行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風險與應對策略

孫麗文

（內(nèi)蒙古興安盟阿爾山市國庫集中支付核算中心，內(nèi)蒙古 興安盟 137400）

一、引言

風險貫穿行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全過程，為了提高內(nèi)部控制水平，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的優(yōu)勢作用，行政事業(yè)單位必須加強風險控制，準確識別并判斷風險類型。開展以內(nèi)部控制風險為主題的研究活動對行政事業(yè)單位有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標

為了實現(xiàn)提高公共服務質(zhì)量、履行行政職能、確保資產(chǎn)安全完整、增強財務信息的真實性與準確性等目標，在遵循國家法規(guī)政策的基礎上，行政事業(yè)單位的管理人員和全體職工必須共同參與對經(jīng)濟業(yè)務層面、核心業(yè)務層面的風險管控。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則

第一，堅持全面性原則。行政事業(yè)單位在實施內(nèi)部控制時，必須做好事前、事中、事后的全過程管控，確保內(nèi)控活動既包括前期活動的決策與風險的發(fā)現(xiàn)，又涉及過程中的執(zhí)行，還涵蓋后期的監(jiān)督與評價，保證內(nèi)控活動范圍擴展至單位全業(yè)務。

第二，遵循重要性原則。在單位活動中，勢必存在各種各樣的風險，如經(jīng)濟風險、法律風險、管理風險等，行政事業(yè)單位須在堅持全面性原則的基礎上，注重對重大業(yè)務的風險管控和重大風險的核心業(yè)務管控。

第三，依照制衡性原則。在實施內(nèi)部控制時，行政事業(yè)單位要確保各管控措施之間相互制約，如職責分工、崗位設置、業(yè)務流程等。

第四，堅持適應性原則。內(nèi)部控制并不是一成不變的，行政事業(yè)單位必須緊跟內(nèi)外部環(huán)境變化，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控目標，調(diào)整內(nèi)控活動，完善風險管控措施。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風險

（一）單位層面

第一，組織結(jié)構(gòu)不完善。完善的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)是行政事業(yè)單位全面落實內(nèi)部控制的前提條件，行政事業(yè)單位必須全面梳理內(nèi)部工作組織架構(gòu)，檢測風險點，明確各工作環(huán)節(jié)存在的風險點，然后針對性地設置并完善內(nèi)部機構(gòu)。但在實際工作中，大部分行政事業(yè)單位都未針對包含大額資金使用、物資采購、年度財務預算等在內(nèi)的重大財務事項決策建立完善的內(nèi)控領導小組決策機制，各業(yè)務部門負責人擁有的決策主動權(quán)過大。

第二，不相容崗位分離制度落實不到位。在運行管理過程中，落實不相同崗位分離制，是單位實現(xiàn)關鍵崗位間互相制約、制衡的重要保障。以A單位為例，何某在單位擔任多個職務，如審計組長，并負責經(jīng)濟責任審計任務、確定審計報告問題、審核把關法律適用環(huán)節(jié)等，其在實際工作中多次利用職務之便大開方便之門，收取好處，使單位遭受較大損失。

（二）關鍵崗位層面

人是行政事業(yè)單位各業(yè)務活動開展中不可或缺的重要因素，各項內(nèi)控活動最終也需要職工加以落實，所以，關鍵崗位的人員素質(zhì)顯得尤為重要。A單位的何某兼任審計組長、招標委員會委員等，但由于自身業(yè)務能力和職業(yè)道德素質(zhì)較差，在工作中一步步鑄成大錯。上述風險普遍存在于行政事業(yè)單位，究其根本，在于單位缺少專業(yè)的業(yè)務培訓，人員結(jié)構(gòu)老化問題明顯，管理制度滯后，整體的人才隊伍水平有待提升，關鍵崗位存在較多的風險點。

（三）制度層面

第一，內(nèi)控制度不完善。在以往的運行管理中，部分行政事業(yè)單位受多方面因素的影響和制約，如人員流動性弱、外部環(huán)境穩(wěn)定性強等，所構(gòu)建的內(nèi)控制度較為粗放，具體工作沒有嚴格按照制度執(zhí)行，極少數(shù)單位甚至認為建立健全相應的制度體系是完全沒有必要的，致使內(nèi)控制度流于形式。

第二，信息化建設不到位。在信息化背景下，以往的工作流程和工作模式已經(jīng)不能滿足行政事業(yè)單位新的發(fā)展需求，既不利于單位緊跟經(jīng)濟環(huán)境與社會環(huán)境變化，又制約著單位提升整體運行管理水平，所以單位須加強信息化建設。現(xiàn)階段，我國大多數(shù)行政事業(yè)單位在信息化建設層面仍存在較多問題，尚未搭建完善的信息化管理平臺，以往工作方式的沿用制約著單位實現(xiàn)信息公開和提高業(yè)務流轉(zhuǎn)率等。

第三，預決算編制的科學性不足。大部分行政事業(yè)單位的預算范圍沒有完全涵蓋全面預算支出，其本身的預算外業(yè)務也相對龐大。在編制預算時，如果不加以分類，極易弱化預算約束力，導致執(zhí)行過程中出現(xiàn)預算超標準、超范圍支出等現(xiàn)象。

（四）業(yè)務層面

第一，預決算管理環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風險。一是預算編制的準確性有待增強，由于負責預決算編制的人員的專業(yè)能力較差，再加上階段性資金和上級臨時性工作變化較多等因素的影響，在預算業(yè)務執(zhí)行過程中須多次調(diào)整，這勢必對預決算的準確性造成相應的影響。二是在執(zhí)行過程中，存在審批不嚴謹問題，臨時追加、調(diào)整屢見不鮮，單位須立足整體分析調(diào)整是否會影響自身實現(xiàn)全年的預決算目標。

第二，財務收支管理環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風險。一是收入管理風險。一方面，崗位設置不合理、關鍵崗位缺失、崗位權(quán)責劃分模糊等。另一方面，在缺少相關領導審批的前提下，直接入賬收入業(yè)務；財務人員的綜合素養(yǎng)直接影響著單位能否順利實現(xiàn)既定的經(jīng)營效益目標；過程管控不到位，定期（不定期）的總結(jié)分析缺失。二是支出管理風險。一方面，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化，人員設置的合理性較差。另一方面，尚未針對預算外支出制定完善的審批流程，通常會事后補簽與事后審批，極易導致預決算目標出現(xiàn)偏差，進而阻礙單位實現(xiàn)年度運行目標。

第三，采購招標環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風險。一是采購管理人員的工作理念更新不及時，工作能力和質(zhì)量參差不齊。部分行政事業(yè)單位的采購人員不了解國家相關政策法規(guī)，尚未樹立規(guī)范意識，在具體采購工作中隨意簡化采購流程，隨意更改采購方式和途徑，導致單位在采購環(huán)節(jié)面臨著較大風險。二是編制的采購預算質(zhì)量較低。針對采購工作的預算，政府出臺了相應的政策，但在具體工作中，部分單位編制的采購預算缺乏前瞻性與可行性，導致單位整體的預算管理效率低下，對后續(xù)采購工作的落實與開展造成了較大的影響。三是監(jiān)督機制不健全。首先，針對采購工作，尚未明確劃分權(quán)責，工作交叉、重復問題嚴重；其次，管理調(diào)配不到位，采購部門與其他各部門之間的銜接性不足，時常出現(xiàn)推諉責任的情況；最后，采購合同審核流程不嚴謹，監(jiān)督力度弱，管理風險大。

第四，建設項目環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風險。行政事業(yè)單位在建設項目環(huán)節(jié)主要面臨六大類型的風險：一是組織風險，如內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不科學、管理職能分工不合理、人員能力不足等；二是成本風險，主要包括事前預算風險、事中建設成本風險及事后質(zhì)保風險；三是進度風險，主要包括總包單位管理人員的管理水平風險、施工人員風險（即總?cè)藬?shù)、施工經(jīng)驗和施工水平）、施工方案風險、工序安排風險、材料供應風險；四是質(zhì)量風險，主要包括自然、技術、管理這三方面的風險；五是安全風險，具體是指施工現(xiàn)場的人員安全風險、各種施工器械的安全風險、意外傷害風險；六是合同風險，主要包括合同工程、信用、訂立和履約風險。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風險應對策略

（一）加強單位層面的內(nèi)控風險管控

1.落實不相容崗位分離制，加強關鍵崗位隊伍建設

首先，在落實內(nèi)部控制時，行政事業(yè)單位應嚴格遵循科學原則、透明原則與制衡原則。嚴格按照國家相關政策法規(guī)要求，在結(jié)合上級部門部署安排的基礎上，依據(jù)自身實際情況，落實不相容崗位分離制，堅持科學、透明與制衡原則，合理設置崗位，識別容易出現(xiàn)風險點的崗位，并做好分離工作。需要注意的是，此時行政事業(yè)單位應提前評估可能出現(xiàn)的風險點，然后才能夠開展不相容崗位分離工作。

其次，在分離過程中，行政事業(yè)單位必須明確劃分各部門業(yè)務負責人的崗位職責，并做好記錄保存工作。同時，委派專業(yè)人員進行全過程調(diào)控，有效避免互相推諉責任。

最后，加強關鍵崗位隊伍建設。行政事業(yè)單位應定期組織相關人員參加主題培訓，不斷提高相關人員的綜合素養(yǎng)；針對內(nèi)部控制制定關鍵崗位職業(yè)道德準則，印發(fā)成冊，明確規(guī)定可以接受和不可以接受的行為，以及不可接受的行為出現(xiàn)時，或是出現(xiàn)利益沖突時可以采取的具體措施。明確崗位職業(yè)道德要求，在重視提高職工專業(yè)技能的同時，培育職工的職業(yè)道德素養(yǎng)。要定期或不定期地對關鍵崗位的工作人員開展檢查工作，及時發(fā)現(xiàn)不符合職業(yè)道德的行為，并對相關人員予以懲戒。

2.完善內(nèi)控領導小組集體決策

行政事業(yè)單位應設立內(nèi)控領導小組，以便進一步制衡各權(quán)力部門，有效減少舞弊與腐敗風險。A單位現(xiàn)已在內(nèi)部設立了內(nèi)控領導小組，從原則上來講，A單位負責人先不表態(tài)，在其他領導班子成員充分發(fā)表意見后才能夠陳述個人意見，并嚴格按照民主決策流程，通過口頭、舉手等方式表決。

（二）加強制度建設層面的內(nèi)控風險管控

1.強化內(nèi)部控制制度建設

行政事業(yè)單位應嚴格遵循國家頒布的法規(guī)政策，在結(jié)合自身實際情況的基礎上，建立一套完善的內(nèi)控體系，確保單位各項業(yè)務活動的開展有據(jù)可依。一方面，要完善相互評價機制，健全績效考核制度。單位在運行管理的過程中，應積極引入網(wǎng)絡平臺，并借助其在內(nèi)部建立不相容崗位制衡機制，層層簽字審核，自上而下（自下而上）形成一套體系化的信息管理系統(tǒng)。還要建立相互評價機制，健全績效考核制度，實現(xiàn)行政事業(yè)單位整體目標和各職能部門目標的有機結(jié)合，為單位實現(xiàn)整體目標奠定基礎。另一方面，落實末位表態(tài)制。單位負責人應在內(nèi)控領導小組各成員發(fā)表意見后進行表態(tài)，在落實民主集中制的基礎上，選擇合適的表決方式，比如口頭表決、舉手表決等。

2.推動信息化建設

在信息化背景下，行政事業(yè)單位應充分利用大數(shù)據(jù)、智能化等信息技術，在內(nèi)部搭建完善的信息化管理平臺，依托信息平臺實現(xiàn)內(nèi)部控制全過程的動態(tài)化監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)單位運行管理中的不足，明確出現(xiàn)該問題的原因，在此基礎上提出并落實優(yōu)化方案。

3.明確行政單位內(nèi)控支付情況

一是單位應完善預決算編制，針對性地建立預決算審批機制，健全過程追蹤機制，合理開展預決算編制工作，從而更好地指導實際運營活動；建立考核機制，定期開展分析總結(jié)工作，及時通報階段性成果，并落實獎懲措施，為單位實現(xiàn)預期目標筑牢基石。二是規(guī)范制定各項收支標準，有效避免收費不規(guī)范問題的發(fā)生，杜絕亂收費的情況。由財務部門統(tǒng)一收取費用，其他各部門或個人在未經(jīng)審批的情況下，不能辦理收款業(yè)務。而針對各項收入退付，必須及時提交申請，當授權(quán)審批后，才能夠按照退付流程退付，只有這樣，才能有效降低徇私舞弊風險發(fā)生的概率。三是細化權(quán)責分工，完善考核分析機制。行政事業(yè)單位應在內(nèi)部針對各部門負責人的職能編制清單，確保業(yè)務和權(quán)責一一對應，合理設置崗位，保證責任到崗、責任到人。要制定完善的考核分析機制，定期在單位內(nèi)部開展考評工作，根據(jù)考評結(jié)果選擇在一定范圍內(nèi)公布，從而助力單位提升整體執(zhí)行力。

（三）加強業(yè)務層面的風險管控

1.完善內(nèi)控體系

近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的持續(xù)進步，國家反腐倡廉已經(jīng)逐漸成為一項常態(tài)化工作，行政事業(yè)單位必須建立完善的內(nèi)控體系，以確?！鞍褭?quán)力關進制度的籠子里”，使其高效、健康運行，助力單位持續(xù)提高服務水平。

2.健全績效評價機制

第一，健全自我評價機制?；趩挝痪唧w情況和內(nèi)在需求，在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立完善的自我評價機制，以便對已有的內(nèi)控體系進行績效考評。管理人員應在每年年末評價本單位內(nèi)控實施情況、實施效率和實施結(jié)果，并針對評價結(jié)果開展分析研討工作，及時識別內(nèi)控制度管理中出現(xiàn)的問題，并優(yōu)化與修正。

第二，完善外部評價機制。在運行發(fā)展過程中，行政事業(yè)單位不僅要在內(nèi)部建立自我評價體系，還要在外部建立相應的評價機制。審計部門、紀檢部門和財政監(jiān)督部門會共同監(jiān)管單位建立和落實內(nèi)控制度的過程，所以，行政事業(yè)單位需要在內(nèi)控體系中納入外部監(jiān)督，為高效有序落實內(nèi)控制度提供保障。

五、結(jié)語

在深化改革背景下，行政事業(yè)單位必須提高對內(nèi)部控制的重視度，積極探索提高內(nèi)控管理水平的有效措施，從而持續(xù)提高整體管理水平和服務水平。內(nèi)部控制是綜合性的管理，貫穿單位運行管理的全過程，單位在落實內(nèi)控工作的過程中勢必面臨各種各樣的風險，必須準確識別和判斷風險類型，分析原因，結(jié)合當前所處的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，針對性地提出整改方案并有效落實，為單位穩(wěn)健發(fā)展奠定基礎。但在實際工作中，單位主要面臨組織層面、制度層面和業(yè)務層面的風險，必須深入分析引發(fā)這些風險的因素，有效整改，為單位實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展夯實基礎。