論推動構建人類衛(wèi)生健康共同體的法治方法

肖永平

2020年3月21日，習近平主席致電慰問法國總統(tǒng)馬克龍，首次提出“打造人類衛(wèi)生健康共同體”，5月18日，他在第73屆世界衛(wèi)生大會（以下簡稱“世衛(wèi)大會”）視頻會議開幕式上發(fā)表題為“團結合作戰(zhàn)勝疫情，共同構建人類衛(wèi)生健康共同體”的致辭。此后，我國學者圍繞人類衛(wèi)生健康共同體的時代背景、科學內涵、理論淵源、時代價值、實現(xiàn)路徑等問題開展了多維度研究。普遍認為，人類衛(wèi)生健康共同體是習近平主席總結我國新冠肺炎疫情防控經驗和把握全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展大勢，融合馬克思恩格斯的共同體理論和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中“天下大同”的理念，解決當今世界因理念失和導致集體行動困難、因民主赤字導致公平缺失、因發(fā)展失衡加重公共衛(wèi)生產品匱乏、因技術壁壘致使衛(wèi)生信息與科技共享不足等問題，而提出的一項重大倡議。它進一步豐富和完善了人類命運共同體理念內涵，以守護人類衛(wèi)生健康為價值目標，體現(xiàn)了中國共產黨“為世界謀大同”的使命擔當。在世界各國政治體制、經濟發(fā)展水平、思想文化差異較大，部分國家奉行單邊主義，世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“世衛(wèi)組織”）作用弱化的現(xiàn)實條件下，構建人類衛(wèi)生健康共同體是一項多維的系統(tǒng)工程，需要立足國內外空間，從政治、經濟、法律、文化等不同角度探索合法有效的方法與路徑，但我國現(xiàn)有研究成果主要從全球治理、“一帶一路”建設等視角探索打造人類衛(wèi)生健康共同體的路徑。我國法學研究者對國際衛(wèi)生法律機制的歷史與現(xiàn)狀、《國際衛(wèi)生條例》（以下簡稱《條例》）的缺陷與完善、世衛(wèi)組織的爭端解決機制、額外衛(wèi)生措施等問題作了比較深入的探討。但對如何運用國際法構建人類衛(wèi)生健康共同體，除江河教授、劉曉紅教授從不同方面提出若干主張以外，相關成果還不多見。本文主張采取立法共商、硬法共建、良法共享和法治共進的方法，攜手構建人類衛(wèi)生健康共同體。

一、共商共建共享共進：打造人類衛(wèi)生健康共同體的基本方法

與其他“共同體”不同，人類衛(wèi)生健康共同體強調“衛(wèi)生”和“健康”，體現(xiàn)了對“人”的生存權的尊重。它首先強調以人為本、生命至上。這里的“人”不是政治性的、社會性的生命，而是指生物性生命。如果說“公民”和“人民”是被建構出來的話，他們在具有政治身份之前首先是作為生物體的生命，具有保持生命健康和安全的基本需要。馬克思在《1857—1858年經濟學手稿》中把人類的發(fā)展過程分為三個歷史階段，即從最初的“人的依賴性”階段到“以物的依賴性為基礎的人的獨立性”階段，最后達到“自由個性”階段。在生產力低下的“人的依賴性”階段，人類只有抱團取暖尋求某種“社會共同體”，才能生存下來。而在從“物的依賴性”向“自由個性”轉變過程中，科學和醫(yī)療水平日益提高，人類抵抗疾病的能力逐漸增強，不斷滿足了基本的生命健康需要。但在健康和安全風險驟然增多的傳染病全球大流行面前，不同地域、膚色和政治身份的人在生命健康問題上構成彼此相連的生命體，人類必須以“生命共同體”為基礎，重新審視生命本身，把人的生命重新放到更加重要的位置，才能實現(xiàn)全人類和世界各國的共同安全。當下全球衛(wèi)生治理的主體仍然是主權國家，只有采取共商共建共享共進的方法，將全球遭受疫情影響的人們納入全球衛(wèi)生健康共治的“共同體”，才能在保障本國人民生命安全和健康的同時，維護世界各國人民的生命安全和健康。

全球抗疫的現(xiàn)實和歷史經驗告訴我們，面對新冠肺炎疫情大流行這樣的全球性危機，民族國家治理模式難以有效應對；以霸權國家為核心的治理模式導致全球權力的集聚，難免造成國際不公；以全球、區(qū)域、國家多層次治理模式又容易導致有效性和正當性的缺失。只有通過國際合作制定國際規(guī)范，建立可預期的國際制度，進而逐步塑造公正、有效的國際法律制度，才能有效應對人類面臨的共同危機。

打造人類衛(wèi)生健康共同體的倡議，需要有共同價值、共享觀念、共同制度等基本共識，只有運用國際法將國際社會共享的觀念具體化或穩(wěn)定化，才能塑造出凝聚國際體系的價值支柱和規(guī)范國際體系的發(fā)展方向。它通過構建規(guī)范各種國際行為的規(guī)則，引導國際行為體行動規(guī)范化，使全球衛(wèi)生治理符合人類社會整體利益。換句話說，國際法的作用不僅體現(xiàn)在法律規(guī)則操作上，更體現(xiàn)在法律文化和法治理念的塑造上。正是由于這種功能，國際法才能夠以有形或無形的方式構建人類衛(wèi)生健康共同體。具體而言，只有通過以下方法形成的國際法，才能有效構建人類衛(wèi)生健康共同體。

二、立法共商：協(xié)同推進人類衛(wèi)生健康共同體

根據(jù)《世界衛(wèi)生組織章程》（以下簡稱《章程》）第19條，世衛(wèi)大會有權通過世衛(wèi)組織職能范圍內的任何公約或協(xié)定?！墩鲁獭返?1條明確世衛(wèi)大會制定的條例包括：（1）為阻止疾病的國際傳播制定衛(wèi)生和檢疫條件以及其他方法；（2）疾病、死因和公共衛(wèi)生工作的命名；（3）診斷方法的國際通用標準；（4）國際市場流通的生物、藥物以及類似制品的安全、純凈和功效的標準；（5）國際市場流通的生物、藥物以及類似制品的廣告和標簽。上述條約、協(xié)定和條例都是國際條約，具有法律約束力。

盡管《章程》第19條和第21條賦予世衛(wèi)組織廣泛的立法權，但自1948年至1998年，世衛(wèi)組織從未行使第19條賦予的國際立法權。除在1980年就“1951年世衛(wèi)組織和埃及間協(xié)議解釋”，在1993年就“一國在戰(zhàn)爭或武裝沖突中使用核武器是否違反包括《章程》在內的國際法”，請求國際法院發(fā)表咨詢意見以外，世衛(wèi)組織在整個20世紀對確立和發(fā)展國際衛(wèi)生法的作用相當有限，僅制定了兩項作用有限的條例。國外學者戴維把這50年稱為世衛(wèi)組織“失職的半個世紀”（A Half-Century of Neglect）。

2020年新冠肺炎疫情演變成為全球大流行病之后，世衛(wèi)組織開展了三項評估。世衛(wèi)組織締約方的共識是：《條例》本身不是問題，未得到有效執(zhí)行才是主要缺陷，贊同繼續(xù)發(fā)揮《條例》的重要作用，支持加強核心能力建設和《條例》的執(zhí)行。與此同時，從新冠肺炎疫情演變成大流行病的不同發(fā)展階段，各方認識到，當前《條例》只能解決“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（以下簡稱“突發(fā)公衛(wèi)事件”，PHEIC）及之前的部分。當傳染病發(fā)展成全球大流行病時，《條例》無法完全覆蓋。為此，加強世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件防范和應對會員國工作組（以下簡稱“防范應對工作組”，WGPR）提出“雙軌”方案，即未來《條例》將與“大流行病公約”并存。后者著重解決前端預防、突發(fā)公衛(wèi)事件發(fā)展成為大流行病的認定標準、國際協(xié)調的應對和資源共享等方面，《條例》則聚焦于改善現(xiàn)有條款的遵守和實施。歷史經驗表明，不管是修訂《條例》，還是制定“大流行病公約”，只有共商才能推動構建人類衛(wèi)生健康共同體。

第一，主權國家之間的共商。在當前國際衛(wèi)生治理體系中，世衛(wèi)組織利用專業(yè)知識、流行病學方法和建模技術為各國提供專業(yè)指導，以專業(yè)化水平換取成員國對主權的讓渡，通過《條例》強化國家在控制傳染病方面的國際義務。例如，要求成員國構建完善的傳染病監(jiān)測和預警防控體系，進而提升國際社會監(jiān)測和防控傳染病的水平。但《條例》未摒棄國家中心主義，也未回避以同意作為守約的基本原則，而是將傳染病視為成員國的“外源性威脅”，從直接性（如生物武器）和間接性（重大傳染病引發(fā)局勢不安進而影響本國政治、經濟、外交等國家利益）兩個層面闡述其對國家安全的威脅，從而“勸服”國家加入。這種體系需要成員國的支持與配合。只有在主權平等的基礎上，在國家之間進行多層次、寬領域的協(xié)商，逐步形成明確公正系統(tǒng)的國際法律體系，才能擴大利益共同體、明確責任共同體、增進安全共同體，不斷充實和提高人類衛(wèi)生健康共同體的內容和水平。正如習近平主席多次強調的那樣：“國家不分大小、強弱、貧富，都是國際社會平等成員，都有平等參與國際事務的權利。各國的事務應該由各國人民自己來管?！?/p>

第二，相關國際組織之間的共商。當今世界，公共衛(wèi)生已經超出了狹義的醫(yī)療衛(wèi)生范疇。傳染病控制涉及貿易、人權、環(huán)境、勞工、武器控制等多個領域。正如世衛(wèi)組織法律顧問阿吉拉姆所言：“公共衛(wèi)生不再是醫(yī)生和傳染病學家的特權。國際衛(wèi)生法已經包括人權、食品安全、國際貿易法、環(huán)境法、戰(zhàn)爭與武器、人類生殖器官移植，以及廣泛的生物經濟和衛(wèi)生的社會文化因素，它們構成全球傳染病控制體系的核心組成部分，證明全球公共衛(wèi)生全球治理體系需要多領域規(guī)范?！币虼?，世衛(wèi)組織應與世界貿易組織、國際人權組織、國際環(huán)境組織等共商相關公共衛(wèi)生議題，在多領域規(guī)范協(xié)調中實現(xiàn)國際衛(wèi)生法的發(fā)展。

人類應對非傳統(tǒng)安全的歷史與新冠肺炎疫情全球大流行的現(xiàn)實告訴我們，以各國政府為主體的全球治理體制對全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件的挑戰(zhàn)顯得力度不夠，或者力不從心。而世界各地的非政府組織可以填補國際合作的空缺，以它們的專業(yè)性、廣泛性和靈活性活躍在戰(zhàn)爭沖突后的人道主義援助、公共衛(wèi)生健康、婦女兒童保護、傳染病控制、災難救助、環(huán)境保護等領域。它們?yōu)榻鉀Q這些重大問題提供了新的選擇和可能，發(fā)揮著重要作用，成為推動全球公共衛(wèi)生合作不可或缺的力量。這些非國家行為體參與國際層面的立法，不僅使國際立法走向民主化與利益多元化，對克服國際組織與國際法律機制的合法性危機也能起到促進作用。因此，相關國際組織之間的立法共商不可或缺。

第三，多主體之間的共商。國際法的發(fā)展在某種程度上是一部國際法主體類型不斷拓展的歷史。國際法的主體在近現(xiàn)代民族國家獨立運動中由基督教“文明國家”拓展到亞非拉發(fā)展中國家。隨著國際社會組織化的發(fā)展，國際組織逐步成為國際法主體。國際人權法的發(fā)展使個人在基本人權保護領域成為國際法主體。近年來，非政府組織、民間團體和跨國公司在國際法上也具有一定的法律人格。國際衛(wèi)生法關涉人權和人類整體利益，其全球治理模式開始從“國家間合作”轉向“公私合作”。2000年，世衛(wèi)組織牽頭建立了全球疾病暴發(fā)預警和應對網(wǎng)絡，其參加者除國家和政府間組織以外，還包括各國科研機構、醫(yī)學檢測中心、實驗室和非政府組織等。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，相關企業(yè)、團體和個人也發(fā)揮了建設性作用。一些知名企業(yè)或企業(yè)家紛紛為新冠肺炎疫苗的研發(fā)提供資金支持，相關藥品企業(yè)和科研院所積極攻關，在全球分享信息與技術，促進了防疫工作的開展。吸引這些主體共商立法，可有效彌補現(xiàn)行國際法律制度的缺陷。

三、硬法共建：實現(xiàn)多方參與人類衛(wèi)生健康共同體

在建設人類衛(wèi)生健康共同體的實踐中，國家的責任主要是保障人類生命安全和身體健康，協(xié)調公民個人利益、國家整體利益和人類健康利益之間的關系。這種國家責任是無條件的、絕對的，國家之間的責任也是對等的。它要求每個國家在全球公共衛(wèi)生問題上按照能力大小，以適當比例承擔責任，也就是每個國家既要平等且共同承擔人類健康責任，又要有差別地履行各自能力范圍內的責任。這種“共同但有區(qū)別的責任”要求各國共同采取措施，加強聯(lián)防聯(lián)控，密切協(xié)調溝通，攜手應對全球公共衛(wèi)生問題，做到患難與共、權責共擔；與此同時，大國應承擔與其實力相符的責任，為弱小國家提供更多公共產品，確保人類衛(wèi)生健康安全。

但是，由于公共衛(wèi)生產品具有非排他性和非競爭性，可以同時供多個行為體消費，無論這些行為體是否對該產品付出了相應的代價。一個行為體對公共衛(wèi)生產品的消費不會影響其他行為體對它的消費，更不可能排除其他行為體的消費。因此，在國際公共衛(wèi)生領域，“搭便車”現(xiàn)象比較普遍。與國內公共衛(wèi)生產品由本國政府提供不同，全球公共衛(wèi)生產品由多個行為體共同提供，要求各國踐行多邊主義，開展真誠合作。這種多邊主義具有不可分性、擴散互惠等特點。這就增加了“搭便車”的可能，給全球衛(wèi)生領域的合作增加了難度。因此，該問題如果不能得到有效解決，國際社會就無法開展有效合作。造成主權國家遵守國際衛(wèi)生法的意愿不強且不承擔責任的法律原因有如下三個。

第一，世衛(wèi)組織權威性不高。世衛(wèi)組織依《章程》享有22項職能，但多為程序性事項。即使涉及實體部分，也多為倡議性的軟法建議。例如，充當國際衛(wèi)生工作的指導與協(xié)調機構；與聯(lián)合國等國際組織合作；應一國政府請求，協(xié)助其加強衛(wèi)生服務，或在緊急狀態(tài)下愿意接受援助時給予適當?shù)募夹g協(xié)助；經聯(lián)合國請求，對特別團體供應或協(xié)助供應衛(wèi)生設施；鼓勵并促進消除傳染病等疾病；必要時與其他專門機構合作，提倡改進營養(yǎng)、居住、環(huán)境衛(wèi)生等。這些規(guī)定均無強制執(zhí)行力，導致世衛(wèi)組織主導性不足，權力過于分散，無法有效應對新冠肺炎疫情全球大流行這樣的全球性危機。

第二，《條例》強制性不強。在起草《條例》初期，世衛(wèi)組織與各締約國就國家利益與全球公共衛(wèi)生治理的平衡難以達成共識。為了盡快達成《條例》，締約國選擇讓渡一部分國家主權，形成公共衛(wèi)生領域的集體力量，從而更好地保護國家利益。但是，《條例》沒有詳細規(guī)定該如何規(guī)制締約國不遵守《條例》的行為，使其在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時缺乏遵約引力。例如，《條例》規(guī)定，疫情發(fā)生后各國負有向世衛(wèi)組織通報信息的義務，由于向世衛(wèi)組織通報疫情可能遭到其他國家的過度反應，引發(fā)負面影響。在這次新冠肺炎疫情中，許多國家并未聽從世衛(wèi)組織的建議，也未遵守《條例》第43條的規(guī)定，紛紛采取額外衛(wèi)生措施。世衛(wèi)組織無法作出實質性干預，因為《條例》對額外衛(wèi)生措施的規(guī)制是以尊重國家主權為基礎、以世衛(wèi)組織的建議作為制衡手段，沒有強制性。盡管從2011年至2020年，世衛(wèi)組織對《條例》第43條的遵守情況作了多次審查，希望通過提高透明度、公開披露不必要的破壞性應對措施來增強遵約引力，但這種軟性遵約引力在防控新冠疫情中作用不大，締約國可以堂而皇之地優(yōu)先考慮本國利益決定是否遵守《條例》。

第三，《條例》規(guī)范的范圍有限?！稐l例》遵循“締約國與世衛(wèi)組織共擔責任”的基本邏輯，規(guī)定了共同義務。就締約國而言，其法律義務限于突發(fā)公衛(wèi)事件確認前的實體和程序事項，主要是事發(fā)國的“評估”“通報”“信息共享義務”，非事發(fā)國的報告義務和相關國的核實義務。在突發(fā)公衛(wèi)事件確認以后，《條例》無法發(fā)揮作用。而其他一般性條約，如《聯(lián)合國憲章》《章程》，與傳染病防控有關的規(guī)定較少。世界貿易組織框架下的《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)定》等條約只對傳染病檢疫作了規(guī)定，其他以宣言、決議、建議等形式規(guī)定的軟法又沒有法律約束力，加上突發(fā)公衛(wèi)事件啟動機制還不規(guī)范、不透明，真正能夠有效應對傳染病全球大流行的國際法規(guī)則既缺乏又不明確。

因此，修訂《條例》實現(xiàn)部分規(guī)定硬法化是世衛(wèi)組織和各國的當務之急?！稐l例》審查委員會秘書處根據(jù)第73屆世衛(wèi)大會決議和《條例》的相關規(guī)定，召集并設立第四屆審委會，審委會在2020年9月至2021年4月展開工作，評估新冠肺炎疫情大流行期間《條例》實施過程中的關鍵問題。2021年審委會報告繼續(xù)強調《條例》的重要作用，提出的修訂方向包括：國家歸口單位的賦能、核心能力的報告工具、采用普遍審查制度來評估和考核核心能力、事件的通報和預警、風險評估和信息共享、細化突發(fā)公衛(wèi)事件的評估程序、國際旅行的限制措施、數(shù)字化溝通以及問責制。我國應在支持修訂《條例》時提出以下主張：

第一，摒棄絕對主權觀念，加強世衛(wèi)組織的主導地位。世衛(wèi)組織自1948年成立以來一直處在國際衛(wèi)生健康事業(yè)的前沿，作為一個既有技術又能行動的聯(lián)合國專門機構，在跨國傳染病防控領域，不能僅僅發(fā)揮信息收集、科學咨詢、科研攻關的組織、協(xié)調和指導作用，更需要充分發(fā)揮其規(guī)范、標準和公約制定者的獨特職能。各國應摒棄絕對主權觀念，加強世衛(wèi)組織的主導地位，建立相應的強制性措施、補償制度、獎勵政策乃至懲罰機制，盡可能補齊《條例》的短板。

第二，強化國際合作義務，完善信息溝通機制。締約國及時向世衛(wèi)組織通報和共享衛(wèi)生信息是《條例》有效應對全球公共衛(wèi)生危機的關鍵，也是締約國獲得世衛(wèi)組織專業(yè)指導等外部援助的前提。由于人類對新病毒的發(fā)現(xiàn)、檢測、評估和識別需要一定的時間，《條例》不得不采取諸如“在可能的情況下”“在可行的情況下”“盡快”等模糊措辭，最多也只是像第6條那樣要求成員國在評估完成后24小時內以最有效的方式通報事件，但評估公共衛(wèi)生信息是締約國基于事件的合理判斷與評估，屬于一國主權范疇的自由裁量權，不可能就通報時間作出明確規(guī)定。與此同時，《條例》既未規(guī)定獎勵真誠履行義務的成員國，也未對不履行或未充分履行義務的行為建立監(jiān)督或問責機制，導致部分國家拒絕與世衛(wèi)組織和其他成員國合作，選擇不及時準確通報甚至不通報疫情。因此，《條例》需要強化國際合作義務，建立通報激勵機制。例如，為及時通報與分享衛(wèi)生信息的締約國提供技術援助與財政支持；在條件許可且必要的情況下向真誠履行通報和共享義務的締約國提供醫(yī)療物資和疫苗儲備；對因通報疫情遭受損失的締約國給予適當補償。

第三，用“風險”框架代替“安全化”框架，建立規(guī)范透明的突發(fā)公衛(wèi)事件啟動和運行機制?！稐l例》采用“安全化”框架，回避政治干擾，提升防疫措施成效。這種框架在中立性、緊迫性和包容性表象下掩蓋了全球健康治理的政治意義。事實上，作為國際行為體之間“游戲規(guī)則”的國際衛(wèi)生法和世衛(wèi)組織，都很難完全避免政治化?！稐l例》要求成員國通報疫情、建設國內衛(wèi)生監(jiān)控體系等政治化傾向表明，全球衛(wèi)生不是政策孤島，每個國家都會將自己的利益、觀念與價值觀帶入有關全球衛(wèi)生問題，這不僅不會妨礙世衛(wèi)組織的工作效率，還會加大締約國對世衛(wèi)組織工作的支持力度。這就需要建立科學中立的風險框架以限制不同觀念、利益和價值之間的博弈、競爭和妥協(xié)，為世衛(wèi)組織提供必要的政治支持。全球健康至少可分為三個“風險”框架：一是基于生物醫(yī)學框架，分析病毒對人體功能的風險，為防控決策者提供科學依據(jù)；二是基于權利框架，考慮尊重人的尊嚴、人權和基本自由，以及《世界人權宣言》中的健康標準，特別是不歧視易感人群和感染者，避免引發(fā)法律和倫理風險；三是基于經濟框架，分析人員流動、貿易限制措施對全球經濟增長或經濟貿易交往構成的風險。引入這些“風險”框架，不僅可以喚醒國際社會對傳染病防控的注意力與學科認知，還可以將各個框架內的國際條約和國際習慣納入適用，進而有效防控疫情全球大暴發(fā)。

例如，世衛(wèi)組織一直試圖將自身定位于中立的權威科學機構，其緊急委員會基本上由各國技術專家組成，在決定是否構成突發(fā)公衛(wèi)事件時，優(yōu)先考慮科學問題。但是，世衛(wèi)組織總干事在宣布突發(fā)公衛(wèi)事件時，不僅要考慮該事件對衛(wèi)生安全的威脅，還要考慮其在經濟、政治、社會領域的威脅。因此，宣布突發(fā)公衛(wèi)事件不僅僅是一項專業(yè)判斷，更是一項治理決定。總干事必須遵循審慎原則行使自由裁量權。《條例》也需要細化認定標準，可將新冠肺炎疫情審查委員會提出的流行病學情況、感染動態(tài)、疾病負擔以及現(xiàn)有公共衛(wèi)生、衛(wèi)生服務能力等指標科學化、可量化和客觀化；同時，建立更加透明的突發(fā)公衛(wèi)事件運行機制，爭取做到審議過程、人員構成、決策依據(jù)透明化。例如，公開緊急委員會的專家名單，在適當范圍公開審議過程情況，等等。

第四，堅持平衡衛(wèi)生與貿易原則，加強遵約機制建設?！稐l例》對額外衛(wèi)生措施的規(guī)制建立在尊重國家主權和以世衛(wèi)組織建議作為制衡的基礎上，設想通過透明度和公開性吸引國家主動遵約。但由于建議沒有法律約束力，對成員國的額外衛(wèi)生措施沒有監(jiān)督機制，對違反第43條的行為也沒有規(guī)定法律后果和制裁辦法，《條例》和世衛(wèi)組織都缺乏必要的執(zhí)行力。事實上，出于政治和流行病學方面的考慮，各國在傳染病防控領域并不熱衷于運用有關國家責任的習慣國際法，因為發(fā)生疫情的國家可能會抱怨其他國家實施了不合理的貿易與旅行措施，但該國常常希望在以后其他國家暴發(fā)疫情時采取類似措施。這說明國家間的互惠利益是不就違反條約的有關貿易和旅行措施提出賠償要求。因此，《條例》的修訂要以平衡衛(wèi)生與貿易為原則，一方面要加強內部制度性遵約機制建設，另一方面要加強與世界貿易組織等國際組織的合作。例如，可以在世衛(wèi)組織內部設立一個常設機構，發(fā)揮其協(xié)調職能，為成員國提供多邊論壇，將第43條第6款規(guī)定的磋商程序常態(tài)化；允許成員國對其他國家的額外衛(wèi)生措施表達特別關切和“投訴”損害加強問責；通過要求實施措施的國家提供公共衛(wèi)生理由和有關科學信息提高透明度，增進締約國之間的相互理解與合作，進而達成共同接受的解決方案，也可邀請其他國際組織評價有關措施的適當性，或者聯(lián)合發(fā)布最佳實踐指南，幫助各國作出理性選擇。

第五，堅持以合意為基礎，完善爭端解決機制。《條例》確定的爭端解決機制是以外交方法為主、法律方法為輔的混合方法。《條例》第56條將衛(wèi)生爭議優(yōu)先交給世衛(wèi)組織總干事、世衛(wèi)大會或執(zhí)行委員會分享最終裁決權，并未設立專門的爭端解決機構。在締約國合意的基礎上，國際法院、仲裁法庭和世界貿易爭端解決機構可以完成相關的司法性解決任務。這些特點是由《條例》的目的與宗旨決定的，即“預防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應對措施”決定其爭端解決條款必須以合意為基礎。歷史上看，從1892年《國際衛(wèi)生公約》到2005年《條例》的重新修訂，從來沒有一個國家利用這些條約中的爭端解決條款來處理國家之間有關傳染病國際法律的解釋與遵守問題，更不用說通過強制性方法認定國家的違法行為。因此，《條例》沒有規(guī)定強制性爭端解決方法，并不是談判時忽視了，而是《條例》目的、宗旨與衛(wèi)生全球治理的特點使然。因此，除非改變《條例》的規(guī)范范圍、目的或宗旨，必須堅持以國家合意為基礎，對內完善總干事、審查委員會的工作程序規(guī)范，對外明確與其他國際組織爭端解決機制的銜接規(guī)則。

四、良法共享：保證人類衛(wèi)生健康共同體公平合理

盡管在全球范圍內公平分配醫(yī)療衛(wèi)生資源難度不小，但人類衛(wèi)生健康共同體倡導的共享理念符合人類應對重大公共衛(wèi)生危機的需要和全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展趨勢。其核心要義是共享全球醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展成果，優(yōu)化全球公共衛(wèi)生治理環(huán)境，讓國際公共衛(wèi)生合作的成果惠及所有國家和個體。越來越多的國家認識到，當人類面臨新冠這樣的共同安全威脅時，國家之間的相互依存度明顯增強，“損人”未必可以“利己”，“利己”也未必要“損人”。因此，打造人類衛(wèi)生健康共同體要從根本上摒棄“非此即彼”的零和思維，堅持全人類共享醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展成果代表的是人間正道、人類正義。中國的抗疫實踐已經證明，中國踐行共享理念，以實際行動積極援助其他國家，也為自己營造了相對安全的環(huán)境，助推國內抗疫取得了階段性成效，其結果是共贏，不是此消彼長。

但是，主權國家出于國家利益偏好，不會太主動向國際社會提供過多的公共衛(wèi)生產品，導致公共產品供給不足。與此同時，不同國家占有公共衛(wèi)生產品嚴重不均。發(fā)達國家憑借其主導地位和技術優(yōu)勢，將全球衛(wèi)生健康產品按照資本邏輯分配，限制了公共衛(wèi)生產品的共享與公平分配。而《條例》不足以應對全球大流行病，因為它對“什么是大流行病？”沒有作出明確的法律定義，缺乏中間預警機制和責任分配機制，還存在執(zhí)行不力等困境。此外，有一些問題在《條例》中沒有涵蓋或者無法在《條例》框架下解決，如疫苗的獲取和公平分配問題，籌融資問題以及共享數(shù)據(jù)、樣本、技術、收益等問題。因此，國際社會普遍支持制定“大流行病公約”。我國應積極參與該公約談判，適時提出完善全球衛(wèi)生法律體系的“中國方案”，利用談判契機推動中國抗疫經驗“法制化”，維護我國國家主權、安全和發(fā)展利益，通過良法共享保證人類衛(wèi)生健康共同體的公平合理。

（一）制定“大流行病公約”的倡議與進展

歐洲理事會主席在2020年年底首次提出制定“大流行病公約”的想法，得到了一些國家、國際組織（如世衛(wèi)組織）的支持。2021年5月，第74屆世衛(wèi)大會專門討論了是否啟動公約談判的問題。由于當時各方意見分歧比較大，大會決議沒有包含啟動“大流行病公約”磋商問題，但通過了另外一項決定，即要求加強防范應對工作組評估制定“大流行病公約”的益處，并向大會報告。

按照該決定安排的進程，世衛(wèi)組織于2021年11月底召開世衛(wèi)大會特別會議，決定啟動“大流行病公約”談判，為此成立一個政府間談判機構負責起草和談判工作，并規(guī)定了具體的推進進程：政府間談判機構第一次會議應在2022年3月1日以前舉行，主要確定程序性事項，包括主席、副主席、工作方法、時間安排等。第二次會議不遲于2022年8月1日舉行，審議文書的實質性內容，并向第76屆世衛(wèi)大會提交進展報告，最終結果將提交2024年世衛(wèi)大會審議。由此可見，制定“大流行病公約”的國際意愿很強，進程安排很快，僅用不足3年的時間。

（二）談判重點

綜合分析一些研究機構提出的報告，“大流行病公約”談判的重點內容大概包括：

1.締約模式。西方多份報告建議采取“框架公約+議定書模式”，即首先就全球公共衛(wèi)生領域的全局性、關鍵性問題達成共識，然后就公約某個議題的具體實施進一步談判相關議定書。按照這個模式，《條例》有可能成為“大流行病公約”下的一個議定書。這就需要妥善解決“大流行病公約”與《條例》的協(xié)調問題，至少不發(fā)生重疊或者沖突。

2.目標和原則。防范應對工作組在其報告中提出，新的條約應遵循《章程》序言所述各項原則，包括不歧視原則和健康權原則。其他一些研究報告提出同一健康、公平、人權、透明度、審慎預防、一致性等原則。這些原則可能涉及許多具體衛(wèi)生領域，也與衛(wèi)生相關的經濟、貿易等方面的國際法規(guī)則存在聯(lián)動或潛在的沖突。

3.實體條款。在傳統(tǒng)公共衛(wèi)生領域，“大流行病公約”可能與《條例》交叉，也可能彌補《條例》的不足，如完善信息通報和共享機制，以及突發(fā)公衛(wèi)事件分級警報等。而疫苗知識產權、病原體及有關遺傳資源惠益分享、貿易和旅行限制、籌融資等問題，都是傳統(tǒng)公共衛(wèi)生領域以外的新議題。

4.程序條款和問責機制?！按罅餍胁」s”可能會引入類似《氣候變化框架公約》和《煙草控制框架公約》的締約國大會制度，或者人權條約中的定期審議機制，以及生物化學武器公約中的實地調查機制，也可能納入透明度、迅速分享信息、問責制等更有約束力和強制力的條款。

（三）中國立場建議

我國宜支持修訂《條例》和制定“大流行病公約”，以便實現(xiàn)國際衛(wèi)生領域的良法之治。

1.推動“人類衛(wèi)生健康共同體”進入“大流行病公約”。新冠肺炎疫情大流行表明，病毒傳播不分國界，重大傳染性疾病是人類公敵。應對全球大流行病，沒有任何一個國家、企業(yè)、組織和個人能夠獨善其身。構建人類衛(wèi)生健康共同體是我國向世界提供的全球衛(wèi)生治理理念，并得到了我國的身體力行。我國積極向發(fā)展中國家提供疫苗、醫(yī)療物資和人道主義援助，與各國聯(lián)合抗擊新冠疫情等實際行動表明，在應對重大傳染病疫情的過程中，人類衛(wèi)生健康共同體不是“獨角戲”，而是世界“大合唱”。因此，推動“大流行病公約”在序言中引入“人類衛(wèi)生健康共同體”，不僅符合全球衛(wèi)生治理的特殊需求，也能得到世界上大多數(shù)國家的支持。

2.引領正確人權觀，推動重構人權原則。為了應對新冠肺炎疫情，我國始終堅持以人民為中心，全面踐行對生命權和健康權的尊重與保障。反觀西方，部分國家出于意識形態(tài)偏見和政治操弄動機，大搞污名化、種族歧視和仇外主義，嚴重踐踏國際人權法。而在應對“黑命貴”“黃馬甲”等街頭運動時，西方社會價值撕裂，“人權亂象”頻出，早已喪失了“人權道德高地”。我國應積極利用西方面臨人權困境這一現(xiàn)實情況，在“大流行病公約”中重構尊重和保護人權原則：主動倡導對人民健康權和發(fā)展中國家人民藥品可及權的充分保護；反對疫情防控中的種族歧視、地域歧視、污名化等侵犯人權行為；制定公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下的人權克減條款，推動國際社會重新思考平衡個人權利與社會秩序、個人權利和社會責任的關系，對國際人權規(guī)則進行合理化改造和解釋，引領正確的人權價值導向。

3.跳出西方語境設置，聚焦疫情應對。西方發(fā)達國家歷來認為傳染病來自貧窮國家和地區(qū)，《條例》和西方提議的“大流行病公約”重視傳染病監(jiān)測預防和跨境傳播控制，忽視發(fā)展援助和合作應對。但新冠肺炎全球發(fā)病率和死亡人數(shù)主要集中在北美和西歐，一些發(fā)達國家推行“疫苗民族主義”也掀開了西方自命不凡的“遮羞布”。中國在發(fā)現(xiàn)新冠病毒后及時向世衛(wèi)組織通報、分享信息并采取了嚴格的衛(wèi)生措施。新冠肺炎疫情全球蔓延的事實表明，一些國家出于傲慢和事不關己，或出于經濟考慮和政治慣性，疏于應對貽誤防控時機，不僅造成本國防控不力，也因病例輸出至其他國家導致全球大流行。

當前，西方有意淡化中國成功抗疫的事實和經驗，認為“大流行病公約”應加強深度預防，即將重點放在預防大流行病暴發(fā)，而非控制和終止其國內國際傳播，因此，主張國家在預防跨界疾病傳播時負有審慎義務。上述主張試圖對疫情首發(fā)地國施加更多法律義務和責任。建議跳出西方偏頗的議題設置，不僅主張重視大流行病預防和防備，更應主張重視疫情防控，爭取將中國成功抗疫的措施轉化為軟法、習慣法規(guī)則甚至硬法規(guī)則。為防止一些國家因國內疫情防控不力“甩鍋推責”，爭取在“大流行病公約”中明確首發(fā)地國向世衛(wèi)組織通報疫情之后，其他國家公共衛(wèi)生治理的義務和責任。

4.加強國際合作，重視發(fā)展中國家關切。國際合作是全球衛(wèi)生治理的一項重要國際法原則。要應對全球疾病大流行這種跨越地理邊界、人種民族和國家法律的復雜挑戰(zhàn)，必須摒棄“以鄰為壑”“零和博弈”思維，更加重視全球衛(wèi)生安全中的合作治理。這不僅要求世界各國具備國際合作的政治意愿，還要有法治化的原則和規(guī)則。建議在“大流行病公約”中明確規(guī)定“國際合作”是締約國具體的國際法義務，爭取規(guī)定可執(zhí)行的責任條款。同時，重視發(fā)展中國家關切，細化主權平等基礎上的合作性法律義務，提高可執(zhí)行度。這主要包括但不限于：（1）細化“合作與援助”規(guī)則，建立并完善長效與應急國際合作機制，對國家核心公共衛(wèi)生能力的發(fā)展、發(fā)達國家支持發(fā)展中國家能力建設、技術轉讓等規(guī)定可操作的實施機制，完善提供上述支持的籌融資機制；（2）完善疫苗的知識產權、技術轉讓和能力建設、病原體和樣本，以及相關遺產資源、基因序列數(shù)據(jù)的惠益分享制度，促進包括疫苗在內的醫(yī)療資源的全球公平分配；（3）完善政府間國際組織之間，以及政府間國際組織與非政府組織、私營商業(yè)部門等利益攸關方之間開展國際合作的機制，最大限度整合國際合作力量。

五、法治共進：保障人類衛(wèi)生健康共同體持續(xù)發(fā)展

人類衛(wèi)生健康共同體不只是醫(yī)療衛(wèi)生資源分配問題，更是保障弱勢國家如何提升衛(wèi)生治理能力問題。在當下全球公共衛(wèi)生治理格局中，優(yōu)勢國家往往利用其有利條件，強占甚至獨占全球醫(yī)療衛(wèi)生資源，弱勢國家缺乏應有的駕馭能力，往往無所適從。這種差異弱化了欠發(fā)達國家的公共衛(wèi)生治理能力。構建人類衛(wèi)生健康共同體必須更加關注發(fā)展中國家公共衛(wèi)生治理能力的提升，力圖解決發(fā)展中國家參與國際合作的地位失衡和自治缺陷。只有按照法治共進理念，革新公共衛(wèi)生救助準則，建立他助與自助相結合的保障機制，才能形成一個長期有效的救助體系，從根本上解決醫(yī)療服務能力薄弱問題，吸引更多的國家平等參與人類衛(wèi)生健康共同體建設。

正是基于以上考慮，《條例》審查委員會連續(xù)4次報告均建議加強締約國核心衛(wèi)生能力建設。由于維持和發(fā)展核心衛(wèi)生能力是締約國履行檢測、通報和信息共享義務的基礎，也是有效實施《條例》的前提，《條例》規(guī)定締約國應在2012年前達到附件1所要求的核心能力標準，同時允許締約國根據(jù)“正當需要”和“特殊情況”請求延長2年期限。為此，《條例》第44條要求締約國之間、世衛(wèi)組織與締約國之間盡可能在國家核心能力建設方面開展合作，第54條規(guī)定由締約國自我評估年度報告來監(jiān)測實施情況。

但上述規(guī)定沒有得到有效實施。許多國家至今都沒有完成核心能力建設。2012年，僅有22%的締約國宣稱達到了核心能力建設標準，118個締約國申請延期；第一個延長期結束后，81個締約國請求延期，48個締約國未向世衛(wèi)組織報告；至今只有三分之一的締約國達到了《條例》的要求。此外，各國核心能力差距較大，即便是高收入國家核心能力的總體水平較高，并不意味著各項能力指標都處于較高水平。

究其原因，《條例》附件1的規(guī)定基本上都是結果義務，即僅簡單規(guī)定締約國在規(guī)定期限內實現(xiàn)能力建設目標，未對這些目標制定客觀標準，也沒有對如何建設或優(yōu)先建設何種能力提供指引。事實上，低收入國家的核心能力建設離不開外部援助，但《條例》既沒有規(guī)定激勵機制，也沒有規(guī)定強制執(zhí)行的義務條款。此外，《條例》未賦予世衛(wèi)組織有效監(jiān)管締約國完成自評年度報告的權力，也未要求世衛(wèi)組織對締約國的自評報告給予后續(xù)評估和反饋，而締約國的自評工具欠缺獨立性與可信度。

未來需要從締約國核心能力建設規(guī)則和評估兩方面來完善《條例》：（1）整合世衛(wèi)組織根據(jù)《條例》第13條發(fā)布的相關指南，將其中的關鍵衛(wèi)生能力要求納入《條例》附件1，細化相關能力建設指標，使其可量化、客觀化。（2）在附件1中增加如何建設各項衛(wèi)生能力的規(guī)定。（3）設立一項專門用于國家核心能力建設的基金，吸納多元主體為中低收入國家建設衛(wèi)生能力提供資金支持和援助。（4）通過修訂第54條，或增設條款，要求世衛(wèi)組織有效審查締約國的自評報告并給予及時反饋，及時公開各締約國核心能力建設情況。（5）將《條例》監(jiān)測和評估框架中的聯(lián)合對外評估、行動后審查、模擬演練等自愿工具有條件地納入附件1。

結 語

國際法的發(fā)展史證明，人類社會經歷的每一次重大危機都為國際法的發(fā)展提供了契機。新冠全球大流行為變革國際衛(wèi)生法律體系、構建人類衛(wèi)生健康共同體提供了難得的機遇。人們越來越認識到，構建人類衛(wèi)生健康共同體要以正義之善引領制度安排、秩序建立，規(guī)范各個行為體在處理事關人類健康福祉時承擔共同責任、共享健康權利，推動全球公共衛(wèi)生治理穩(wěn)健前行和健康正義問題的真正解決。本文認為，只有運用國際法，采取立法共商、硬法共建、良法共享和法治共進的方法，修改《條例》和制定“大流行病公約”，才能為構建人類衛(wèi)生健康共同體打下堅實基礎。這具體包括以下四方面措施。

第一，立法共商是推進人類衛(wèi)生健康共同體的基礎。新冠肺炎疫情全球大流行凸顯《條例》沒有得到有效執(zhí)行，需要在主權國家之間、有關國際組織之間和其他國際行為體之間共商修訂《條例》和制定“大流行病公約”，才能消除國際衛(wèi)生法的弊端。

第二，硬法共建是實現(xiàn)多方參與人類衛(wèi)生健康共同體的努力方向。由于世衛(wèi)組織權威性不高，《條例》強制性不強、規(guī)范范圍有限，修訂《條例》要以實現(xiàn)部分規(guī)則硬法化為目標。中國應主張摒棄絕對主權觀念，加強世衛(wèi)組織的主導地位；強化國際合作義務，完善信息溝通機制；用“風險”框架代替“安全化”框架，建立規(guī)范透明的突發(fā)公衛(wèi)事件啟動和運行機制；堅持平衡衛(wèi)生與貿易原則，加強遵約機制建設；堅持以合意為基礎，完善爭端解決機制。

第三，良法共享是保證人類衛(wèi)生健康共同體公平合理的前提。修訂《條例》與制定“大流行病公約”是實現(xiàn)全球衛(wèi)生治理良法之治的有效方法。對討論中的“大流行病公約”，我國宜推動“人類衛(wèi)生健康共同體”進入公約；引領正確人權觀，推動重構人權原則；跳出西方語境設置，聚焦疫情應對；加強國際合作，重視發(fā)展中國家關切。

第四，法治共進是保障人類衛(wèi)生健康共同體持續(xù)發(fā)展的關鍵。維持和發(fā)展國家核心衛(wèi)生能力是締約國履行檢測、通報和信息共享義務的基礎，也是有效實施《條例》的前提。可從締約國核心能力建設規(guī)則和評估兩方面不斷完善《條例》，實現(xiàn)各國衛(wèi)生法治的共同進步。