預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位中的應(yīng)用探討

董燕江

（北京古代建筑博物館，北京 100050）

黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，說明了建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確指出，在現(xiàn)代國家財(cái)政制度的建設(shè)過程當(dāng)中，預(yù)算制度具有重要地位和作用，應(yīng)當(dāng)大力推行預(yù)算制度。李克強(qiáng)總理在“十四五”開局之年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)預(yù)算約束和績(jī)效管理，加大預(yù)算公開力度，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體系。在如今的事業(yè)單位預(yù)算管理工作當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算管理一體化作為一個(gè)重點(diǎn)課題，深入研究、探討與實(shí)踐，一方面要客觀、全面和正確地認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理一體化的概念及作用，另一方面要采取科學(xué)、合理的預(yù)算管理一體化策略方法，規(guī)范落實(shí)預(yù)算管理一體化要求，提高預(yù)算管理一體化成效。

一、預(yù)算管理一體化的概念及作用

（一）預(yù)算管理一體化的概念

我國在預(yù)算管理方面經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的探索，取得了較為理想的預(yù)算管理成效，也積累了不少的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算管理制度是我國現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。就預(yù)算管理一體化來講，其主要指的是對(duì)各層級(jí)、各部門的預(yù)算管理全流程進(jìn)行貫通、整合與對(duì)接，并建立相應(yīng)的預(yù)算控制制度、約束機(jī)制，從而真正達(dá)到全面推行預(yù)算管理的效果，并全面保證各部門的預(yù)算管理成效。無論是新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，還是財(cái)政部出臺(tái)的《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，都為事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的實(shí)施提供了規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，各事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)在正確認(rèn)識(shí)預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)上，高質(zhì)量地落實(shí)預(yù)算管理一體化工作。

（二）預(yù)算管理一體化的作用

從宏觀上來講，預(yù)算管理一體化對(duì)我國財(cái)政制度的改進(jìn)與優(yōu)化意義巨大，其進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和突出了項(xiàng)目的重要性，同時(shí)可以輔助建立起自下而上和自上而下相結(jié)合的單位、部門和政府預(yù)算銜接機(jī)制，使轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和項(xiàng)目管理機(jī)制成為銜接上下級(jí)政府的重要保證，并完善了我國的國庫集中支付管理機(jī)制，強(qiáng)化了預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的銜接機(jī)制，健全了預(yù)算管理與債務(wù)管理的銜接機(jī)制等。從微觀層面來講，預(yù)算管理一體化對(duì)事業(yè)單位具有重要的作用、意義，主要體現(xiàn)為三點(diǎn)。

1.增強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的規(guī)范性

預(yù)算管理是一項(xiàng)極其嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)而專業(yè)的工作，從預(yù)算的規(guī)劃、編制再到執(zhí)行、修正、考核等環(huán)節(jié)，稍有不慎就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算出現(xiàn)很大的漏洞，無法發(fā)揮出預(yù)算制度的效用。若支出得不到控制，就會(huì)影響到事業(yè)單位工作的正常開展。在預(yù)算管理一體化背景之下，基于《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》所提供的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位預(yù)算管理的規(guī)范性可以得到很大的提升，不論在哪一個(gè)具體的預(yù)算管理環(huán)節(jié)，都可以獲得明確的、具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)。如此一來，就可以在很大程度上避免事業(yè)單位預(yù)算管理出現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)主義或是主觀行為，防止預(yù)算管理出現(xiàn)疏漏，發(fā)揮和體現(xiàn)出預(yù)算制度的效用。

2.為事業(yè)單位節(jié)支增效

實(shí)施預(yù)算制度，開展預(yù)算管理的根本目的是更加科學(xué)、合理地分配資金，節(jié)約、控制成本，提高資金的使用效益，用通俗的話來說，就是在合理的范圍內(nèi)，花最少的錢辦最多的事。事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算管理雖然也能夠在一定程度上達(dá)到這樣的效果和目的，但是成效并不是非常明顯，其主要原因是缺少縱向、橫向的對(duì)比與學(xué)習(xí)。在預(yù)算管理一體化下，事業(yè)單位的預(yù)算管理能夠與上下級(jí)、平級(jí)單位進(jìn)行對(duì)比，有利于發(fā)現(xiàn)其自身預(yù)算管理中的不足。同時(shí)，事業(yè)單位要明白“它山之石可以攻玉”的道理，向預(yù)算管理績(jī)效更好的單位學(xué)習(xí)，借鑒其經(jīng)驗(yàn)和做法，使事業(yè)單位相互之間圍繞預(yù)算管理學(xué)習(xí)，營造比、拼、趕、超的氛圍，不斷提高自身的預(yù)算管理成效，為事業(yè)單位節(jié)支增效。

3.強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效考核，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)

在以往的事業(yè)單位預(yù)算管理中，普遍存在重編制、輕執(zhí)行的現(xiàn)象，即在前期非常重視對(duì)預(yù)算的編制，但是在執(zhí)行過程當(dāng)中，卻容易出現(xiàn)各種問題，導(dǎo)致預(yù)算無法真正執(zhí)行到位。造成這一現(xiàn)象的根本原因，是事業(yè)單位不注重對(duì)預(yù)算績(jī)效的考核與追責(zé)，即使出現(xiàn)了超預(yù)算的情況，也很少會(huì)真正深入分析原因，追究人員責(zé)任，所以相同的問題一再出現(xiàn)，這給事業(yè)單位的財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了很大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。而預(yù)算管理一體化則極其強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算績(jī)效的考核，能夠幫助事業(yè)單位加大預(yù)算績(jī)效考核力度，明確追究責(zé)任，深入分析問題原因，從而對(duì)癥下藥，防止相同問題反復(fù)出現(xiàn)，并杜絕和防范預(yù)算執(zhí)行不力導(dǎo)致的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

二、預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位中的應(yīng)用

（一）依托信息化技術(shù)打造預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)

預(yù)算管理一體化的縱向連接深、橫向連接廣，要想真正做到一體化，就必須依靠信息化技術(shù)，基于信息化技術(shù)的功能和優(yōu)勢(shì)，集中所有數(shù)據(jù)、信息，達(dá)到預(yù)算管理一體化的目的。要想預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位中有較好的應(yīng)用，必須依托信息化技術(shù)打造預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)踐中要以事業(yè)單位的主管單位為核心，逐層、逐級(jí)地建立起預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)，從而形成一個(gè)完整的一體化預(yù)算管理中心。所有事業(yè)單位的預(yù)算信息，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效等，都必須完全匯總到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)中。更重要的是，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)的設(shè)計(jì)、開發(fā)中，其各項(xiàng)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制，必須完全依照《預(yù)算管理一體化規(guī)范》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，利用信息化技術(shù)手段，將相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)完全嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)中，從根源上杜絕部分顯而易見的預(yù)算管理問題。

（二）預(yù)算管理一體化下的預(yù)算編制

在預(yù)算管理一體化背景下，事業(yè)單位的預(yù)算編制需要考慮的因素非常多，最基本的是要依據(jù)《預(yù)算管理一體化規(guī)范》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等頂層設(shè)計(jì)、要求，編制自身的預(yù)算計(jì)劃。如要按照《規(guī)范》要求，取消基本支出和項(xiàng)目支出的劃分，以項(xiàng)目庫為預(yù)算業(yè)務(wù)場(chǎng)景的基本單位，要求所有預(yù)算支出必須以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫，分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)施常態(tài)化的申報(bào)、論證、實(shí)施、評(píng)價(jià)，中期財(cái)政規(guī)劃與國家的戰(zhàn)略布局相協(xié)調(diào)、相銜接。為了實(shí)現(xiàn)國家宏觀布局，必須將國家制定的一系列戰(zhàn)略規(guī)劃層層分解、層層落實(shí)，這就要靠各地、各部門凝心聚力、齊頭并進(jìn)。

從各部門來看，部門各單位預(yù)算保證在部門內(nèi)部先進(jìn)行排序優(yōu)選，可以按照不同部門間的同類項(xiàng)目，也可以對(duì)比其他城市的優(yōu)秀做法，找到最合適的標(biāo)準(zhǔn)與最優(yōu)良的做法，積極按照零基預(yù)算的理念和方法論證其必要性，重新測(cè)算，打破上年預(yù)算固化，剔除上年數(shù)據(jù)中的不必要部分并充分考慮今年的變化。這既能保證項(xiàng)目的高質(zhì)量完成，又能節(jié)約成本，達(dá)到效果與成本的最優(yōu)平衡。將決策提前，從事后的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗目茖W(xué)論證、事中的控制調(diào)整以及事后的考核評(píng)價(jià)。

（三）預(yù)算管理一體化下的預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整

預(yù)算審批通過之后，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照審批通過的預(yù)算指標(biāo)開展相關(guān)活動(dòng)，一定要尊重預(yù)算管理一體化的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，與其他各單位、部門齊頭并進(jìn)。在具體的實(shí)踐中，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自身預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，有必要成立專門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作小組，根據(jù)時(shí)間周期和項(xiàng)目的進(jìn)度情況，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行成果進(jìn)行審查。對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問題，要立即予以重視，查清引發(fā)超預(yù)算等問題的原因，明確是人為主觀因素造成的，還是客觀因素造成的。還要預(yù)測(cè)后續(xù)的預(yù)算支出情況，根據(jù)實(shí)際需求調(diào)整，解決過去預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，使預(yù)算的執(zhí)行回到正確的軌道上來。如果是客觀因素造成的超預(yù)算，則需要結(jié)合當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)社會(huì)情況、市場(chǎng)情況，或工作任務(wù)、項(xiàng)目的變化等，合理調(diào)整預(yù)算，保證事業(yè)單位工作的正常開展。

（四）注重預(yù)算管理一體化約束性與靈活性的統(tǒng)一

《預(yù)算管理一體化規(guī)范》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等為預(yù)算管理一體化提供了明確的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和要求，因而也就強(qiáng)化了對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理的約束。不過客觀來講，在實(shí)際的事業(yè)單位預(yù)算管理中，各個(gè)單位都有自身的特殊情況，如果過度約束，可能難以真正有效實(shí)施預(yù)算管理。因此，需要注重預(yù)算管理一體化約束性與靈活性的統(tǒng)一，預(yù)算執(zhí)行務(wù)必維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性，保持硬性約束的要求，《預(yù)算管理一體化規(guī)范》精準(zhǔn)設(shè)置了預(yù)算管理要素，并對(duì)各要素的含義作了明確規(guī)定，統(tǒng)一預(yù)算管理要素是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化目標(biāo)的基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，為了更好地適應(yīng)各地實(shí)際情況，允許各省級(jí)財(cái)政部門新增管理要素，保證一定的靈活性。對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)按照運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目進(jìn)行總額控制，避免單位在預(yù)算申報(bào)時(shí)為防止無預(yù)算支出而提前預(yù)留一定的額度，導(dǎo)致其他支出被擠占，經(jīng)費(fèi)不足又不得不追加，增強(qiáng)預(yù)算高效性的同時(shí)也可提升預(yù)算的執(zhí)行率。人員經(jīng)費(fèi)按照人員類項(xiàng)目支出管理，和人社部門人員信息建立實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)時(shí)更新。即時(shí)掌握人員進(jìn)出情況，不再隨意追加，解決有時(shí)使用其他資金墊付甚至要到第二年底才能追加到位的問題。

（五）嚴(yán)格進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考核

預(yù)算管理一體化極為重視預(yù)算績(jī)效考核問題，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)意識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)自身的預(yù)算管理進(jìn)行嚴(yán)格的績(jī)效考核，徹底改變既往預(yù)算管理中存在的輕管理、重分配，輕績(jī)效、重支出等錯(cuò)誤思想。事業(yè)單位在實(shí)際的預(yù)算績(jī)效考核中，需要重點(diǎn)注意以下幾點(diǎn)。

第一，要堅(jiān)持預(yù)算績(jī)效考核的系統(tǒng)性原則，如今事業(yè)單位預(yù)算涉及諸多對(duì)象，其具有內(nèi)容復(fù)雜、范圍較廣的特點(diǎn)。因此設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)時(shí)，需要考慮能否系統(tǒng)性地反映出預(yù)算內(nèi)容。

第二，要注意預(yù)算績(jī)效考核的關(guān)聯(lián)性，即在設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的過程中，需要充分考慮評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)，為了確保指標(biāo)與目標(biāo)兩者之間存在可靠的關(guān)聯(lián)，還需要考慮設(shè)計(jì)的指標(biāo)可以對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度加以評(píng)價(jià)。

第三，保證預(yù)算績(jī)效考核的可比性，如針對(duì)同類預(yù)算，共性指標(biāo)的設(shè)計(jì)是非常有必要的，以便比較評(píng)價(jià)結(jié)果。除此之外，在選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)的時(shí)候，不僅要考慮其科學(xué)性，而且要考慮其實(shí)用性，唯有如此才能將預(yù)算績(jī)效內(nèi)涵準(zhǔn)確地反映出來。當(dāng)然指標(biāo)的可行性和后續(xù)的應(yīng)用成本也是需要考慮的，因?yàn)檫@關(guān)乎公眾的理解和接受程度。

（六）加大預(yù)算管理一體化監(jiān)督力度

李克強(qiáng)總理在2021年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要加大預(yù)算公開力度，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體系。預(yù)算管理一體化必須做到更加公開和透明，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。一方面應(yīng)當(dāng)加大事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督力度，事業(yè)單位、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門等多方協(xié)同，聯(lián)動(dòng)合作，對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理情況進(jìn)行全面監(jiān)管、督導(dǎo)，保證預(yù)算管理的規(guī)范、有效執(zhí)行。另一方面，事業(yè)單位還需要主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，自覺公開預(yù)算管理的詳細(xì)情況，如先期的預(yù)算編制、中期的預(yù)算執(zhí)行和后期的預(yù)算績(jī)效考核等，尤其要體現(xiàn)出預(yù)算所取得的效益，這一點(diǎn)非常關(guān)鍵。因?yàn)槠胀ù蟊姴灰欢芸炊畯?fù)雜、專業(yè)的數(shù)據(jù)，太專業(yè)的內(nèi)容反而會(huì)對(duì)他們?cè)斐烧`導(dǎo)，直觀的效益往往可以讓他們對(duì)預(yù)算管理的成效產(chǎn)生具體而形象的認(rèn)知，便于群眾監(jiān)督。

三、結(jié)語

預(yù)算管理一體化不僅對(duì)改進(jìn)、優(yōu)化我國的整個(gè)財(cái)政體系作用重大，而且對(duì)事業(yè)單位自身也具有重要意義。它能夠提高事業(yè)單位預(yù)算管理的規(guī)范性，為事業(yè)單位節(jié)支增效，強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效考核，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理一體化的研究、探討與實(shí)踐，在準(zhǔn)確、客觀認(rèn)識(shí)到其概念、作用的基礎(chǔ)上，采取科學(xué)、合理的預(yù)算管理策略，全面迎合預(yù)算管理一體化的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和要求，更好地發(fā)揮出預(yù)算管理的效用。