事業(yè)單位預(yù)算績效管理淺探

王靖

（山東省消費者協(xié)會秘書處，山東 濟(jì)南 250002）

今年3月1日起施行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》明確，事業(yè)單位財務(wù)管理的主要任務(wù)之一是“全面實施績效管理，提高資金使用效益”。這就對事業(yè)單位預(yù)算績效管理提出新規(guī)則、新要求，將對規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)行為、保障事業(yè)單位健康發(fā)展起到積極作用。事業(yè)單位作為使用公共財政資源的公益組織，有義務(wù)和責(zé)任全面實施預(yù)算績效管理改革，有效配置和使用財政資源，提高財政資金使用效益，滿足公共服務(wù)需要。

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理重要作用及進(jìn)展成效

預(yù)算績效是預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，績可以解釋為預(yù)算資金投入后形成的公共產(chǎn)品或服務(wù)，效可以解釋預(yù)算資金產(chǎn)出所帶來的影響和效果。借鑒OECD國家績效管理成功做法，我國從2005年開始在部分中央國家機關(guān)開展支出項目預(yù)算績效管理試點，2011年財政部印發(fā)推進(jìn)預(yù)算績效管理指導(dǎo)意見，在全國推行預(yù)算績效管理工作，2018年中央頒布全面實施預(yù)算績效管理意見，全面部署和大力推進(jìn)預(yù)算績效管理，實施“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理。

（一）預(yù)算績效管理對事業(yè)單位具有重要作用

事業(yè)單位預(yù)算績效管理，是將項目資金、單位收入和支出資金納入績效管理，對支出資金進(jìn)行事前績效評估，事中績效運行監(jiān)控，事后績效評價。事業(yè)單位是非營利性財政預(yù)算撥款單位，從事滿足不同社會需要的公益事業(yè)，要結(jié)合自身特點開展預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理對事業(yè)單位的重要作用主要體現(xiàn)在：一是有助于提高事業(yè)單位資金管理能力。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，客觀上要求全面實施預(yù)算績效管理。事業(yè)單位預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，享有預(yù)算資金安排權(quán)益，負(fù)有資金使用效益責(zé)任。將預(yù)算績效管理落實到每個項目，責(zé)任到每個人員，對預(yù)算資金使用實施運行監(jiān)控，形成“花錢問效、無效問責(zé)”項目資金管理模式，并以此約束事業(yè)單位加強自身管理，可以較好保障資金使用效益和配置效率。二是有助于優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算制度。規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的核心，也是事業(yè)單位長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。在落實部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付等投入控制和過程管理改革制度的基礎(chǔ)上，全面實施預(yù)算績效管理改革，將預(yù)算管理和績效管理密切結(jié)合，建立項目資金考評機制，對項目資金落實進(jìn)行監(jiān)督，對預(yù)算資金流向進(jìn)行把控，著力提高績效，可以優(yōu)化預(yù)算管理流程。三是有助于提高事業(yè)單位服務(wù)能力。事業(yè)單位是財政支持的公益性組織，承擔(dān)著重要的社會義務(wù)。在財政收支矛盾緊張的情況下，開展預(yù)算績效管理，對資金進(jìn)行科學(xué)合理安排，按照預(yù)算績效管理體系規(guī)范運行，推行財務(wù)信息公開，增加預(yù)算透明度，能夠提高資金使用效益，緩解財政支出壓力。以預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，能夠推進(jìn)行事業(yè)單位政規(guī)范化建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量。實施全面預(yù)算績效管理是今后事業(yè)單位預(yù)算管理工作不可缺少的重要內(nèi)容，需要緊抓不放，常抓不懈，充分發(fā)揮其在事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展中的積極作用。

（二）事業(yè)單位預(yù)算績效管理已經(jīng)取得明顯成效

十多年來，我國預(yù)算績效管理改革持續(xù)推進(jìn)，覆蓋范圍不斷拓寬，管理制度逐步完善。事業(yè)單位預(yù)算績效管理作為我國預(yù)算績效管理體系的重要組成部分，經(jīng)過了從無到有、多維推進(jìn)的發(fā)展歷程，全過程預(yù)算績效管理鏈條基本構(gòu)建完成，預(yù)算績效運行監(jiān)控全面鋪開，并取得積極效果。一是有效樹立了預(yù)算績效意識。經(jīng)過幾年的工作實踐，很多事業(yè)單位建立了財務(wù)牽頭、職能機構(gòu)共同落實的工作格局，調(diào)動和發(fā)揮單位內(nèi)部各職能機構(gòu)主觀能動性。通過層層梳理職能責(zé)任、發(fā)展規(guī)劃、年度計劃等，圍繞落實規(guī)劃及重點工作任務(wù)等合理安排預(yù)算，有效解決資金安排與工作任務(wù)不對應(yīng)等問題，推動了資金支出與事業(yè)規(guī)劃有機結(jié)合，有效保障了事業(yè)發(fā)展需要。二是預(yù)算績效管理水平逐步提升。在預(yù)算績效管理實施過程中，全面衡量和評價單位預(yù)算績效和履職全貌，將績效評價結(jié)果與預(yù)算管理相結(jié)合，針對相關(guān)單位業(yè)務(wù)費與核心業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度不高等問題，調(diào)整壓減單位預(yù)算，促進(jìn)了財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，打破了資金分配固化格局，統(tǒng)籌單位資金資源。三是公共服務(wù)效能有所增強。通過開展事業(yè)單位預(yù)算績效管理，進(jìn)一步推動了單位明確工作目標(biāo)，細(xì)化衡量標(biāo)準(zhǔn)，強化目標(biāo)引導(dǎo)約束。激勵單位調(diào)整完善制度，改進(jìn)技術(shù)和管理。采取預(yù)算績效自評、外部客觀評價、績效信息公開多種措施，實現(xiàn)預(yù)算管理責(zé)任傳導(dǎo)，推動單位提高行政管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在問題

由于事業(yè)單位預(yù)算績效管理融合業(yè)務(wù)、財務(wù)、資源和資產(chǎn)等多個方面，涉及多元主體和多層管理架構(gòu)，管理過程長，操作細(xì)節(jié)多，推進(jìn)中還面臨制度性變革等諸多困難與挑戰(zhàn)，在預(yù)算績效管理工作實踐中還存在許多需要研究解決的問題。

（一）對預(yù)算績效管理認(rèn)識不足、重視不夠

有的事業(yè)單位內(nèi)部對預(yù)算績效認(rèn)識不統(tǒng)一，工作思路不夠清晰，推進(jìn)機制不夠順暢，對構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的預(yù)算績效管理體系，缺乏行之有效的措施。單位內(nèi)部部分人員對預(yù)算績效管理政策了解不多，職責(zé)劃分不清，存在著預(yù)算績效管理只是財務(wù)部門職責(zé)的片面認(rèn)識，對預(yù)算績效管理工作積極主動少而被動應(yīng)付多。如何在實際工作中融入預(yù)算績效管理理念和方法，將單位預(yù)算績效管理與項目管理結(jié)合、與全面績效貫通，需要進(jìn)一步探索研究。

（二）對預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置提煉不到位、核心職責(zé)不突出

有的事業(yè)單位年度核心工作目標(biāo)分散，單位預(yù)算資金安排與單位職能和績效目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高，效益指標(biāo)目標(biāo)值軟化，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不清，難以計量和比較，導(dǎo)向約束作用不強，可評價性不高。有的單位對未來發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)狀況、項目發(fā)展等缺乏前期評估準(zhǔn)備，在預(yù)算編制過程中，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門研究溝通不充分，業(yè)財信息收集分析不完整，僅按上年類似項目預(yù)算資金一定比例進(jìn)行申報，預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置簡單重復(fù)。

（三）對預(yù)算績效監(jiān)控實施需改進(jìn)、效果有待提升

績效監(jiān)控是通過定期采集績效運行數(shù)據(jù)并跟蹤分析，反映績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)偏差及時糾正，確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)。由于績效目標(biāo)監(jiān)控和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控之間的聯(lián)動關(guān)系尚未完全建立，績效監(jiān)控難以全面反映項目績效目標(biāo)偏差和預(yù)算執(zhí)行問題。在監(jiān)控內(nèi)容上，沒有體現(xiàn)出不同項目支出在政策導(dǎo)向、產(chǎn)出目標(biāo)、執(zhí)行規(guī)律等方面的特點，缺少監(jiān)控個性化設(shè)計，監(jiān)控層次不夠清晰，監(jiān)控的針對性有待提高。在監(jiān)控方法上，很多單位在開展監(jiān)控時，過多注重資料收集、數(shù)據(jù)填報、材料報送等程序性工作，缺乏對目標(biāo)未完成、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢等問題的深入分析，監(jiān)控報告內(nèi)容單薄。在監(jiān)控時效上，信息化水平較低，無法實時采集、留存數(shù)據(jù)，不能動態(tài)跟蹤項目進(jìn)展、資金支出情況，難以掌握項目運行全過程，而且發(fā)現(xiàn)問題存在一定滯后性，不利于監(jiān)控結(jié)果及時應(yīng)用。

三、改進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效管理探討

事業(yè)單位預(yù)算績效管理今后的改進(jìn)方向應(yīng)著重完善運行機制，提高管理質(zhì)量，注重結(jié)果應(yīng)用，增強激勵約束。

（一）完善預(yù)算績效管理內(nèi)部運行機制

我國已將全面實施預(yù)算績效管理，提高到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強政府公信力和執(zhí)行力的高度來謀劃部署，而政府公信力和執(zhí)行力的提高，離不開事業(yè)單位高質(zhì)量的公共服務(wù)。事業(yè)單位要進(jìn)一步強化全員預(yù)算績效管理意識，建立健全內(nèi)部運行機制，明確財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門各自職責(zé)，做好項目內(nèi)容精準(zhǔn)對接，合理規(guī)劃資金支出進(jìn)度和項目落實步驟，分工協(xié)作，合力跟蹤預(yù)算資金運行軌跡，追蹤預(yù)算資金使用績效。同時，將預(yù)算績效管理與其他公共管理改革銜接，理清業(yè)務(wù)績效、人事績效、預(yù)算績效管理之間的關(guān)系，加強融合管理，提高管理成效。評價結(jié)果相互印證、相互支撐，全面優(yōu)化單位運行成本控制，提升管理效率、履職效能和社會效應(yīng)，不斷提高可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度。

（二）優(yōu)化預(yù)算事前績效評估機制

事業(yè)單位要依據(jù)政策要求和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，運用科學(xué)合理的評估方法，對預(yù)算項目開展績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性等。在預(yù)算編制階段，以資金配置、機制建設(shè)等為切入點，在彈性績效框架內(nèi)配置單位資源，明確預(yù)算資金與單位發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃、履職、項目之間的銜接關(guān)系，強化預(yù)算對單位整體績效的支撐作用。將單個項目的事前績效評估有效嵌入單位整體事前評估，有效解決項目之間重復(fù)投入、預(yù)算固化等問題，增強單位預(yù)算的宏觀統(tǒng)籌能力。

（三）強化預(yù)算績效目標(biāo)管理機制

事業(yè)單位在編制預(yù)算時，一是全面設(shè)置績效目標(biāo)。將單位職能和戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換為明確、具體、可衡量的績效目標(biāo)，預(yù)期效果要明確經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響，以及服務(wù)象滿意度等，為績效評價提供基礎(chǔ)和依據(jù)。二是科學(xué)管理績效目標(biāo)。落實業(yè)務(wù)部門績效目標(biāo)編制的主體責(zé)任，業(yè)務(wù)部門提出項目績效目標(biāo)建議，編制的預(yù)期產(chǎn)出要包含公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、時效等，由單位集體研究論證。三是主動公開績效目標(biāo)。經(jīng)過批準(zhǔn)的項目績效目標(biāo)和預(yù)算不得隨意調(diào)整，重點項目績效目標(biāo)要隨預(yù)算主動公開，促進(jìn)編報質(zhì)量提高，接受社會監(jiān)督。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算績效運行監(jiān)控

嚴(yán)密的運行監(jiān)控是預(yù)算績效全過程管理的有力抓手，應(yīng)合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，既監(jiān)控績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，又監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。一是分門別類監(jiān)控。事業(yè)單位服務(wù)領(lǐng)域遍及全社會，服務(wù)項目涉及各行業(yè)。對于民生類項目，重點關(guān)注資源配置情況，績效運行監(jiān)控應(yīng)從多維度衡量社會效益的實現(xiàn)程度；對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型項目，重點關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，聚焦影響項目收入、利潤水平的變化；對于基建類項目，重點關(guān)注工作保障及影響施工因素等方面，對項目進(jìn)度、目標(biāo)總體和年度目標(biāo)的匹配度等重點監(jiān)控。二是及時分析研判。對低于時間進(jìn)度的項目進(jìn)行重點關(guān)注，必要時做好預(yù)算調(diào)整工作，做到邊監(jiān)控、邊調(diào)整，糾正偏差，即知即改，避免資金閑置，有效進(jìn)行資源配置。三是實時動態(tài)監(jiān)控。對項目和資金進(jìn)行全面監(jiān)控，動態(tài)掌握項目運行和預(yù)算執(zhí)行情況，加強項目和資金管理，優(yōu)化資源配置，督促有關(guān)政策措施落實到位，保障績效目標(biāo)順利實現(xiàn)。

（五）加強預(yù)算績效評價與結(jié)果應(yīng)用

對年初編制績效目標(biāo)的項目在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，事業(yè)單位采取定量與定性相結(jié)合的方法，圍繞項目產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、服務(wù)對象滿意度等，進(jìn)行績效自我評價。應(yīng)針對評價總體要求、自身職能、服務(wù)對象特點，設(shè)置具體項目個性評價指標(biāo)，同時，簡化指標(biāo)設(shè)置，找準(zhǔn)產(chǎn)出和效益關(guān)鍵指標(biāo)，細(xì)化分解到底層，定性指標(biāo)分清級次。健全單位預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用機制，在全覆蓋基礎(chǔ)上，完善預(yù)算績效自評結(jié)果全面報告與公開制度，接受相關(guān)部門和社會監(jiān)督。探索預(yù)算績效評價結(jié)果與單位預(yù)算掛鉤的有效形式和方法，推動節(jié)約成本和提質(zhì)增效。樹立目標(biāo)導(dǎo)向，由過程管理向結(jié)果管理過渡，逐步將單位預(yù)算績效管理結(jié)果，納入單位整體績效考核體系，推動單位全面提升履職和公共服務(wù)效能。