加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考

鄭繼成

（桐廬縣民政局，浙江 杭州 311500）

隨著國家不斷加大對社會公共事業(yè)的投入，行政事業(yè)單位控制的國有資產(chǎn)增長很快，如何合理有效使用國有資產(chǎn)、保證國有資產(chǎn)的保值增值，正成為行政事業(yè)單位一項極為重要的工作，同時也是社會關(guān)注的一個焦點。但實踐中相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理工作比較薄弱，因此本文擬通過對管理中的問題和短板進(jìn)行剖析，尋找解決問題的對策。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的內(nèi)涵及目標(biāo)

行政單位是指實行國家行政管理，組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)，維護(hù)社會公共秩序的單位。事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。兩者統(tǒng)稱為行政事業(yè)單位。其一般由國家編制管理機(jī)構(gòu)核定人員編制數(shù)，所需經(jīng)費主要以財政預(yù)算形式安排，包括財政撥款或利用特定資源取得。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位占用和使用的以貨幣計量且所有權(quán)為國家的各類經(jīng)濟(jì)資源，是其正常運行和為社會提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成途徑包括利用財政性資金購買、創(chuàng)收購買、調(diào)撥、接受捐贈等。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是指其對國有資產(chǎn)進(jìn)行配置、使用、處置和監(jiān)督的一系列管理活動。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財資[2015]90號），行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)是保障履職、配置科學(xué)、使用有效、處置規(guī)范、監(jiān)督到位。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）制度不健全，管理意識淡薄，管理水平較低

1．國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)及制度有待完善

與企業(yè)國有資產(chǎn)管理相比，當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)和制度系統(tǒng)性不夠，更新較慢，管理辦法相對滯后。各行政事業(yè)單位內(nèi)部有關(guān)資產(chǎn)管理制度更不完善，往往具體操作流程與實際脫節(jié)，難以有效實施，還有部分單位甚至沒有制定相關(guān)的管理制度。

2．資產(chǎn)管理目標(biāo)不明確，重視程度不高

很多行政事業(yè)單位的觀念是“我們是提供公共服務(wù)的，主要看社會效益”，至于如何實行成本控制、怎么發(fā)揮國有資產(chǎn)效能、如何更好地管理國有資產(chǎn)則不會過多的考慮。

3．相關(guān)人才缺乏，管理能力不足

因編制所限，行政事業(yè)單位人員較少，一人多崗較普遍。單位人員的知識結(jié)構(gòu)主要是與單位職能業(yè)務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識，沒有國有資產(chǎn)管理方面的人才，資產(chǎn)管理專業(yè)能力不足。并且好多單位財務(wù)人員是兼職的，資產(chǎn)賬務(wù)處理不規(guī)范，如歸屬固定資產(chǎn)的支出卻直接作為一般經(jīng)費列支，導(dǎo)致部分固定資產(chǎn)游離于賬外，處于失控狀態(tài)。

4．信息化程度不夠，管理效率低

資產(chǎn)信息更新不及時，沒有實行動態(tài)管理，“平時不認(rèn)真、年終來不及”現(xiàn)象時有發(fā)生。資產(chǎn)管理系統(tǒng)與會計核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)不共享，而資產(chǎn)管理人員與財務(wù)人員各自為政，數(shù)據(jù)不及時核對，經(jīng)常出現(xiàn)賬賬不符的現(xiàn)象。

（二）配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，配置與需求不匹配

1．不同部門和單位間資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

各行政事業(yè)單位經(jīng)費來源有所不同，對資產(chǎn)的要求也是千變?nèi)f化，導(dǎo)致資產(chǎn)配置主觀隨意性較大，超實際需要、超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公場所和設(shè)備的現(xiàn)象時有發(fā)生。嫌麻煩心理，共享意識較缺乏，不管是否需要，人人配備打印機(jī)等辦公設(shè)備，導(dǎo)致資產(chǎn)過量配備。

2．資產(chǎn)采購與實際需求存在脫節(jié)

不重視資產(chǎn)采購預(yù)算，預(yù)算編制部門與使用部門之間溝通不夠，質(zhì)量和數(shù)量需求編制不準(zhǔn)確，采購預(yù)算缺乏預(yù)見性，造成所采購資產(chǎn)不適應(yīng)實際需要。為了工作開展更順利，往往想方設(shè)法掌握更多資金及資源，而現(xiàn)有的預(yù)算模式往往是年度預(yù)算，資金當(dāng)年用不完一般財政予以收回，在當(dāng)年預(yù)算資金較充裕的情況下，常常會脫離實際需要超量購置新資產(chǎn)。

3．資產(chǎn)采購、驗收環(huán)節(jié)不規(guī)范

負(fù)責(zé)采購的人員長期不輪崗，單位領(lǐng)導(dǎo)親自插手采購業(yè)務(wù)，供應(yīng)商長期不換，導(dǎo)致購置資產(chǎn)價格虛高，甚至出現(xiàn)利用供應(yīng)商套取資金的現(xiàn)象；資產(chǎn)入庫缺乏驗收檢查環(huán)節(jié)，采購資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量無法得到保證。

4．底數(shù)不明，重復(fù)配備

部分行政事業(yè)單位對本單位的資產(chǎn)狀況和業(yè)務(wù)實際需要不清楚，加之普遍喜歡新設(shè)備，于是出現(xiàn)工作調(diào)動就重新購置電腦等辦公設(shè)備的現(xiàn)象，造成不必要的浪費。例如，通過對某單位的盤點，發(fā)現(xiàn)已購置的電腦原封不動地鎖在倉庫里，卻又通過政府采購申請另行購買。

（三）日常管理缺位，使用績效較差

1．重貨幣資金管理，輕其他資產(chǎn)管理

由于對防止發(fā)生違規(guī)問題和舞弊理解比較片面，實際管控中僅關(guān)注貨幣資金是否管理到位。而對應(yīng)收賬款催收不及時、長期掛賬，內(nèi)部人員備用金長期占用、收回不及時，從而形成呆賬死賬。對于無形資產(chǎn)管理，不注意知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，導(dǎo)致實際價值減損。有些單位只設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬，沒有固定資產(chǎn)卡片，資產(chǎn)的使用部門不明確，保管責(zé)任難落實，導(dǎo)致資產(chǎn)流失賬實不符。

2．重大額資產(chǎn)監(jiān)管，輕小額物資監(jiān)管

普遍對辦公用品等小額易耗品不進(jìn)行領(lǐng)用登記，領(lǐng)用多少較隨意，也沒有跟蹤管理，容易發(fā)生公物私用和浪費。

3．經(jīng)營性資產(chǎn)管理松弛

對營業(yè)用房的出租沒有專人負(fù)責(zé)管理，租期長、租金偏低，個人主觀因素影響大，導(dǎo)致沒有取得應(yīng)有的收益。如某機(jī)關(guān)單位店面出租由辦公室負(fù)責(zé)，合同簽訂后未復(fù)印給財務(wù)，導(dǎo)致財務(wù)沒有掌握數(shù)據(jù)，少收店面租金1年，金額5萬余元；單位公房由于無人管理，被第三方長期無償占用。有些單位未執(zhí)行“收支兩條線”管理，經(jīng)營性收入截留后直接用于單位開支。部分單位風(fēng)險防范意識不強(qiáng)，對經(jīng)營性合同的訂立比較隨意，因而導(dǎo)致合同糾紛時有發(fā)生。

4．定期維護(hù)不到位，資產(chǎn)使用效能無法正常發(fā)揮

行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍廣泛復(fù)雜，資產(chǎn)類型差異較大，包括文物、公用設(shè)施設(shè)備等需要進(jìn)行日常維護(hù)保養(yǎng)，但由于管理不到位，未進(jìn)行必要的維護(hù)，加速了資產(chǎn)的損耗和報廢。

5．產(chǎn)權(quán)意識淡薄，資產(chǎn)交接制度缺失

上下級之間、系統(tǒng)內(nèi)部單位之間資產(chǎn)轉(zhuǎn)移沒有正規(guī)手續(xù)，資產(chǎn)相互混用。人員調(diào)動、辦公場所變動等未按規(guī)定進(jìn)行電腦等辦公設(shè)備移交。如某行政單位資產(chǎn)管理沒有落實到人，8臺筆記本電腦及3臺數(shù)碼相機(jī)等一批國有資產(chǎn)下落不明。

6．流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢，部分資產(chǎn)長期閑置

由于資產(chǎn)信息不透明、部門利益思想及部分資產(chǎn)的通用性較差等原因，部門之間資產(chǎn)調(diào)劑困難，造成部分資產(chǎn)預(yù)期使用效益無法發(fā)揮。

（四）處置流程不透明、不規(guī)范

1．資產(chǎn)處置隨意性大

由于操作流程執(zhí)行不嚴(yán)，資產(chǎn)處置沒有履行正常的審批手續(xù)，造成處置價格低于實際市場價格，尚能正常使用的資產(chǎn)提前報廢，將資產(chǎn)無償贈予其他單位使用，資產(chǎn)處置收入未按規(guī)定上繳財政專戶，變相造成國有資產(chǎn)流失。

2．該報廢資產(chǎn)不處置，長期掛賬

因嫌處置走流程手續(xù)麻煩，實際已無法使用的資產(chǎn)長期不處置，造成可用資產(chǎn)不實。在國有資產(chǎn)清查工作中，發(fā)現(xiàn)有兩個行政單位的辦公樓已拆除數(shù)年，相關(guān)核銷手續(xù)一直沒有辦理，造成資產(chǎn)賬實差距很大。

（五）內(nèi)部監(jiān)管不到位，外部監(jiān)管乏力

1．管理職責(zé)不明確，內(nèi)部監(jiān)督不到位

因沒有制定相關(guān)崗位職責(zé)及包括考核獎懲機(jī)制在內(nèi)的管理制度或有制度落實不到位，出現(xiàn)“人人管資產(chǎn)，實際沒人管”的現(xiàn)象。如某事業(yè)單位雖制定了政府采購相關(guān)制度，但不按規(guī)定執(zhí)行，對采購目錄內(nèi)的設(shè)備違規(guī)自行采購和拆分標(biāo)的規(guī)避公開招投標(biāo)。部分單位資產(chǎn)由財務(wù)人員兼管，違背了不相容崗位分離制度，資產(chǎn)盤點只是走過場，不進(jìn)行實際盤點而僅是核對資產(chǎn)系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)的賬面數(shù)據(jù)，盤點工作流于形式。

2．相關(guān)部門未嚴(yán)格履職，外部監(jiān)督作用不大

由于管理單位眾多，專業(yè)人員缺乏，財政審計部門主要關(guān)注資產(chǎn)處置，加之沒有非常有效的控制手段，即便發(fā)現(xiàn)了問題，由于沒有進(jìn)行整改跟蹤落實，出現(xiàn)年年老問題現(xiàn)象，監(jiān)督作用沒有得到真正發(fā)揮，更別說對各單位國有資產(chǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性的事前、事中、事后全過程監(jiān)督和日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合的長效監(jiān)督。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的建議

（一）健全制度，提高認(rèn)識，提升管理水平

1．完善法律法規(guī)和制度及各單位具體制度

首先，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)和制度，同時各級財政部門應(yīng)加大宣傳、推行力度，形成良好的管理氛圍。其次，各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)單位實際狀況，建立包含資產(chǎn)全過程管理的具體制度及操作指南等，堵住制度漏洞。

2．明確目標(biāo)，加強(qiáng)責(zé)任意識教育

確保國有資產(chǎn)保值增值是各行政事業(yè)單位的職責(zé)，而單位負(fù)責(zé)人是資產(chǎn)管理第一責(zé)任人，要親自抓資產(chǎn)管理工作。同時，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔教育，落實“三重一大”集體決策程序。各單位要成立資產(chǎn)管理工作小組，負(fù)責(zé)日常管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3．注重人才培養(yǎng)，提升資產(chǎn)管理軟實力

實施資產(chǎn)管理相關(guān)人員及財務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時學(xué)習(xí)新知識、掌握新動態(tài)，規(guī)范處理資產(chǎn)相關(guān)事務(wù)。根據(jù)單位資產(chǎn)管理的實際需要，加強(qiáng)資產(chǎn)管理專業(yè)人才培養(yǎng)及配備，為資產(chǎn)管理提供人力支持。

4．實現(xiàn)管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，提高管理效率

完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實行動態(tài)化管理，設(shè)定與會計核算系統(tǒng)自動比對程序，實現(xiàn)異常數(shù)據(jù)預(yù)警提醒，及時解決管理缺陷。

（二）明確標(biāo)準(zhǔn)，合理配備

1．統(tǒng)一配置數(shù)量和價格標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、編制內(nèi)實有人數(shù)等控制資產(chǎn)配置上限，根據(jù)辦公設(shè)備、家具等市場行情確定資產(chǎn)價格上限，統(tǒng)籌安排本單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通用辦公設(shè)備、家具等配置。

2．嚴(yán)格預(yù)算管理，根據(jù)實際需要配備資產(chǎn)

財政部門應(yīng)加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理，首先，加大資產(chǎn)采購審核控制力度，實行大額資產(chǎn)購置可行性評價，從源頭把握資產(chǎn)配置關(guān)，對超計劃、超標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)購置項目不予辦理；其次，嚴(yán)格專項資金專款專用管理，避免違規(guī)使用專項資金配備辦公設(shè)備等。

3．完善采購、驗收流程管理

實行采購人員定期輪崗，不相容權(quán)力相互牽制，實行商品競價機(jī)制，實行資產(chǎn)入庫驗收制度。

4．查清實況，合理配備

實行全面清查盤點，查實資產(chǎn)實際情況，結(jié)合單位業(yè)務(wù)實際需要，合理配置單位資產(chǎn)。

（三）加強(qiáng)日常管理，提高使用績效

1．堅持資金與其他資產(chǎn)管理并重

全面管理單位各類資產(chǎn)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，實行崗位責(zé)任制，確保責(zé)任落實到人。重點對應(yīng)收賬款等往來款項落實專人負(fù)責(zé)管理，及時催收及處理，盡量避免形成壞賬；注重?zé)o形資產(chǎn)價值，建立健全無形資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)無形資產(chǎn)保密、運作、激勵、處置等工作，最大限度發(fā)揮其效益；落實固定資產(chǎn)卡片，實現(xiàn)賬卡雙管理。根據(jù)單位需要，利用資產(chǎn)二維碼等數(shù)字化手段管理實物資產(chǎn)。

2．建立臺賬，加強(qiáng)小額資產(chǎn)管理

完善辦公用品等小額零星物品領(lǐng)用管理制度，設(shè)立領(lǐng)用臺賬，及時記錄領(lǐng)用情況，避免出現(xiàn)損失浪費。

3．完善經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理

規(guī)范國有資產(chǎn)出租與出借等行為，可實行財政部門或機(jī)關(guān)事務(wù)局統(tǒng)一管理，統(tǒng)一組織招投標(biāo)等手段進(jìn)行國有資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓；嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理，確保資產(chǎn)經(jīng)營收益不打折；加強(qiáng)單位合同管理，落實合法性審查制度。

4．落實維護(hù)保養(yǎng)，確保資產(chǎn)優(yōu)良狀態(tài)

加強(qiáng)對文物、公共設(shè)施設(shè)備等國有資產(chǎn)的日常維護(hù)和保養(yǎng)，時刻關(guān)注資產(chǎn)的實際狀況，保證資產(chǎn)使用功能正常。

5．完善資產(chǎn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，落實人員調(diào)動移交制度

加強(qiáng)流程管理，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移按規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)，實施人員調(diào)動資產(chǎn)移交前置審核。

6．合理調(diào)劑，盤活資產(chǎn)

財政部門應(yīng)對各單位國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，對閑置可用資產(chǎn)可根據(jù)需要進(jìn)行部門內(nèi)及部門間的相互調(diào)劑，以提高現(xiàn)有資產(chǎn)使用效益。

（四）透明規(guī)范，及時處置

1．公開透明，規(guī)范處置

建立限額以上處置預(yù)評估制度、處置信息公開制度，嚴(yán)格落實國有資產(chǎn)處置審批報備制度。單位內(nèi)部應(yīng)明確資產(chǎn)報廢處置的具體流程，各崗位的職責(zé)和權(quán)限。非流動資產(chǎn)處置收入上繳財政專戶實行“收支兩條線”管理，防止國有資產(chǎn)流失。

2．及時處置，確保資產(chǎn)真實、可用

認(rèn)真梳理資產(chǎn)實際狀況，及時處理不需用、無法用資產(chǎn)，確保資產(chǎn)真實適用。

（五）完善內(nèi)部管理、考核，加強(qiáng)外部監(jiān)督

1．加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，保障資產(chǎn)安全完整和使用有效

單位內(nèi)部應(yīng)對國有資產(chǎn)的購置、使用、處置、監(jiān)督等實行全面管理，落實各崗位責(zé)任，并實行考核獎懲機(jī)制。要充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，重點加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)審查力度，及時發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理中盲區(qū)和不足。主管部門加強(qiáng)檢查指導(dǎo)，組織成立資產(chǎn)管理、財務(wù)、紀(jì)檢等人員組成的資產(chǎn)盤點小組，實行專項盤點與定期盤點，弄清單位資產(chǎn)實際情況，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)生盤盈盤虧的查明原因，根據(jù)實際進(jìn)行相應(yīng)處理，務(wù)求賬賬、賬實相符。

2．構(gòu)建、完善資產(chǎn)管理的外部監(jiān)督管理體系

財政部門要對各單位國有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行績效評價，必要時可借助第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)力量，將評價結(jié)果作為單位預(yù)算安排的重要參考和領(lǐng)導(dǎo)干部年終考評的重點內(nèi)容，提高各單位國有資產(chǎn)管理的積極性和緊迫感。紀(jì)檢監(jiān)察、審計部門結(jié)合單位巡察、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項審計等對國有資產(chǎn)進(jìn)行重點監(jiān)督，依法查處國有資產(chǎn)管理中的違法違規(guī)行為。人大應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督職權(quán)，落實國有資產(chǎn)管理情況報告制度，督促資產(chǎn)合規(guī)使用和績效優(yōu)良。各監(jiān)督單位各司其職，通過多途徑、多手段立體監(jiān)督，形成監(jiān)管合力，確保行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理能力及水平不斷提升。

四、結(jié)束語

目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理亟待加強(qiáng)，對管理中的問題必須采取有效措施進(jìn)行整改。本文建議通過建立系統(tǒng)完善的制度，樹立相關(guān)人員的管理意識，加強(qiáng)資產(chǎn)配置、使用、處置和監(jiān)督的全過程管理，達(dá)到國有資產(chǎn)保值增值的目的。