科研經(jīng)費績效審計評價指標體系研究

胡雅妮

（廣州體育學院審計處，廣東 廣州 510000）

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》中不但明確了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，同時提出要完善自由探索型和任務(wù)導向型科技項目分類評價制度、全方位為科研人員松綁、拓展科研管理“綠色通道”?？萍紕?chuàng)新是發(fā)展的關(guān)鍵因素，科研經(jīng)費績效審計是促進公平競爭、強化項目管理的重要手段。

一、科研經(jīng)費績效審計的定義及現(xiàn)實意義

（一）定義

科研經(jīng)費績效審計是審計機構(gòu)和審計人員依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對科研經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行審查和評價。

（二）現(xiàn)實意義

《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）指出，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權(quán)，減輕科研人員負擔，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動科研人員積極性，同時，也強調(diào)要強化科研項目績效評價。因此，構(gòu)建績效審計評價指標體系，對科研經(jīng)費進行績效審計，具有重要的現(xiàn)實意義。

1．有助于優(yōu)化科研項目及其經(jīng)費管理

科研經(jīng)費績效審計從經(jīng)費的使用入手，輻射至預算編制、采購流程、資產(chǎn)管理、項目成果驗收等科研項目生命周期的全過程，一方面，對經(jīng)費的使用進行監(jiān)督和評價，促進科研經(jīng)費的規(guī)范使用；另外，對整個科研項目的運行包括立項、內(nèi)控、風險、間接經(jīng)費甚至是后續(xù)的社會效益加以關(guān)注和評價，優(yōu)化科研項目的科學管理。

2．有助于完善科研項目激勵制度

科研經(jīng)費績效審計實際上是對科研人員或團隊的科研任務(wù)的完成情況進行審查和評價。通過這種形式的績效審計，可以幫助單位或機構(gòu)建立科研項目激勵制度，將科研項目完成情況與科研人員或團隊的職務(wù)晉升、工資薪金、職稱評聘等結(jié)合起來，不但有利于科研人員形成健康有序的競爭意識、提高科研人員或團隊完成科研目標的積極性和主動性，也有利于整個單位或機構(gòu)的戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，從而形成個人與單位共同進步的雙贏局面。

3．有助于落實分級責任擔當機制

科研經(jīng)費績效審計的目的不僅是為了對經(jīng)費使用的合規(guī)性及其效率效果進行審查和評價，更重要的是使得科研人員及相關(guān)輔助人員明確自己的權(quán)利與責任。在國家“放管服”的大背景下，科研項目考核任務(wù)分解到哪一層，權(quán)力和責任就歸屬于哪一層?？冃徲嬙u價體系根據(jù)單位或機構(gòu)的戰(zhàn)略目標、發(fā)展規(guī)劃及現(xiàn)實需求構(gòu)建，每個科研團隊都應(yīng)該有各自明確且清晰的科研目標，項目負責人對其科研項目負主要責任，科研經(jīng)費使用過程中的各關(guān)節(jié)則由相應(yīng)的職能部門負責。這種形式下，在科研項目管理時，就可以保證科研人員與服務(wù)人員各司其職，每一個環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士負責，做到辦事依法、檢查有據(jù)，進而將整個單位緊密聯(lián)系起來，形成一個權(quán)、責、利分明的科研項目管理體系，規(guī)避潛在的經(jīng)濟風險，形成風清氣正的科研環(huán)境。

二、目前科研經(jīng)費績效審計存在的主要問題

（一）評價指標設(shè)計不合理

科研經(jīng)費績效審計評價指標是績?效審計的核心內(nèi)容，實質(zhì)上是對科研項目的管理目標進行逐級細化和分解。根據(jù)目標管理法中的SMART原則，所設(shè)定的目標應(yīng)該具有明確性、可衡量性、可達到性、相關(guān)性及時間性。因此，在設(shè)計評價指標時，不僅需要考慮可獲得的數(shù)據(jù)信息，同時需要結(jié)合單位或機構(gòu)甚至是各個科研項目的實際情況考慮績效審計的現(xiàn)實可行性。然而在現(xiàn)實情況下，很多單位或機構(gòu)對科研經(jīng)費的績效審計評價指標及預期目標的設(shè)定存在不合理之處。1．評價指標的設(shè)計存在不合理之處。例如：對所有科研項目的項目經(jīng)費（國家級重點項目、省級重點項目或者單位級重點項目）采用同樣的指標和標準進行績效審計，但是科研人員或團隊的科研水平或能力存在差異，這就會導致某些科研人員或團隊達不到標準，長此以往，可能會打擊科研人員或團隊的創(chuàng)新熱情及攻堅克難的積極性。2．評價指標的權(quán)重設(shè)計存在不合理之處。例如：只考慮科研經(jīng)費使用的合規(guī)性，而忽視其結(jié)果和效果。再如，所有評價指標的權(quán)重都一樣，在績效審計時無法把握重點領(lǐng)域或高風險領(lǐng)域，難以達到績效審計評價的真正效果。

（二）評價形式單一

科研經(jīng)費績效審計最終將通過定性和定量兩種方式進行評價。定性評價主要是運用描述性文字對某事件進行性質(zhì)的判定，定量評價主要是運用數(shù)據(jù)對某事件進行量化分析。顯然，定量評價會因為其直觀性和可比性被較多的使用。但是，在現(xiàn)實情況下，很多科研項目的績效是無法使用簡單的量化數(shù)據(jù)來評價的，一部分需要進行定性評價，一部分需要采用定量和定性相結(jié)合的方式進行評價。例如，一些基礎(chǔ)研究類科研項目，其成果可能是新規(guī)律或者新方法，根本無法進行定量評價，其價值不能簡單地用金錢來衡量；一些產(chǎn)品開發(fā)類科研項目，其成果可以使用定量評價形式，若該項目還具有產(chǎn)業(yè)特色或獨創(chuàng)性，則可以加入定性評價為該項目做出更加合理的績效審計評價報告。

（三）審計結(jié)果的運用不到位

在科研經(jīng)費績效審計后，應(yīng)該將審計報告用于對被審計單位的考核，采取有效的獎懲措施，才能夠有效激勵科研人員或團隊更加積極努力的開展科學研究。尤其是對審計報告中提出較多問題的科研人員或團隊，更應(yīng)該分析問題產(chǎn)生的原因，提出解決辦法并且加快整改進程，避免以后再犯同樣的錯誤。然而，多數(shù)績效審計結(jié)束后，審計報告被束之高閣，考核制度中也未將績效審計結(jié)果納入其中，導致科研人員或團隊之間沒有形成一種相互競爭的壓力，也就導致缺乏創(chuàng)新的動力。

三、科研經(jīng)費績效審計評價指標的設(shè)計原則

在對科研經(jīng)費績效審計評價指標進行設(shè)計和選擇時要遵循三個原則。一是關(guān)鍵性原則。評價指標可以由關(guān)鍵的財務(wù)指標與非財務(wù)指標構(gòu)成，財務(wù)指標要反應(yīng)各個重點環(huán)節(jié)科研經(jīng)費的使用情況及可量化的產(chǎn)出情況，非財務(wù)指標要反應(yīng)除財務(wù)以外所關(guān)注的問題如合規(guī)性、社會效益等方面，即需要抓重點設(shè)計關(guān)鍵績效指標。具體來說，設(shè)計的指標是對科研經(jīng)費使用過程中關(guān)鍵成功要素的提煉和歸納，該類指標不但能夠讓評價人員掌握科研經(jīng)費使用情況的大致全貌，同時透過該項指標反映科研經(jīng)費使用過程中各個環(huán)節(jié)的主要目標，最重要的是可以明確各環(huán)節(jié)對應(yīng)的部門的主要責任。二是可行性原則。即設(shè)計的指標具有可得性和可確定性。實質(zhì)上就是所設(shè)計的指標在使用時可以用數(shù)字或者其他可行方式展示出來進行比較或者判斷，相關(guān)人員能夠獲取相關(guān)數(shù)據(jù)或信息來驗證其結(jié)果的真實性。一方面，績效審計評價指標設(shè)計的基礎(chǔ)是真實可信的數(shù)據(jù)，這就要求相應(yīng)的數(shù)據(jù)具有可獲得性，即可保證科研經(jīng)費使用績效能夠用具體數(shù)字表現(xiàn)出來，為評價人員所使用和分析。另一方面，績效審計的重點在于評價，而評價標準要具有可確定性。為績效評價確定一個可行且合理的基準，使評價人員能夠根據(jù)相關(guān)文件資料或?qū)嵉夭轵灲o出客觀的評語：不及格、及格、良好或者優(yōu)秀。三是導向性原則。以目標為導向，具體來說即指績效審計要有清晰準確的目標，而不能采用籠統(tǒng)的或者泛泛而談的目標。單位或機構(gòu)為達到特定的目的或目標而開展科學研究，發(fā)生科研經(jīng)費支出，其使用是否達到預期要求、是否產(chǎn)生經(jīng)濟效益或社會效益是科研經(jīng)費績效的重要內(nèi)容，因此，應(yīng)該以科研項目的目標或者預期為導向，來設(shè)計和選擇科研經(jīng)費的績效審計評價指標。

四、基于層次分析法構(gòu)建科研經(jīng)費績效審計評價指標體系

20 世紀70 年代初，匹茨堡大學教授薩蒂提出層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱 AHP）。該方法將與決策總是有關(guān)的元素按照總目標的實現(xiàn)途徑分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進行定性和定量分析的決策方法。該結(jié)構(gòu)模型分為最高層（目標層）、中間層（準則層）和最低層（方案層）。

按照上述方法，下面將運用層次分析法對科研經(jīng)費績效審計評價指標體系進行分解，如表1。

表1

目標 一級指標 二級指標科研經(jīng)費使用績效 A投入類指標B B1 B2 B3……過程類指標C C1 C2 C3……產(chǎn)出類指標D D1 D2 D3……效果類指標E E1 E2 E3……

（一）最高層

科研經(jīng)費績效為該指標體系的最高層即目標層。

（二）中間層

依據(jù)科研經(jīng)費使用從輸入端、輸出端的關(guān)鍵參數(shù)進行設(shè)置，整個流程可分解為投入、過程、產(chǎn)出和效果四個環(huán)節(jié)，即作為該指標體系的中間層。其中，科研經(jīng)費的投入類績效指標主要反映的是科研經(jīng)費的支出規(guī)模；科研經(jīng)費的過程類績效指標主要從結(jié)構(gòu)和效率兩個方面來反映科研經(jīng)費的使用情況即科研經(jīng)費使用的過程；科研經(jīng)費的產(chǎn)出類指標主要反映出科研經(jīng)費使用后科研項目的研究成果及其質(zhì)量；科研經(jīng)費的效果類指標主要評價科研項目的目標完成情況、與預期目標的匹配程度、是否對經(jīng)濟、社會生態(tài)環(huán)境、人文或生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生積極作用。

（三）最低層

將科研經(jīng)費投入類指標分解為總量指標、增量指標及預算編制指標來設(shè)計?？偭恐笜朔磻?yīng)的是在一定時期內(nèi)科研經(jīng)費的支出總規(guī)?；蚩偹?，科研經(jīng)費總支出、科研經(jīng)費支出占單位或機構(gòu)總支出的比重等均屬于具有代表性的總量指標。增量指標反應(yīng)的是歷年科研經(jīng)費的支出變化情況或趨勢，科研經(jīng)費支出的增長率即為此類指標。預算編制指標指的是科研經(jīng)費預算編制情況，如預算編制的準確率、預算調(diào)整金額的比例等。

科研經(jīng)費過程類指標將從結(jié)構(gòu)和效率兩個方面來設(shè)計，主要衡量科研經(jīng)費的使用情況。主要包括應(yīng)用型科研支出占單位或機構(gòu)支出的比重、理論型科研支出占單位或機構(gòu)支出的比重，反映的是科研經(jīng)費支出的傾斜方向、偏好及支出力度。在大力倡導優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量的時代背景下，該項評價指標能夠比較合理的評價科研經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)，為科研項目資金分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及資金使用效率的提高提供了一個合理且可行的有效參考指標。效率指標主要包括預算執(zhí)行的準確率、資金到位率、經(jīng)費的實現(xiàn)率、經(jīng)費支出的合規(guī)率、?？顚Ｓ寐?。設(shè)計上述指標主要是為了評價科研經(jīng)費是否完全按照預算撥付、預算執(zhí)行情況、預算調(diào)整情況、資金是否用在了規(guī)定的用途上以及是否嚴格按照預算明細科目支出等方面的問題。

科研經(jīng)費產(chǎn)出類指標將從數(shù)量指標和質(zhì)量指標兩個方面來設(shè)計?？紤]到基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類項目、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項目和應(yīng)用示范類項目的產(chǎn)出具有不同的性質(zhì)，在設(shè)計數(shù)量指標時，除了科研成果獲獎數(shù)、發(fā)表的論文數(shù)、出版的著作數(shù)等共性指標外，還可以針對技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項目，將專利數(shù)、新產(chǎn)品數(shù)、關(guān)鍵部件等納入考核范圍，針對基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類項目，將新發(fā)現(xiàn)新原理新方法新規(guī)律的重大原創(chuàng)性作為評價標準。這些指標都可以直觀的顯示出科研經(jīng)費使用所產(chǎn)生的數(shù)量成果。質(zhì)量指標是對數(shù)量指標的升華，主要包括科研成果獲獎的等級（國家級、省級、市級或校級獎勵）、發(fā)表論文期刊的級別（省級、國家級或核心、非核心等）、出版的著作是獨著還是合著。

科研經(jīng)費效果類指標從經(jīng)濟效果和社會效果兩個方面來設(shè)計。經(jīng)濟效果指標主要評價科研經(jīng)費使用產(chǎn)生的成果即科研成果與經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)力提高的關(guān)系，旨在反映科研經(jīng)費的使用對單位、機構(gòu)收入或社會經(jīng)濟的推動作用。具體可以表現(xiàn)為給單位或機構(gòu)帶來新的經(jīng)濟利益增長點，比如單位或機構(gòu)收入的增長、儀器設(shè)備使用率的提高，甚至是對經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全重大需求中關(guān)鍵科學問題的效能的促進作用。社會效果指標考核的是科研經(jīng)費的使用與社會發(fā)展的關(guān)系，主要評價科研經(jīng)費的使用對社會人文環(huán)境或生態(tài)環(huán)境的作用。比如資源利用率提高、廢物產(chǎn)出率減少、綠色出行增加、變廢為寶等產(chǎn)生積極社會效果的行為，都可以作為評價指標。

五、基于層次分析法的權(quán)重及評價標準

基于層次分析法構(gòu)建完成科研經(jīng)費績效審計評價指標后，需要明確各項指標的所分配到的權(quán)重及評價標準。權(quán)重及評價標準的設(shè)計是否科學合理，將直接關(guān)系到績效審計結(jié)果的充分性、適當性和準確性。根據(jù)前述的理論基礎(chǔ)，層次分析法是將決策問題按總目標、各層子目標、評價準則直至具體的備選方案的順序分解為不同的層次結(jié)構(gòu)，然后使用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的各元素對上一層次某元素的優(yōu)先權(quán)重，最后再使用加權(quán)和的方法遞階歸并各備選方案對總目標的最終權(quán)重，此最終權(quán)重最大者即為最優(yōu)方案。具體步驟如下：1．建立樹狀層次結(jié)構(gòu)模型；2．確定因素間定量化標度；3．構(gòu)造成對比較矩陣；4．計算權(quán)重向量及一致性檢驗。通過上述方式結(jié)合科研項目的實際情況，將定性與定量兩種評價方法結(jié)合，增加績效審計結(jié)果的科學性、合理性和可用性。

科研經(jīng)費績效審計評價指標體系的建設(shè)是績效審計的關(guān)鍵，在構(gòu)建該指標體系時，不僅要將經(jīng)濟性、效率性和效益性有機結(jié)合，注重共性指標的同時，更應(yīng)該關(guān)注不同項目的個性，對個性指標給予適當?shù)臋?quán)重，充分反應(yīng)科研項目的真實的績效；注重財務(wù)指標的同時，也應(yīng)該考慮非財務(wù)指標，對非財務(wù)指標進行定性評價，全面反應(yīng)科研項目的整體績效。將層次分析法引入績效審計評價指標體系，可以提高科研經(jīng)費績效審計的質(zhì)量，同時也為內(nèi)部審計機構(gòu)提供新的工作方法和工作思路，促進內(nèi)部審計工作的優(yōu)化發(fā)展。