基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題研究

金麗

（重慶市南岸區(qū)長生橋鎮(zhèn)人民政府，重慶 401336）

在我國大力發(fā)展社會經(jīng)濟的背景下，基層行政事業(yè)單位也承受著重大的壓力和挑戰(zhàn)，基層行政事業(yè)單位直接面對社會公眾，為廣大人民群眾提供各種公共服務(wù)。國家的很多惠民惠農(nóng)政策措施，都需要通過基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村社區(qū)等基層管理組織落實下去。怎樣管好用好財政資金關(guān)系重大?；鶎有姓聵I(yè)單位財政資金使用情況，直接影響地方經(jīng)濟發(fā)展和民生政策落實落地，從而影響惠民惠農(nóng)政策的實施效果和政府公信力及人民群眾的滿意度。但目前很多基層行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理工作時，仍面臨著很多困難和問題，仍然存在流于形式、走過場的現(xiàn)象?；鶎有姓聵I(yè)單位要想搞好預(yù)算績效管理工作，必須牢固樹立艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的思想，堅決落實政府過緊日子的要求，與時俱進，做好預(yù)算績效管理工作，管好用好每一分財政資金。做到花錢必問效、無效必問責。

一、全面預(yù)算績效管理對基層行政事業(yè)單位的重要性

（一）有利于落實預(yù)算相關(guān)法規(guī)，推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)

全面實施預(yù)算績效管理是現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求，預(yù)算績效是預(yù)算管理科學(xué)化之根本。2015年實施的新《預(yù)算法》明確各級預(yù)算應(yīng)當遵循“講求績效和收支平衡”的原則，并對預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容做出了具體規(guī)定。預(yù)算績效是政府公共責任的體現(xiàn)，沒有績效的預(yù)算是不科學(xué)的預(yù)算。預(yù)算績效管理是推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)的核心。黨的十九大報告也對預(yù)算績效管理提出了更高的要求，績效管理要覆蓋所有的財政資金，體現(xiàn)權(quán)責對等，放權(quán)和問責相結(jié)合。不但要關(guān)注資金分配，更要注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標的實現(xiàn)程度。由此可見，在基層行政事業(yè)單位中推動預(yù)算績效管理施行是順應(yīng)財政體制改革的必然要求。

（二）預(yù)算績效管理有利于提高財政資金分配效率，提高預(yù)算管理水平

財政資源配置職能是指政府通過財政收支以及相應(yīng)的財政稅收政策，調(diào)整和引導(dǎo)現(xiàn)有經(jīng)濟資源的流向和流量，以達到資源的優(yōu)化配置和充分利用，實現(xiàn)最大的經(jīng)濟效益和社會效益的功能?；鶎有姓聵I(yè)單位因為各種原因，往往財力有限，能否將有限的財政資源用得恰到好處，達到最優(yōu)配置，就必須依靠預(yù)算績效管理。這樣才能保證財政資金投入和使用的規(guī)范性和效率性，做到用更少的錢辦更多的事，才能為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和改善民生提供保障。預(yù)算績效管理工作延伸到基層單位和資金使用終端，就可形成“橫向到邊、縱向到底”的管理體系。在財政資金使用方面，要充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的優(yōu)勢，嚴格控制每一份預(yù)算資金。加強“事前”評估管理，將事前績效評估和績效目標設(shè)置作為項目入庫和預(yù)算安排的前置條件，從源頭上提高財政資源配置效率；加強“事中”監(jiān)控，對出現(xiàn)的問題能及時糾正，以確?？冃繕说膶崿F(xiàn)；做好“事后”評價及結(jié)果應(yīng)用，可對目標實現(xiàn)程度以及政策、項目實施效果有一個清楚的認識，這樣就會總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)偏差、查找原因并及時整改，確保財政資金使用安全高效。

（三）預(yù)算績效管理有利于推動黨中央、國務(wù)院重大方針政策落地見效

2018年7月，中共中央政治局會議首次提出“六穩(wěn)”方針，2020年4月，中央又提出“六?！钡男氯蝿?wù)。這都離不開財政資金的保障。再加上這兩年，受一些突發(fā)事件的影響，全球經(jīng)濟持續(xù)下行，各級財政收入持續(xù)下降，國家在此次抗擊新冠疫情過程中，也是付出了巨大的代價，包括人力和財政支出等。基層行政事業(yè)單位要積極響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的號召，牢固樹立艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的思想，不折不扣落實政府過“緊日子”的要求。就必須以績效為導(dǎo)向，做到花錢必問效、無效必問責，將每一分財政資金都用在刀刃上，以避免財政資金的浪費?；鶎有姓聵I(yè)單位在預(yù)算平衡的前提下，要盡量 壓縮一般性支出，保證重點支出，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，這樣才能提高財政資金的使用效率。為做好“六穩(wěn)”“六?！北ｑ{護航！

二、基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）對績效管理工作認識不到位，績效主體責任劃分不明

我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實施時間較短，而且是從上到下層層推進的，這兩年才逐漸延伸到基層，所以基層行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)比較薄弱，可借鑒經(jīng)驗不多，很多基層行政事業(yè)單位人員甚至對預(yù)算績效管理了解不多，認識不到位，就沒有把預(yù)算績效管理理念融入預(yù)算全過程的意識?；鶎有姓聵I(yè)單位因為財力有限，多數(shù)采用分“蛋糕”的方式，由單位領(lǐng)導(dǎo)層及財政部門統(tǒng)籌分配財政資金，單位內(nèi)部各部門就沒有太多的自主權(quán)，導(dǎo)致基層行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門的責權(quán)利劃分不明確，缺乏跨部門全過程的績效管理工作機制，造成項目實施部門的績效主體責任不明確，認為績效管理是財務(wù)部門的事情，但是財務(wù)部門因為不了解項目的具體內(nèi)容，所以績效管理工作總是敷衍了事，存在走過場甚至閉門造車的行為，預(yù)算績效管理缺乏主動性和客觀性。

（二）缺乏專業(yè)人才，預(yù)算與績效不能深度融合

由于績效管理專業(yè)性、技術(shù)性較強，還是一個動態(tài)監(jiān)管過程，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、績效考核等各個環(huán)節(jié)，需要有專門的人員或監(jiān)督機構(gòu)。不過現(xiàn)如今大多數(shù)基層行政事業(yè)單位因人員有限，且變動頻繁，再加上預(yù)算績效管理人員的專業(yè)知識比較少，沒有參加系統(tǒng)的、專業(yè)的培訓(xùn)和學(xué)習，僅靠在工作中摸索，缺少理論知識和實踐經(jīng)驗，工作難度很大。

很多基層行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理沒有在內(nèi)部形成完整的鏈條，如：在預(yù)算編制時只關(guān)注于財政資金的投入方向及使用方式，而未做事前評估，績效目標設(shè)定也比較敷衍；在預(yù)算執(zhí)行過程中只注重于資金執(zhí)行率而未關(guān)注績效跟蹤，不能及時發(fā)現(xiàn)問題并進行整改等，預(yù)算績效管理沒有完全融入預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，沒有起到應(yīng)有的作用。

（三）績效激勵約束作用不強，績效評價結(jié)果尚未有效利用

現(xiàn)階段基層行政事業(yè)單位對預(yù)算的管理主要著重于預(yù)算支出執(zhí)行的效率和使用規(guī)范性的監(jiān)督，績效評價僅停留在部分重點項目上，忽略了常年性、一般性支出的績效管理，但往往這部分資金的績效管理是很關(guān)鍵的，如果管理不好這部分資金，容易造成財政資金的極大浪費和資源的流失，并且這種影響是長期性的。而且項目的績效評價結(jié)果并不會影響預(yù)算資金的安排，使得預(yù)算績效評價未能引起單位重視。基層行政事業(yè)單位的預(yù)算績效考核管理尚未與單位績效考核體系進行有效掛鉤，沒有配套的獎懲機制。激勵機制的缺乏，使得管理執(zhí)行過程中，相關(guān)部門與財務(wù)部門的配合程度不高，進而影響單位整體的進度規(guī)劃。

三、加強基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

（一）增強預(yù)算績效管理意識，明確內(nèi)部職責

基層行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要積極轉(zhuǎn)變觀念，從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變，充分認清預(yù)算績效管理對全面深化財稅體制改革的重要性，積極主動作為，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，單位內(nèi)部各部門要形成合力，積極推進預(yù)算績效管理工作，避免出現(xiàn)任何疏漏。第一，基層行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要適時專題研究績效管理工作，把績效管理作為一項重點工作，并將這一理念傳達到單位內(nèi)部各部門負責人。第二，單位財務(wù)部門要結(jié)合內(nèi)控制度，加強與業(yè)務(wù)部門的銜接，做到業(yè)財融合，并細化績效管理內(nèi)部操作流程，落實績效管理相關(guān)措施。第三，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門要形成“花錢必問效，無效必問責”的責任意識。每項工作都要以績效為核心導(dǎo)向，要通過全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資金使用績效。第四，要加強宣傳，要把預(yù)算績效管理理念傳達到單位的每位員工，這樣才能從根本上提高單位的績效管理整體水平。

（二）加強學(xué)習和培訓(xùn)，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

1．重視對基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理人員的素質(zhì)培養(yǎng)

當下很多基層行政事業(yè)單位缺少預(yù)算績效管理方面的專業(yè)人才，所以必須采取措施，增強工作人員的預(yù)算績效管理能力，增加交流互動并加強配合協(xié)調(diào)，從而提升基層行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理能力。單位領(lǐng)導(dǎo)層要開展預(yù)算績效管理理念培訓(xùn)，培養(yǎng)擔當意識，提高重視度，促進基層行政事業(yè)單位績效管理工作的組織保障；對基層行政事業(yè)單位在職人員要定期地開展預(yù)算績效管理操作培訓(xùn)，通過案例講解等方式，培養(yǎng)專業(yè)能力，提高認知度，為做好預(yù)算績效管理工作打下堅實的基礎(chǔ)；另外，要加強對財務(wù)預(yù)算績效管理方面高素質(zhì)年輕人才的引進和培養(yǎng)，招錄優(yōu)秀的專業(yè)人才，重視其專業(yè)技能和道德素質(zhì)，定期培訓(xùn)，促進基層單位績效管理工作的有效開展。

2．將預(yù)算與績效深度融合

一是績效目標要明確。預(yù)算績效管理如果缺乏目標，就沒有努力的方向?？冃繕说旎^程預(yù)算績效管理，基層行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時，要設(shè)定明確的績效目標，并構(gòu)建合理的指標體系?？冃繕说脑O(shè)定首先必須符合國家相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，還要結(jié)合本單位的職能職責與業(yè)務(wù)活動、工作計劃等。拆解細化支出項目開支內(nèi)容，合理研判工作任務(wù)量，編制預(yù)算項目并設(shè)置績效目標。規(guī)范編報項目概況、立項依據(jù)、支出類別、實施計劃、績效目標、預(yù)算科目等要素，確保項目支出內(nèi)容完整規(guī)范。

二是事前評估要做好?；鶎有姓聵I(yè)單位要做好預(yù)算審核和評估，在預(yù)算編制初期，就要考慮績效問題。將部門評估和財政重點評估相結(jié)合，確保評估工作有據(jù)可依。特別是項目支出，在編制預(yù)算前，要做實做細項目儲備，項目支出必須先完成項目登記和入庫審核，才能申報預(yù)算。對于重大項目的評估更要慎重，評估的重點要考慮以下幾方面：立項的必要性、投入的經(jīng)濟性、績效目標的合理性、實施方案的可行性、籌資合規(guī)性等，要將績效與預(yù)算安排掛鉤，無績效評估不安排預(yù)算，無預(yù)算不支出。

三是運行監(jiān)控要給力。按照“誰支出、誰負責”的原則，加強“事中”監(jiān)控糾偏?；鶎有姓聵I(yè)單位要制定與本單位相適應(yīng)的績效運行監(jiān)控管理辦法，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強績效跟蹤監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)偏差及時查找原因并進行整改。可以采取“部門日常監(jiān)控+財政重點監(jiān)控”相結(jié)合的方式，對績效目標的實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”：如發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)管理的問題，要及時調(diào)整預(yù)算；發(fā)現(xiàn)項目管理的問題要及時進行項目整改；發(fā)現(xiàn)績效目標不能完成的問題，要及時修訂或調(diào)整績效目標。

四是事后評價不能少?；鶎有姓聵I(yè)單位要在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后的次年，結(jié)合本單位的職能責，圍繞年度工作計劃，及時開展目標自評和預(yù)算項目自評工作。對目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，重點關(guān)注政策和項目資金支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性、效果性以及績效目標的實現(xiàn)程度。對于一般的常年性支出可以采取部門自評的方式；對于社會關(guān)注度高、影響力大的重點項目可以通過引入會計師事務(wù)所、咨詢公司等專業(yè)的第三方評價機構(gòu)參與評價，保障績效評價的客觀性、實用性、有效性。要健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責任制，針對績效評價提出的問題，要求項目實施部門制定整改方案，按時進行整改，并及時向單位領(lǐng)導(dǎo)層及財政部門反饋整改完成情況、整改結(jié)果及意見。

（三）強化預(yù)算績效剛性約束、嚴格監(jiān)督問責

首先，現(xiàn)階段，基層行政事業(yè)單位財政資金重點是保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆?，基層行政事業(yè)單位應(yīng)建立適合本單位的預(yù)算績效管理制度，將預(yù)算安排與監(jiān)督檢查和績效評價結(jié)果掛鉤，鼓勵高績效行為，不但要注重項目支出的預(yù)算績效管理，對一般性支出也要注意。特別是常年發(fā)生的非急需非剛性和低效無效支出一律削減，對不必要的項目支出要堅決取消，加強新增項目預(yù)算績效目標的編制。年度中的預(yù)算調(diào)劑和追加，要同步更新和編制績效目標和績效指標。各項支出務(wù)必精打細算，要把每一筆錢都用在刀刃上、要緊處。

其次，基層行政事業(yè)單位要根據(jù)本單位實際情況，采取多種形式設(shè)置考核監(jiān)督環(huán)節(jié)，對各環(huán)節(jié)的考核內(nèi)容進行量化；重視對績效評價結(jié)果的運用，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，對部門間的預(yù)算資金進行合理分配；并將激勵考核與預(yù)算績效管理相結(jié)合，充分調(diào)動單位所有職工的積極性、主動性；要充分發(fā)揮人大、紀委、審計等機關(guān)的監(jiān)督作用，通過對單位領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計及項目資金的專項審計，對涉及財政資金的所有項目，實施績效管理，不但要關(guān)注資金使用的合理性和規(guī)范性，更要關(guān)注資金使用的效益和效率，增加績效評價結(jié)果在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計結(jié)果中的比重；在外部監(jiān)督中，要發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員對基層政府的監(jiān)督作用，要轉(zhuǎn)變方式，深入預(yù)算績效管理中，對重點項目、重大民生項目的實施進行績效評價，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

四、結(jié)束語

基層行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理是很重要的、也是必然的。要想做好這項工作，有難度、有挑戰(zhàn)，需要基層行政事業(yè)單位全體工作人員的共同努力，這樣才能提高財政資源的有效配置，不僅對于單位內(nèi)部的管理與控制質(zhì)量起到重要的作用，而且對社會公共服務(wù)的效率以及效果也有著重大的影響，做好預(yù)算績效管理，就能更好地為廣大人民服好務(wù)，為人民群眾做更多的好事實事。所以，基層行政事業(yè)單位要加強制度建設(shè)，把預(yù)算績效管理常態(tài)化、規(guī)范化，把預(yù)算績效管理各項措施落到實處、發(fā)揮實效。