地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的成因分析、問題及應(yīng)對措施

蹇波燕

（株洲市云龍發(fā)展投資控股集團有限公司，湖南 株洲 412000）

改革開放以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展的飛速變化，地方政府面臨對區(qū)域經(jīng)濟治理的需求變化與應(yīng)對挑戰(zhàn)。不同發(fā)展時期，政府與融資平臺公司的角色，也在發(fā)生著相應(yīng)的變化，隨著行業(yè)細(xì)分日趨下沉，多地政府也相應(yīng)成立專業(yè)化融資平臺公司，旨在區(qū)域經(jīng)濟中各重點行業(yè)領(lǐng)域，積極發(fā)揮國有企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈的引領(lǐng)和帶動作用。當(dāng)前“政府兜底，平臺公司依賴于政府信用”的模式，產(chǎn)生了地方政府隱形債務(wù)和融資平臺公司高負(fù)債杠桿的“副作用”，已不符合國家在當(dāng)今的內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境下，提出的“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進”的方針政策，以及國有企業(yè)深化改革的戰(zhàn)略需求。因此，重新厘清地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險，妥善降低相應(yīng)潛在風(fēng)險，成為值得思考的重要問題。

一、地方政府融資平臺發(fā)展背景

（一）地方政府融資平臺的由來

地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。地方政府融資平臺公司的發(fā)展模式是平臺公司的核心職能是融資，根本不以盈利為目的；它最大客戶是當(dāng)?shù)卣荒苡?；融資主要用于項目建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)孵化、發(fā)放工資、費用支出，無法盈利。融資需要平臺公司盈利，利潤主要來源于政府補貼、項目包裝、關(guān)聯(lián)交易。

地方政府融資平臺是地方投融資體制下的產(chǎn)物，從二十世紀(jì)八十年代開始，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由公共預(yù)算支出（財政直接出資）轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻胤秸鲑Y加上信貸，地方政府出資是由它的財政收入包括稅費收入做支撐。到九十年代，隨著加大改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟背景下，我們在城市基建中引入建設(shè)項目法人制，項目法人從投資籌資到運營都參與在里面，這個是融資平臺的一個雛形。隨著分稅制改革到來，這個模式就加以推廣。因為改革后，中央財政收入占比從近22%，大幅提升到50%，然而支出責(zé)任卻下放給了地方政府。以往預(yù)算法規(guī)定，地方政府沒有舉債權(quán)，同時也無法有赤字。在這種情況下，地方政府融資平臺在地方政府投融資建設(shè)中就扮演了重要角色。

（二）地方政府債務(wù)與融資平臺演化的四個階段

從分稅制改革到如今地方政府的債務(wù)演變，我們認(rèn)為可以分為四個階段。

1．從分稅制改革以后到2008年金融危機前。也就是融資平臺是地方在財政收支矛盾下所催生出的政府的“融資代理人”，這個時期對我國經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，承擔(dān)投融資功能推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2．金融危機之后，到“四萬億”政策刺激期間。融資平臺也出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，其融資功能被極大放大。08、09兩年，成立的融資平臺公司就占到以往所有年份成立公司數(shù)量的三分之一。此時，地方政府平臺更多以銀行貸款為主，債務(wù)水平由2008年的1.7萬億（主要是貸款余額）到2010年底的4.4萬億左右。

3．2011年到2014年。融資平臺依托政府的信用背書通過影子銀行信托、理財?shù)韧緩娇焖侔l(fā)展。

4．2014年后。新《預(yù)算法》開啟了地方政府規(guī)范化的過程，但融資平臺的債務(wù)依舊持續(xù)擴張，根本原因在于資金缺口問題：這個階段政府有穩(wěn)增長的壓力，同時又面臨資金缺口，所以地方政府依舊要依靠平臺，同時還有新的融資工具，如：PPP及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等。債務(wù)規(guī)模依舊在持續(xù)擴張。

近幾年，政府債務(wù)管理的特點是“開前門”和“堵后門”?！伴_前門”主要是賦予面向全國的省級政府都可以有自己的舉債權(quán)，可以發(fā)行地方政府債?！岸潞箝T”明確了政府的債務(wù)不能通過企業(yè)來舉借。

地方政府融資也呈現(xiàn)出了去平臺化的趨勢。對于存量債務(wù)以2013、2014年的審計結(jié)果來做存量債務(wù)的債務(wù)置換，把過去企事業(yè)單位非債券形式的債務(wù)，以地方政府債券的形式來置換。對于增量的債務(wù)，國家明確規(guī)定15年以后融資平臺發(fā)行債券不會被納入置換債務(wù)里，意味著地方政府只能通過發(fā)債的形式來新增債務(wù)。

然而，地方政府其實際需要的建設(shè)資金缺口較大，僅通過“開前門”這個舉措是難以實現(xiàn)，地方政府依舊利用融資平臺利用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等渠道進行融資。

二、地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的成因分析

地方政府融資平臺的負(fù)債問題，實質(zhì)是地方政府的負(fù)債問題。當(dāng)前，地方政府融資平臺公司大多采用借新還舊的模式自我維持，資產(chǎn)不斷擴大，但資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)升高，隱性債務(wù)風(fēng)險巨大。此外，資產(chǎn)的價值與各類項目運營狀況關(guān)系緊密，若項目運營狀況不佳，資產(chǎn)作為地方政府融資平臺關(guān)鍵要素的利用率不高，對自身的保值增值，以及帶動產(chǎn)業(yè)鏈延展等效應(yīng)就更是無從談起，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)問題也就更加突出。

三、地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險分析

（一）因地方政府“兜底”平臺公司債務(wù)，項目評估缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

銀行放貸是當(dāng)前地方政府融資平臺主要的融資手段，因為有政府信用背書，所以銀行在對其放貸時往往對項目審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)。也因為政府信用背書，平臺公司在進行項目篩選和可行性研究時，對投資回報率、投資回收周期等考量不夠慎重，很多項目建成之后營收遠(yuǎn)不到預(yù)期，不良資產(chǎn)率攀升。政府方面，地方政府把一些公益性項目下放給平臺公司進行項目的投融資、建設(shè)以及后期運營管理，而公益項目的屬性決定了該類資產(chǎn)的營收率低甚至沒有，而維護費用卻非常高，平臺公司承擔(dān)巨大的投入和支出工作，卻沒有取得相應(yīng)的對價支付，這也使企業(yè)方面不堪重負(fù)。公益性資產(chǎn)無營收且額外增加維護成本，又由于營收吃緊，易使得平臺公司在做經(jīng)營性決策時畏手畏腳，決策出現(xiàn)偏差，兩種因素疊加，使平臺公司進一步陷入借新還舊的惡循環(huán)，債務(wù)雪球越滾越大。政府與平臺公司的資本運作緊密捆綁，一時難以界定各自權(quán)責(zé)所屬，從中增加了許多隱形風(fēng)險和成本。

（二）平臺公司發(fā)債，緊密捆綁政府財政

平臺債是地方政府融資平臺公司發(fā)行的一種債券，表面是公司債，實際上還是政府債，三大債市監(jiān)管機構(gòu)在對平臺公司進行發(fā)債評級時，除了對平臺公司凈資產(chǎn)進行評估外，還有一項重要的指標(biāo)是地方政府一般性公共財政收入，可見平臺公司與政府的融資綁定非常緊密。而地方財政收入原本有著各方面的用途和安排，平臺公司的地方債出現(xiàn)問題，需要政府擔(dān)保支付，那勢必?fù)屨计渌纳鐣卜?wù)資源，產(chǎn)生不良影響。

（三）高債務(wù)杠桿加大平臺公司資金壓力，導(dǎo)致戰(zhàn)略決策易出現(xiàn)短視

地方政府融資平臺公司是在國民經(jīng)濟快速發(fā)展，區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)需求不斷上升的背景下應(yīng)運而生的，是地方政府實現(xiàn)地方發(fā)展的承載平臺，天生擔(dān)負(fù)著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉、社會穩(wěn)定的職責(zé)。地方平臺公司的高杠桿率，時刻是平臺公司面臨的重大壓力，很容易讓公司在面對項目測評時，陷入決策短視，容易當(dāng)項目的短期效益和長期發(fā)展相沖突時，做出與長期利益相違背的決策。不利于平臺公司業(yè)務(wù)的健康運行，從而進一步影響地方的政治經(jīng)濟社會文化各方面的健康可持續(xù)發(fā)展。

（四）零和游戲不利于地方經(jīng)濟增量，人才流失阻礙平臺公司市場化進程

過高的債務(wù)杠桿導(dǎo)致巨大的還款壓力，如果在業(yè)務(wù)板塊營收吃緊的情況下，現(xiàn)金流支撐乏力，那么只能依靠政府注入資產(chǎn)以延續(xù)企業(yè)的生存，但此舉對地方，對政府，對平臺公司，均是一場沒有任何持續(xù)性和成長性可言的零和游戲。有些平臺公司甚至通過全員降薪的方式來進行成本控制，薪資水平低于市場必然導(dǎo)致人才的流失，人才的流失更加不利于平臺公司的良性發(fā)展。隨著國有企業(yè)改革進入深水期，進一步與市場經(jīng)濟接軌，引入戰(zhàn)略投資者，完成國有企業(yè)的混合所有制改革已成為國家戰(zhàn)略，但若平臺公司人才流失，那么在與非公經(jīng)濟主體進行混改時，容易產(chǎn)生很多本可以避免的交易成本，耗用更多的資源，最終可能還無法達成混改期望的結(jié)果，甚至造成國有資產(chǎn)的流失的風(fēng)險。

（五）地方債存在一定的償還風(fēng)險，償還風(fēng)險或影響政府公信力

地方債（地方政府發(fā)行的債券/平臺公司發(fā)行的平臺債）具有很強的信用度，但如果債務(wù)杠桿過高，且地方債的償還與項目收益綁定，則存在很大的償還風(fēng)險，因為影響一個項目收益的變量很多，世界格局的變化、政策變化、黑天鵝事件等等都會影響到具體項目的收益，很多地方政府或者平臺公司實際中已經(jīng)有大量負(fù)債，如果繼續(xù)舉債，一旦無法按時償還，會導(dǎo)致地方政府的信任危機，引發(fā)公眾的不滿情緒，激起社會矛盾，影響區(qū)域內(nèi)的安定團結(jié)。

四、規(guī)避地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險對策建議

2021年7月，《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號，以下簡稱“15號文”）發(fā)布，地方政府融資平臺公司融資政策進一步收緊，原因則來自上文中已經(jīng)提到的平臺公司顯性債務(wù)和地方政府隱性債務(wù)高企現(xiàn)象叢生的規(guī)范性文件。主要內(nèi)容包括：打消政府兜底幻覺，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)，存量債務(wù)要持續(xù)化解。此舉分離了地方政府與平臺公司債務(wù)深度綁定的關(guān)系，地方平臺公司的融資功能減弱，企業(yè)屬性進一步上升，與最近的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)的“穩(wěn)”字相契合，抽掉平臺公司對政府的依賴慣性，也為深化國企改革增加了一臺“助推器”。

（一）重新劃分地方政府與平臺公司的權(quán)責(zé)關(guān)系

地方政府融資平臺公司債務(wù)較高的重要原因是平臺公司除了承擔(dān)了很多經(jīng)營性項目之外，還承擔(dān)了政府大量的公益性建設(shè)和支出，政府信用背書使得平臺公司較容易舉債投入項目，項目過剩造成了資源的重復(fù)消耗，又使得政府隱性債務(wù)不堪重負(fù)。破局的關(guān)鍵在于劃清政企投融資權(quán)責(zé)：公益性項目，由政府財政承擔(dān)和維護，而平臺公司，只承擔(dān)經(jīng)營性項目的建設(shè)和運營。政府負(fù)責(zé)民生和公益，平臺公司負(fù)責(zé)有現(xiàn)金流的經(jīng)營性商業(yè)項目，分工明確，才能降低新增債務(wù)風(fēng)險，同時可以促進平臺公司聚焦業(yè)務(wù)板塊，認(rèn)真做好集團公司內(nèi)部戰(zhàn)略規(guī)劃與自身“造血”的業(yè)務(wù)體系建設(shè)。

（二）地方政府和平臺公司應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換思維，重新定義各自角色

政府應(yīng)把自身定位于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者和民生保障者，而不是一味下放權(quán)力和責(zé)任到地方政府融資平臺公司，讓其代替自身進行公共產(chǎn)品的提供；從前的平臺公司是政府進行投融資的平臺，但隨著社會發(fā)展和制度的變遷，平臺公司應(yīng)該對自身有新的定位，把自身定位于承載地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈帶動和延展責(zé)任的大型企業(yè)，平臺公司投資與融資的商業(yè)項目應(yīng)當(dāng)滿足收支平衡，逐漸脫離靠政府“輸血”的依賴，努力轉(zhuǎn)型，發(fā)展成為自身能夠“造血”的市場化程度高的企業(yè)，關(guān)鍵在于構(gòu)建自身的核心業(yè)務(wù)與配套業(yè)務(wù)，整合資源以真正形成自身有持續(xù)生命力的市場化商業(yè)模式。只有明確了各自新的社會角色和公共責(zé)任，才能在面對具體項目的權(quán)責(zé)時，能高效分工，避免兩者角色上混為一談，權(quán)責(zé)不清。

（三）重心落位于盤活存量資產(chǎn)，審慎啟動新的投融資項目

實際工作中發(fā)現(xiàn)，平臺公司在以往通常充當(dāng)政府“馬甲”的角色，承擔(dān)了政府指令下的大量基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的建設(shè)，代修代建，是很多平臺公司主要的收入來源，修好以后的工程作為資產(chǎn)，劃撥入平臺公司，成為新的融資基礎(chǔ)，但是基建總有結(jié)束的那一刻，此模式以發(fā)展的眼光來看，不能持久地成為地方政府與平臺公司依存的“平衡器”，一個城市的發(fā)展，除了在一定時間內(nèi)，資本驅(qū)動大量基建，硬件升級改造外，對于文旅資產(chǎn)的良性運營，才是拉動地方經(jīng)濟，保值資產(chǎn)價值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從2008年國家啟動4萬億計劃大量投資基建以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)趨于過剩，對于存量資產(chǎn)的整合利用，是減少地方政府隱性債務(wù)，把平臺公司的生存模式引導(dǎo)至相對健康的發(fā)展軌道的重要舉措，15號文對新建資產(chǎn)政策收緊，倒逼地方政府和平臺公司重新對存量資產(chǎn)進行資源整合，剝離不良資產(chǎn)，從盤活存量資產(chǎn)和重新調(diào)整存量資產(chǎn)要素配置兩方面入手，降低地方債務(wù)風(fēng)險。

（四）加快信貸資產(chǎn)證券化試點，分散平臺信貸風(fēng)險

通過資產(chǎn)證券化，可以使平臺信貸資產(chǎn)具有流動性，使銀行能提前回收平臺貸款本息，同時也能將平臺貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)移到資本市場，再通過資本市場的投資組合優(yōu)化，化解和分散平臺的信貸風(fēng)險。

通過資產(chǎn)證券化，可以降低銀行的加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)，減少監(jiān)管資本的消耗和再融資需求。商業(yè)銀行因受資本充足率約束，平臺公司的貸款增加就需要銀行以再融資的方式來補充資本。通過資產(chǎn)證券化，就可以轉(zhuǎn)化平臺公司的信貸風(fēng)險為無風(fēng)險權(quán)重的現(xiàn)金，以此可以降低銀行的加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)總額，提高其核心資本充足率。通過平臺資產(chǎn)證券化，可以幫助銀行騰出融資空間來支持實體經(jīng)濟、中小微企業(yè)發(fā)展。可以說，平臺貸款資產(chǎn)證券化建立起信貸市場和資本市場之間的橋梁，改善了銀行資產(chǎn)的流動性，降低了銀行的信貸風(fēng)險。

完善相關(guān)法規(guī)制度和配套政策，促進信貸資產(chǎn)證券化。首先，信貸資產(chǎn)證券化有關(guān)的法律法規(guī)，如稅收制度和會計準(zhǔn)則等要盡快完善。其次，為做好資產(chǎn)證券化，需要健全基礎(chǔ)資產(chǎn)的評估準(zhǔn)則和信貸資產(chǎn)的評信辦法。要打造權(quán)威、獨立的信貸資產(chǎn)證券信用評級機構(gòu)，做好平臺公司信貸資產(chǎn)證券的合理定價。最后，要大力促進更多的合格投資機構(gòu)和個人進入市場，促進證券化資產(chǎn)的流動性，擴大證券化資產(chǎn)的市場容量。

五、結(jié)束語

面對新的經(jīng)濟發(fā)展形勢和政策環(huán)境，地方政府融資平臺正面臨著極大的挑戰(zhàn)，因此要通過重新劃分地方政府與平臺公司的權(quán)責(zé)關(guān)系、審慎啟動新的投融資項目、加快信貸資產(chǎn)證券化試點等方式來切實降低債務(wù)風(fēng)險，促使其進行不斷地改進和優(yōu)化，從而加速度過轉(zhuǎn)型期，為進一步為我國經(jīng)濟繁榮做出新的貢獻。