(huán)境建設(shè)提出了“深化改革開放，優(yōu)化營商環(huán)境，積極參與共建‘一帶一路’，以高水平開放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”的新要求。近年來，在國家“一帶一路”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，始終圍繞市場主體和群眾滿意度，推出了一系列構(gòu)建法治化營商環(huán)境的新舉措，在全國工商聯(lián)發(fā)布的2020年“萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”調(diào)查結(jié)論中，內(nèi)蒙古85%的企業(yè)對“當(dāng)?shù)卣藛T積極回應(yīng)或協(xié)調(diào)辦理涉企特事急事、主動向企業(yè)提供政策解讀與明確指引”做出了非常積極的評價，當(dāng)?shù)丨h(huán)境得到了明顯改善。但是，囿于我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，營商環(huán)境的建設(shè)基礎(chǔ)性條件必然存在地區(qū)性差異，各地政府部門的執(zhí)政能力與市場主體、社會力量協(xié)同優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的能力亦不盡相同，如何結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境進(jìn)行協(xié)同優(yōu)化，如何在營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化中劃分各方參與主體的權(quán)益，需要在法治化軌道與框架下進(jìn)行深入探索與研究，對于快速提升各地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)工作水平具有十分重要的意義。

二、營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的必要性

根據(jù)2019年10月世界銀行發(fā)布的 《全球營商環(huán)境報(bào)告 2020》，我國營商環(huán)境排名躍居全球第31位，該報(bào)告中將“營商環(huán)境”界定為“企業(yè)活動從開辦到結(jié)束的各環(huán)節(jié)中所面臨的外部環(huán)境狀況”。在當(dāng)前，我國依法治國的大背景下，我國自2020年1月1日起實(shí)施的2019年10月國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二條明確指出：“本條例所稱營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件?！?由此可知，營商環(huán)境在本質(zhì)上是市場主體在產(chǎn)生、運(yùn)行、停止等整個過程存在的外部環(huán)境，包括軟環(huán)境、硬環(huán)境等綜合性、系統(tǒng)性在內(nèi)的所有條件與因素，營商環(huán)境建設(shè)，作為社會治理體系的有機(jī)組成部分，理應(yīng)遵循“共建、共治、共享”的基本理路，建立健全營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化機(jī)制。

（一）營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化是營商環(huán)境內(nèi)在屬性的必然要求

營商環(huán)境天然固有的公共性與非排他性屬性，是營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的必要性之直接依據(jù)。如前所述，從營商環(huán)境的內(nèi)涵來看，其涵涉政府、市場、法治及社會等多種環(huán)境要素，系由政府、企業(yè)、社會組織等多元主體共同參與、協(xié)同優(yōu)化、共同建設(shè)與打造的公共環(huán)境與公共資源。營商環(huán)境的建設(shè)與優(yōu)化，不僅賴于市場主體自身對綜合環(huán)境的認(rèn)識與把握，更依賴于政府主導(dǎo)、社會參與等多元主體之協(xié)同優(yōu)化，營商環(huán)境的塑成與優(yōu)化，必須由多元主體在一定的共識規(guī)則的框架下共同努力與完善，其過程具有持續(xù)性與長期性，需要統(tǒng)籌利用各項(xiàng)政府、社會及市場資源并進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，最終構(gòu)建“共建共治共享”的營商環(huán)境之基本格局。

（二）提高政府行政效率是營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的重要推動

營商環(huán)境是“一種特殊的公共產(chǎn)品，也是政府公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)”。政府在營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化中具有重要的地位與功能，同時營商環(huán)境優(yōu)化反過來能夠促進(jìn)政府行政能力的進(jìn)一步提高，更是政府提高行政效率的有效途徑。一方面，在營商環(huán)境優(yōu)化中，政府需要為市場提供必要的制度依據(jù)，政府在預(yù)設(shè)與制定相關(guān)規(guī)則與制度的過程中，需要市場主體和社會組織的大量參與，在行政聽證、行政許可、行政處罰等環(huán)節(jié)均需要市場主體、社會組織給予充分的協(xié)同合作，以提高行政行為的合理性、進(jìn)一步提升行政效率。另一方面，營商環(huán)境優(yōu)化，需要政府統(tǒng)一進(jìn)行公共資源配置，傳統(tǒng)的政府壟斷型公共資源管理與配置模式逐漸失靈，急需構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的新模式以實(shí)現(xiàn)社會資源環(huán)境的有機(jī)整合與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最終改善營商環(huán)境的機(jī)制性、體制性因素，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境中政府、市場主體、社會組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)更加趨向理性與和諧。

三、內(nèi)蒙古營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的制約因素

（一）營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同立法機(jī)制不完善

當(dāng)前，內(nèi)蒙古自治區(qū)下轄的12個地級行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)不一致，直接導(dǎo)致該地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化相關(guān)的地方性立法、特別是各地政府、市場主體、社會組織等多元主體協(xié)同立法機(jī)制并未完善建立，多元主體在營商環(huán)境協(xié)同立法中的地位、參與程度、協(xié)同立法程序等沒有形成常態(tài)性機(jī)制，也導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厥袌鲋黧w、社會組織參與立法的積極不高、協(xié)同立法效率低、效果差等問題，進(jìn)而衍生出司法中市場主體的反饋機(jī)制不暢、行政執(zhí)法效果滿意度不高等繼發(fā)性問題。

（二）促進(jìn)營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的制度供給不足

2021年2月內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委會同有關(guān)機(jī)關(guān)共同出臺了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化法治化營商環(huán)境的若干措施》，但囿于前述協(xié)同立法機(jī)制的不足，與營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)的地方性立法較為缺乏，已有規(guī)范也存在部分條款簡單重復(fù)上位法規(guī)定、缺乏結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作出的特殊性、實(shí)操性內(nèi)容，立法參與主體單一也造成了現(xiàn)有規(guī)范的內(nèi)容側(cè)重于行政許可、行政處罰的設(shè)定，缺乏與市場主體、社會組織共建共贏、協(xié)同優(yōu)化的內(nèi)容。

（三）營商環(huán)境優(yōu)化中政府與市場互惠共演過程中的錯位和失位

內(nèi)蒙古營商環(huán)境優(yōu)化中，由于前述制度供給不足或權(quán)義界定不明，直接導(dǎo)致了各地方政府與市場主體、信息溝通不暢、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、權(quán)責(zé)利益分配不明確。在營商環(huán)境優(yōu)化中，政府多占據(jù)絕對主導(dǎo)、居于權(quán)力主體地位，市場主體往往較為被動、居于權(quán)力客體地位，并且政府及其各部門的部分錯誤或不當(dāng)?shù)男姓袨槿狈ω?zé)任認(rèn)定與具體追究機(jī)制、“權(quán)力大、責(zé)任小”。同時，市場主體針對相應(yīng)的行政行為沒有足夠的參與空間與救濟(jì)權(quán)利手段、“權(quán)利小、責(zé)任大”。社會組織參與營商環(huán)境的權(quán)、責(zé)尚未明確界定，參與機(jī)制不成熟、不充分。

（四）營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化中司法服務(wù)水平有待提高

在司法維度上看，內(nèi)蒙古各級人民法院處理的行政訴訟案件中，司法對行政的監(jiān)督力度尚待進(jìn)一步提升與完善。在行政訴訟的個案裁判中，法官往往面臨著當(dāng)?shù)卣木唧w行政行為與涉訴企業(yè)之間的權(quán)益平衡與博弈的難題，如何將地方政府的“公權(quán)力”與涉訴企業(yè)的“私權(quán)利”間的矛盾與沖突進(jìn)行充分調(diào)解與彌合，在定分止?fàn)幍耐瑫r能夠?qū)⒍哧P(guān)系進(jìn)行良性修復(fù)，為后續(xù)的政企關(guān)系打造良好的基礎(chǔ)，顯得尤為重要。部分法官迫于“公共秩序”，而從某種程度忽略或犧牲涉訴市場主體的權(quán)益，導(dǎo)致個別案件在做出最終裁判時社會滿意度不高，甚至滋生涉法涉訴的信訪案件。

（五）“一帶一路”戰(zhàn)略下營商環(huán)境協(xié)同國際化水平不高

我國實(shí)行的“一帶一路”國家重大發(fā)展方略，要求內(nèi)蒙古自治區(qū)擁有全面對接沿線國家、促進(jìn)相互經(jīng)濟(jì)往來、維持市場秩序穩(wěn)定、構(gòu)建國際化營商環(huán)境的區(qū)域功能。而從當(dāng)前的基礎(chǔ)條件與工作實(shí)踐情況看，自治區(qū)內(nèi)能夠熟練掌握沿線國家法律規(guī)范、充分解讀沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與營商環(huán)境法治需求的人才短缺，導(dǎo)致自治區(qū)內(nèi)涉及“一帶一路”沿線國家營商環(huán)境建設(shè)的項(xiàng)目發(fā)展緩慢、部分外資企業(yè)不能充分參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政策、營商環(huán)境規(guī)則等規(guī)范性文件的制定與實(shí)施，特別是面對當(dāng)?shù)卮罅康纳嫱饨?jīng)濟(jì)糾紛，當(dāng)?shù)馗骷壏ㄔ哼€不同程度地存在著適用外國法水平不高、對涉外商事判決執(zhí)行力和區(qū)際司法協(xié)助能力較弱等問題。

四、完善內(nèi)蒙古營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的法治保障

我國《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》則圍繞“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境”清晰勾勒出為期五年的頂層設(shè)計(jì)和整體步驟。在十三屆全國人大二次會議上李克強(qiáng)總理明確提出打造“法治化、國際化、便利化”的營商環(huán)境，可見，“法治化”是營商環(huán)境的重要品格，建設(shè)營商環(huán)境，必須將“法治”作為重要保障。市場經(jīng)濟(jì)更寬更廣的深入發(fā)展，離不開健康積極向上的營商環(huán)境建設(shè)，離不開和諧順暢的市場環(huán)境?！笆袌鼋?jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)決定了法律及相關(guān)制度的性質(zhì)，且必然要求法治為它的建設(shè)、鞏固和發(fā)展服務(wù)?！币虼?，營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化，不僅涉及政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與智能轉(zhuǎn)變，更涉及多元主體共建共治共享的社會治理格局，必然要求將法治作為應(yīng)然的實(shí)現(xiàn)保障。

（一）完善營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同立法機(jī)制

內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)當(dāng)盡快建立健全營商環(huán)境的常態(tài)化“政、企、社”協(xié)同立法機(jī)制。在設(shè)置立法規(guī)劃時，向社會充分發(fā)布公告以征集立法項(xiàng)目，對市場主體深度關(guān)切的問題進(jìn)行廣泛、深入的調(diào)研與收集，提高市場主體參與立法的積極性與主動性，充分聽取市場主體及各種行業(yè)協(xié)會對立法規(guī)劃、立法內(nèi)容、立法期限與效力等方面的意見，從而拓寬市場主體參與立法的渠道、建立健全立法建議的征集、采納與反饋機(jī)制。同時，要重視現(xiàn)行生效立法的修訂，必要時向市場主體、社會組織召開修訂立法的聽證會，在充分尊重市場主體、社會組織的意見的基礎(chǔ)上及時對各種阻滯性規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理和修改。

（二）適當(dāng)增加營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的制度供給

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為民族自治地方，內(nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)營商環(huán)境建設(shè)方面的地方政策與地方立法的制定與出臺，應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)籌安排立法項(xiàng)目，更加側(cè)重更突出地方特色、地域特征和民族特點(diǎn)，”充分關(guān)照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族發(fā)展的現(xiàn)狀，按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的立法要求，在多元主體協(xié)同下，積極探索調(diào)查、主動發(fā)現(xiàn)立法實(shí)施中的個別立法缺位、規(guī)范內(nèi)容模糊、不同規(guī)范之間存在交叉與矛盾等突出性問題，進(jìn)一步提升內(nèi)蒙古營商環(huán)境立法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、合理性和實(shí)操性，以深度貫徹落實(shí)立法目的，為營商環(huán)境健康有序、可循環(huán)性發(fā)展提供充分、有效的“軟環(huán)境”支持。

（三）推動有效市場和有為政府更好結(jié)合

囿于內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、主要支柱產(chǎn)業(yè)的差異性分布，營商環(huán)境的協(xié)同優(yōu)化，必須采取多地區(qū)、多主體協(xié)同優(yōu)化的根本思路。一是各地政府必須及時轉(zhuǎn)變行政觀念，將自治區(qū)整體營商環(huán)境優(yōu)化與自治區(qū)內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與策略聯(lián)動協(xié)同、共同促進(jìn)、以點(diǎn)帶面、整體提升。二是要充分發(fā)揮政府在協(xié)同優(yōu)化機(jī)制運(yùn)行中的主導(dǎo)功能，避免責(zé)任規(guī)避與推諉。三是要將自治區(qū)政府與各盟市政府在營商環(huán)境建設(shè)中具體權(quán)力與責(zé)任予以充分明示，將營商環(huán)境建設(shè)中地方政府權(quán)責(zé)的實(shí)踐與落實(shí)情況作為年度政府治理能力和地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核體系，對營商環(huán)境建設(shè)中地方政府及其行政負(fù)責(zé)人不當(dāng)或失職行為予以嚴(yán)厲問責(zé)。

（四）妥善處理涉企行政糾紛，提升營商環(huán)境司法服務(wù)水平

內(nèi)蒙古自治區(qū)各級法院均應(yīng)重視對當(dāng)?shù)厣嫫笮姓讣耐咨撇门信c處理。一方面，通過對特定行政案件的定紛止?fàn)?，“依法?guī)制政府‘親而不清’的亂作為和對市場的不當(dāng)干預(yù)，”進(jìn)一步強(qiáng)化司法權(quán)對地方政府行政行為的運(yùn)行程序和結(jié)果的雙重監(jiān)督與限制，進(jìn)而做到依法依規(guī)維護(hù)市場主體的合法性經(jīng)營權(quán)益，促使行政機(jī)關(guān)依法履職，最終促成“司法權(quán)—行政權(quán)—涉訴企業(yè)私權(quán)利”的良性互動；另一方面，可以充分利用“行政爭議一站式化解”機(jī)制，對存在行政訴訟風(fēng)險的案件進(jìn)行提前干預(yù)與警示，對已經(jīng)發(fā)生的行政爭議進(jìn)行訴前引導(dǎo)，對涉訴企業(yè)進(jìn)行充分的司法釋明和權(quán)利告知。

（五）建立與國際接軌的營商環(huán)境規(guī)則體系

在國際化視域，要進(jìn)一步打造內(nèi)蒙古自治區(qū)參與國家“一帶一路”重大戰(zhàn)略、與沿線國家探索建立營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的新模式和新機(jī)制。特別是在市場準(zhǔn)入、貨物通關(guān)、財(cái)稅優(yōu)惠、資質(zhì)互認(rèn)等領(lǐng)域加大支持力度。此外，加強(qiáng)區(qū)際司法協(xié)作，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級法院應(yīng)當(dāng)按照《最高人民法院關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》的明確要求，積極應(yīng)對“一帶一路”沿線國家在華的外資企業(yè)對營商環(huán)境的實(shí)際需求，依法行使各類案件的管轄權(quán)，充分發(fā)揮司法審判的法治職能作用，保證公正、高效地處理當(dāng)?shù)厣嫱饷裆淌掳讣降缺Ｗo(hù)中外企業(yè)的合法權(quán)益，加強(qiáng)對國際條約、國際商事慣例等的適用，結(jié)合司法智能化、信息化水平提升，在個案審理中準(zhǔn)確查明和適用外國法律。

五、結(jié)語

布迪厄（Pierre Bourdieu）曾提出:“互動的本質(zhì)不在其自身，而在于將其圍繞起來的結(jié)構(gòu)?！比缜八?，營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的法治保障，是黨中央對營商環(huán)境建設(shè)提出的直接性、總體性、根本性要求，是保障內(nèi)蒙古自治區(qū)營商環(huán)境健康有序發(fā)展的良藥，不僅關(guān)乎內(nèi)蒙古地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)水平的整體提升，更與當(dāng)?shù)厥袌鲋黧w接續(xù)生存與良好發(fā)展休戚相關(guān)。內(nèi)蒙古自治區(qū)營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展實(shí)際情況，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場主體充分參與、社會組織積極協(xié)助的“政、企、社三位一體”的營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的法治化、常態(tài)化良性運(yùn)行機(jī)制，既能保障市場主體生存的外部體制性、機(jī)制性環(huán)境等“硬環(huán)境”、更能凈化市場秩序健康運(yùn)行的“軟環(huán)境”。