淺議行政事業(yè)單位績效評價管理

趙瓊

（西安市長安區(qū)大峪灌區(qū)管理站，陜西 西安 710100）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，面對COVID-19的沖擊，我國經(jīng)濟(jì)保持相對穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。行政事業(yè)單位作為國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，在我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、增長中發(fā)揮重要引導(dǎo)作用。隨著國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展，行政事業(yè)單位管理活動日益頻繁，管理工作難度也愈來愈大，這對單位管理體制改革提出了新的更高要求?？冃гu價管理在行政事業(yè)單位管理中占據(jù)重要地位，做好績效評價管理工作有利于單位管理體制改革的深入推進(jìn)。

一、行政事業(yè)單位績效評價管理工作現(xiàn)狀

為深入推進(jìn)預(yù)算改革，財政部等部門開展了有關(guān)于預(yù)算績效評價的實踐，并在2005年開始試點(diǎn)工作。2011年，財政部等部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，2015年印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，為行政事業(yè)單位績效評價管理工作的開展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境?，F(xiàn)階段，從各級單位給出的管理情況公示來看，行政事業(yè)單位績效評價管理工作已取得顯著成效。例如，浙江省舟山市建立了定期實地評估、問題通報反饋、整改落實責(zé)任、事業(yè)單位履職倒逼、政策兌現(xiàn)等五大機(jī)制，通過績效評估將監(jiān)督整改進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，充分落實獎懲措施，從而使地方行政事業(yè)單位管理職能得到進(jìn)一步的調(diào)整和規(guī)范。再如，青島市將行政、事業(yè)單位科研人員職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化與績效評價管理對接，針對科研人員實施現(xiàn)金獎勵政策，提高了科研人員收入與實際貢獻(xiàn)匹配度，進(jìn)一步加強(qiáng)了青島市科研人才隊伍建設(shè)。然而，從宏觀角度來看，我國行政事業(yè)單位績效評價管理工作中仍然存在諸多問題有待進(jìn)一步解決，以下對此進(jìn)行具體分析。

二、行政事業(yè)單位績效評價管理問題分析

（一）評價管理體系不完善，目標(biāo)設(shè)定模糊

完善的績效評價管理體系應(yīng)當(dāng)有合理、清晰的績效評價目標(biāo)，以指導(dǎo)各部門相關(guān)評價管理工作的有序開展，便于單位決策管理層發(fā)現(xiàn)制度制定與實際執(zhí)行間的偏差問題，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)改善評價方法、模式。從當(dāng)前行政事業(yè)單位績效評價管理情況來看，普遍存在管理體系不完善的問題，具體表現(xiàn)為目標(biāo)設(shè)定模糊。根據(jù)評價管理需要，合理、清晰的績效評價目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與單位職能、地方實際相符合，既不能夸張，能在預(yù)算年度內(nèi)完成，也要具有可衡量的特點(diǎn)，能夠平衡預(yù)算投入支出所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益。然而，有相當(dāng)一部分單位的績效目標(biāo)設(shè)定較為模糊，比如將績效目標(biāo)設(shè)定為提高某方面的能力、改進(jìn)某方面的工作、讓工作效率有所提升，目標(biāo)描述過于泛化，并未針對具體的績效評價管理內(nèi)容設(shè)定詳細(xì)的評價目標(biāo)。河南省監(jiān)管局在2019年度績效評價自評抽審中發(fā)現(xiàn)，對于扶貧績效目標(biāo)的設(shè)定，很多單位存在績效評價目標(biāo)設(shè)定模糊、填寫錯誤等情況。

（二）評價執(zhí)行力度不夠，缺乏個性化評價指標(biāo)

績效評價執(zhí)行全面性及有效性的高低與否，與后續(xù)評價結(jié)果運(yùn)用有直接關(guān)系，影響整體評價管理效果，因此，事業(yè)單位改進(jìn)績效評價管理，必須要加強(qiáng)績效評價執(zhí)行力度。根據(jù)已有文獻(xiàn)資料對相關(guān)問題的研究，發(fā)現(xiàn)盡管不少行政事業(yè)單位建立了績效評價指標(biāo)體系以指導(dǎo)績效評價執(zhí)行，但實際評價執(zhí)行力度不夠，對指標(biāo)的解釋過于寬泛，整體缺乏個性化評價指標(biāo)。以Z旗某鎮(zhèn)一級行政單位產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效評價為例，該單位針對扶貧項目建設(shè)制定了三級績效評價指標(biāo)。一級指標(biāo)為項目管理、項目評價；二級指標(biāo)為資金管理、組織實施、項目產(chǎn)出及其效果；三級指標(biāo)為資金使用、財務(wù)管理、組織機(jī)構(gòu)、管理制度、產(chǎn)出成本、產(chǎn)出質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益等。總的來看，共性指標(biāo)需求滿足，評價了整體的扶貧項目建設(shè)情況，但是并未根據(jù)下屬單位不同職能來確定個性化評價指標(biāo)，忽略了項目建設(shè)細(xì)節(jié)，如人員素質(zhì)水平差異等，導(dǎo)致同一類型單位的評價結(jié)果存在明顯不同。

（三）評價應(yīng)用不到位，實際評價效果不明顯

績效評價應(yīng)用是行政事業(yè)單位績效評價管理工作的最終落腳點(diǎn)，通過與員工獎懲、預(yù)算管理、資源優(yōu)化配置等重要管理內(nèi)容的有效銜接，促進(jìn)相應(yīng)管理體系的完善。但是，以文獻(xiàn)法了解當(dāng)前行政事業(yè)單位績效評價應(yīng)用情況，發(fā)現(xiàn)諸多單位尚未形成成熟的績效評價體系，評價應(yīng)用不到位，實際評價效果不明顯。第一，沒有對評價應(yīng)用給予有力的政策支持，也并未建立配套的應(yīng)用制度，導(dǎo)致評價應(yīng)用與員工獎懲、預(yù)算管理、資源優(yōu)化配置等重要管理內(nèi)容脫節(jié)，難以為相應(yīng)管理體系的完善提供有用信息；第二，不關(guān)注績效評價結(jié)果的及時公開，由于各部門、員工對評價結(jié)果的不了解，單位績效評價管理很難獲得公信力支持；第三，單位決策管理層不具備績效評價應(yīng)用意識，只是通過績效評價進(jìn)行KPI考核，將其作為管理任務(wù)來完成，KPI考核結(jié)果就意味著評價工作的結(jié)束，不對評價結(jié)果進(jìn)行分析并加以關(guān)注，也不能及時提出評價改進(jìn)意見或建議。

（四）評價監(jiān)督不足，缺少自我約束

評價監(jiān)督是對整個績效評價過程的約束，通過監(jiān)督獲得評價反饋意見、建議，以此對評價制度、方法及手段等進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以保證績效評價目標(biāo)的達(dá)成。為了取得良好的評價監(jiān)督成效，事業(yè)單位需要構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。結(jié)合已有文獻(xiàn)對行政事業(yè)單位績效評價情況的分析，發(fā)現(xiàn)評價監(jiān)督不足的情況常有。盡管大部分行政事業(yè)單位對績效評價結(jié)果反饋已作嚴(yán)格要求，規(guī)定下屬單位或內(nèi)部部門根據(jù)反饋問題提出意見、建議，給出改進(jìn)計劃對問題加以完善，但是內(nèi)部監(jiān)督不足，缺少自我約束，導(dǎo)致監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。比如，有的行政事業(yè)單位將評價管理工作委托給第三方機(jī)構(gòu)，第三方僅以單位要求來進(jìn)行評價，保證單位能獲得滿意的評價結(jié)果，缺乏對評價全流程的動態(tài)監(jiān)控，導(dǎo)致最終得到不全面、不客觀的評價結(jié)果。

（五）信息化建設(shè)緩慢，人才素質(zhì)有待提升

信息化是當(dāng)前時代發(fā)展的主流趨勢，利用信息技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一的管理平臺，借助該平臺開展績效評價管理工作，有利于降低人為操作風(fēng)險，增強(qiáng)評價管理的全面性。然而，不少行政事業(yè)單位尤其是基層單位的信息化建設(shè)進(jìn)程較為緩慢，檔案資料管理方面的人工依賴性較強(qiáng)，電子資料與實際管理的對接并不到位，從而管理信息化的發(fā)展優(yōu)勢并未充分體現(xiàn)。而且，管理信息化建設(shè)對人才的專業(yè)性要求較高，相關(guān)人員不僅要了解信息化下績效評價管理的工作流程，也要掌握財務(wù)管理知識，具備較強(qiáng)的技術(shù)操作能力。但是，受人才結(jié)構(gòu)老齡化的影響，現(xiàn)有管理人才的綜合素質(zhì)有待提升，難以滿足信息化建設(shè)對人才專業(yè)性的要求。

三、行政事業(yè)單位績效評價管理改進(jìn)建議

（一）完善評價管理體系，增強(qiáng)目標(biāo)設(shè)定合理性

績效評價目標(biāo)是對評價對象在一定期限內(nèi)獲得效果與產(chǎn)出的總體性描述，對相關(guān)評價管理工作的開展有重要指導(dǎo)作用。上文提到，完善的績效評價管理體系應(yīng)當(dāng)有合理、清晰的績效評價目標(biāo)，對于行政事業(yè)單位而言，有必要根據(jù)單位職能、地方發(fā)展對現(xiàn)行評價管理體系進(jìn)行逐步完善，堅持短期與長期發(fā)展相結(jié)合的原則，既要考慮短期的管理工作計劃，又要考量長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，基于此設(shè)定績效評價目標(biāo)，以增強(qiáng)目標(biāo)設(shè)定的合理性。為了確保已設(shè)定的績效評價目標(biāo)覆蓋到單位管理的各個方面，單位決策管理層需要制定嚴(yán)格的目標(biāo)審核程序，對目標(biāo)的合理性、全面性做科學(xué)論證，收集下屬單位或單位各部門的意見、建議后適當(dāng)調(diào)整目標(biāo)。對于最終形成的評價目標(biāo)，單位按照部門管理工作計劃、預(yù)算項目及職責(zé)將其層級分解，確定每個管理層級都有對應(yīng)的績效評價目標(biāo)。

（二）加大評價執(zhí)行力度，設(shè)定個性化評價指標(biāo)

績效評價指標(biāo)是績效目標(biāo)的具體化，通常依據(jù)不同指標(biāo)的得分情況來判斷績效目標(biāo)是否真正達(dá)成。對于行政事業(yè)單位而言，為績效評價管理工作的深入推進(jìn)，提高評價管理水平，必須要加大評價執(zhí)行力度。一方面從宏觀角度進(jìn)行整體評價，另一方面從微觀角度進(jìn)行具體評價，具體評價主要參照個性化評價指標(biāo)進(jìn)行。設(shè)定個性化評價指標(biāo)，構(gòu)建共性與個性相結(jié)合的評價指標(biāo)體系，從而拓展評價范圍，增強(qiáng)績效評價的全面性?，F(xiàn)階段大多行政事業(yè)單位所采取的三層指標(biāo)體系，其構(gòu)建框架邏輯是非常清晰的，能夠滿足共性指標(biāo)需求。個性指標(biāo)的設(shè)定，遵循相關(guān)性、重要性、可比性、可持續(xù)性原則，體現(xiàn)各評價內(nèi)容的相互關(guān)聯(lián)，按照重要性進(jìn)行指標(biāo)層級、性質(zhì)分類，確保采用該評價指標(biāo)所得評價結(jié)果可比，并能根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化進(jìn)行及時調(diào)整。在此過程中，充分考慮多種不同指標(biāo)構(gòu)建思路的優(yōu)缺點(diǎn)，構(gòu)建合理的個性化指標(biāo)框架。比如，平衡計分卡指標(biāo)設(shè)計較為靈活，但是覆蓋內(nèi)容卻不夠全面，而現(xiàn)行三層指標(biāo)體系框架邏輯清晰，但不具備個性化特點(diǎn)。事業(yè)單位可以在原有三層指標(biāo)體系中引入平衡計分卡，彌補(bǔ)原有體系個性化不足的缺點(diǎn)。指標(biāo)框架設(shè)計完成后，組建專家團(tuán)隊采用層次分析法進(jìn)行指標(biāo)選取，并確定指標(biāo)權(quán)重，最后通過應(yīng)用實踐來檢驗優(yōu)化后的指標(biāo)體系的科學(xué)性。

（三）立足實際進(jìn)行評價應(yīng)用，凸顯評價效果

從某種意義上講，績效評價應(yīng)用的過程就是構(gòu)建全面管理體系的過程，行政事業(yè)單位以績效評價結(jié)果作為重要參考依據(jù)，發(fā)掘當(dāng)前存在的管理風(fēng)險問題，對管理制度體系加以改建，從而推動全面管理體系的形成。因此，事業(yè)單位需要對績效評價應(yīng)用予以高度重視，立足實際進(jìn)行績效評價應(yīng)用，做好績效評價與員工獎懲、預(yù)算管理及資源優(yōu)化配置等重要管理內(nèi)容的銜接，進(jìn)一步凸顯評價效果。首先，根據(jù)不同管理內(nèi)容對績效評價應(yīng)用的需要，制定規(guī)范化管理辦法，表現(xiàn)出績效評價應(yīng)用的制度化特點(diǎn)，同時組織管理人員對其進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，建立管理人員的績效評價結(jié)果應(yīng)用意識，引導(dǎo)其主動發(fā)揮績效評價應(yīng)用的積極作用；其次，強(qiáng)調(diào)績效評價的結(jié)果導(dǎo)向，基于對評價結(jié)果的全面、深入分析，找出績效管理問題并溯源，理清各方責(zé)任，并注重評價結(jié)果的及時反饋，構(gòu)建評價問題整改責(zé)任制，明確規(guī)定限期整改時間、要求，加強(qiáng)績效評價管理配套制度的建設(shè)；最后，強(qiáng)調(diào)績效評價結(jié)果的及時公開，構(gòu)建相應(yīng)信息公開機(jī)制，不只是對員工業(yè)績情況進(jìn)行公開，也要將公開范圍拓展到其他的管理層面，并保持社會監(jiān)督渠道暢通，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用改進(jìn)績效評價管理方法、模式。

（四）加強(qiáng)評價監(jiān)督，構(gòu)建自我約束機(jī)制

監(jiān)督本身具有權(quán)威性的特點(diǎn)，缺乏權(quán)威的評價監(jiān)督，難以對績效評價管理工作的開展形成約束。行政事業(yè)單位改進(jìn)績效評價管理問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)評價監(jiān)督，構(gòu)建自我約束機(jī)制，將內(nèi)外監(jiān)督進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮監(jiān)督職能約束績效評價管理工作的開展，從而確保獲得準(zhǔn)確、客觀、全面的評價結(jié)果。在此過程中，選擇專業(yè)人員組成獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如財務(wù)人員、審計人員等，由單位權(quán)威人士領(lǐng)導(dǎo)該組織機(jī)構(gòu)開展績效評價監(jiān)督工作，以保證監(jiān)督的權(quán)威性與評價的專業(yè)性。同時，設(shè)置績效評價結(jié)果審查程序，先由績效評價人員進(jìn)行自查，再由監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)查，以免出現(xiàn)虛假的評價信息威脅單位財政資金、國有資產(chǎn)安全。倘若內(nèi)部監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)某下屬單位或部門的評價信息造假，且情況屬實，立即溯源并責(zé)令整改。如果整改無效，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，盡可能保障單位財政資金、國有資產(chǎn)安全。

（五）深入推進(jìn)信息化建設(shè)，提升人才整體素質(zhì)

行政事業(yè)單位要獲得全面、準(zhǔn)確的評價信息，除了做好評價監(jiān)督工作外，也需要管理信息化與專業(yè)人才團(tuán)隊的支持。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)信息化建設(shè)，提升人才整體素質(zhì)。信息化建設(shè)方面，根據(jù)全流程動態(tài)管控的績效評價管理需要，建立績效評價管理子系統(tǒng)，并在該系統(tǒng)與單位其他管理系統(tǒng)間建立數(shù)據(jù)鏈接，通過該系統(tǒng)來收集、處理、匯總單位績效評價信息，對相關(guān)管理工作的開展進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，保證擁有權(quán)限的管理人員能夠及時查看評價信息，并運(yùn)用相關(guān)信息進(jìn)行績效評價結(jié)果的差異化分析。人才素質(zhì)提升方面，加強(qiáng)繼續(xù)教育，建立現(xiàn)有人員的終身學(xué)習(xí)意識，定期召開針對性的人才培訓(xùn)活動，組織相關(guān)人員集中學(xué)習(xí)績效評價管理知識、管理信息化技能、國家政府經(jīng)濟(jì)政策、先進(jìn)績效評價方法等，確保人崗的匹配度。

綜上所述，績效評價是績效管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為績效管理體系的完善提供重要參考依據(jù)。當(dāng)前，雖然各級行政事業(yè)單位均開展了績效評價管理工作，但具體實施中，在評價體系建立、執(zhí)行、應(yīng)用、監(jiān)督以及評價管理體系建設(shè)保障等五個方面都存在問題，嚴(yán)重影響了實際評價管理效果。對此，行政事業(yè)單位有必要立足實際問題對現(xiàn)行管理制度體系進(jìn)行完善，通過設(shè)定合理的預(yù)算目標(biāo)以指導(dǎo)相關(guān)管理工作，加大評價執(zhí)行力度，并加強(qiáng)評價指標(biāo)體系建設(shè)，拓展評價范圍，同時強(qiáng)調(diào)評價結(jié)果的充分運(yùn)用，做好技術(shù)與人才方面的保障，為進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位績效評價管理工作奠定堅實的基礎(chǔ)。