稅制改革與財(cái)政關(guān)系研究

翟晨杰

南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815

0 引言

稅收作為國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源，直接影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并且由于人人都是納稅人，其與民生更是密切相關(guān)。由此一來(lái)，稅收制度的合理性就尤為重要，而稅制改革就是不斷完善稅收制度，促進(jìn)民生改善的重要手段。世界各國(guó)都進(jìn)行過(guò)很多次稅制改革，對(duì)財(cái)政都產(chǎn)生了或好或壞的影響，有的影響直接體現(xiàn)在財(cái)政收入上，有的改革則促進(jìn)了政府財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更大的動(dòng)力。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 國(guó)外相關(guān)研究

1.1.1 稅收與財(cái)政關(guān)系

Tiebout對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究較早，認(rèn)為一定程度的財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)有利于地方政府收支效率的提高，“用腳投票”（voting with feet）理論可以使地方政府更好地為大眾提供服務(wù)。

Benson指出，在不考慮州政府決策者面對(duì)財(cái)政支出壓力的前提條件下，如果通過(guò)提高稅率來(lái)增加稅收，增加財(cái)政收入，就可能導(dǎo)致很多企業(yè)不愿意來(lái)該州發(fā)展，稅源減少，稅基也就自然降低很多。而稅基降低，逐漸也會(huì)導(dǎo)致州政府不得不通過(guò)降低稅率來(lái)吸引投資，增加稅源。因此，這一方法是有待商榷的。

1.1.2 減稅降費(fèi)對(duì)于財(cái)稅改革的影響

Keynes（1936）在對(duì)稅制的累進(jìn)性進(jìn)行分析時(shí)認(rèn)為，實(shí)行稅收與政府轉(zhuǎn)移相配合的財(cái)政政策，能夠?qū)崿F(xiàn)高收入者的收入向低收入者轉(zhuǎn)移，縮小貧富差距并提高居民消費(fèi)傾向。

Barro（1990）采用內(nèi)生增長(zhǎng)理論研究政府支出結(jié)構(gòu)，認(rèn)為稅收分成方式的改變會(huì)促使地方政府調(diào)整相應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

Lieberknecht等（2019）使用動(dòng)態(tài)一般均衡模型分析 2017 年的《減稅與就業(yè)法案》（TCJA），發(fā)現(xiàn)減稅的中長(zhǎng)期增長(zhǎng)效應(yīng)將使 GDP 增長(zhǎng)，且在促進(jìn)GDP增長(zhǎng)方面長(zhǎng)期增長(zhǎng)效應(yīng)高于中期增長(zhǎng)效應(yīng)，但是減稅的短中期增長(zhǎng)效應(yīng)不穩(wěn)定，其還取決于可變資本的利用程度和成本。也就是說(shuō)，減稅法案在很大程度上會(huì)降低短中期的稅收收入，提高政府債務(wù)率。同時(shí)，將法案與削減支出相結(jié)合可以抑制政府債務(wù)的增加，但不會(huì)減少政府債務(wù)，也就是說(shuō)政府債務(wù)會(huì)持續(xù)膨脹，加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

Arnold 等（2011）確定了有助于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的稅收政策：短期增加需求，長(zhǎng)期增加供給。但是由于短期稅收優(yōu)惠政策的不可逆性，短期稅收收入的減少會(huì)使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積累，進(jìn)而有可能損害經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

Rubin等（2004）使用構(gòu)建測(cè)算體系和指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)分析方法，對(duì)財(cái)政可持續(xù)的狀況進(jìn)行量化分析，得出減稅使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇、財(cái)政可持續(xù)性受到?jīng)_擊的主要結(jié)論。

Fabrizio（2019）基于動(dòng)態(tài)的公共債務(wù)模型得出：如果政府難以實(shí)現(xiàn)新稅收的快速增長(zhǎng)，債務(wù)可能變得不穩(wěn)定，這對(duì)于那些沒(méi)有現(xiàn)代化和高效率的稅收制度的國(guó)家尤其重要。

1.2 國(guó)內(nèi)相關(guān)研究

呂冰洋等認(rèn)為，我國(guó)稅收制度還需改革。具體來(lái)講，改革可以面向以下幾個(gè)方向：穩(wěn)定秩序、激發(fā)活力、促進(jìn)公平、激發(fā)權(quán)利意識(shí)。朱軍（2021）認(rèn)為，可以堅(jiān)持落實(shí)供給側(cè)改革，將主要稅源從房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，逐漸擺脫對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)。通過(guò)調(diào)整或重新分配中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，緩解地方政府的財(cái)政壓力，這樣就可以使地方政府能夠并且愿意去承擔(dān)更多建設(shè)義務(wù)。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前稅制改革方面的文獻(xiàn)較少，研究進(jìn)程比較緩慢，相關(guān)資料披露較少。不論在實(shí)際工作還是學(xué)術(shù)研究中，稅制改革方面的內(nèi)容都需要重視和探討，用實(shí)踐不斷檢驗(yàn)理論，從而找到改革的路徑和方案。

2 增值稅改革——案例分析

20 世紀(jì) 80 年代，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)增值稅條例（草案）》。這一草案的頒布，意味著我國(guó)從此步入了增值稅時(shí)代。這一草案的頒布說(shuō)明我國(guó)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到增值稅的潛力，這是我國(guó)在增值稅道路上的第一步試探，意義重大。

1994 年，我國(guó)實(shí)行了分稅制改革。此次分稅制改革的主要內(nèi)容是在全國(guó)推行增值稅，同時(shí)使得中央和地方之間明確劃分稅收收入。此次分稅制改革，進(jìn)行了小規(guī)模納稅人和一般納稅人的分類(lèi)，簡(jiǎn)化了稅率的區(qū)分機(jī)制。此次分稅制改革，為財(cái)政收入做出了很大的貢獻(xiàn)，為新時(shí)代我國(guó)下一步的財(cái)政改革奠定了一定的基礎(chǔ)。

2009 年，我國(guó)出臺(tái)相關(guān)政策，開(kāi)始逐步推行消費(fèi)型增值稅。后來(lái)逐漸開(kāi)始選取試點(diǎn)，進(jìn)行新的探索。2016 年，我國(guó)將營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，也就是平時(shí)所說(shuō)的“營(yíng)改增”，并且在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。此時(shí)，增值稅也逐漸開(kāi)始發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

在我國(guó)財(cái)政方面，“營(yíng)改增”這一措施的作用不可估量。實(shí)施“營(yíng)改增”之前，財(cái)權(quán)、事權(quán)并沒(méi)有在中央與地方得到合理安排，地方政府財(cái)政壓力較大，企業(yè)大都傾向于不斷壓縮成本，個(gè)體戶(hù)之間的價(jià)格戰(zhàn)愈演愈烈，導(dǎo)致稅收加速減少。正是這些問(wèn)題，體現(xiàn)出了增值稅得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。這取決于增值稅的特點(diǎn)：一邊繳稅，一邊抵扣，上征下抵。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，“營(yíng)改增”之前，由于沒(méi)有增值稅抵稅的情況，并且企業(yè)的議價(jià)能力相較于個(gè)體戶(hù)來(lái)說(shuō)較強(qiáng)，為了控制成本，企業(yè)就會(huì)傾向于選擇個(gè)體戶(hù)等小規(guī)模納稅人作為自己的供應(yīng)商?！盃I(yíng)改增”之后，由于可以進(jìn)行增值稅的抵扣，因此企業(yè)會(huì)傾向于選擇更加正規(guī)的增值稅一般納稅人作為供應(yīng)商，這在很大程度上緩解了稅收部門(mén)稅收監(jiān)管的壓力。

無(wú)論是從短期還是從長(zhǎng)期來(lái)看，“營(yíng)改增”對(duì)地方政府的財(cái)政都有很大的影響。從短期來(lái)看，“營(yíng)改增”對(duì)地方政府的財(cái)政影響有以下幾個(gè)方面：第一，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。相比營(yíng)業(yè)稅，增值稅其實(shí)有一定的減稅作用，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)這是一件好事。企業(yè)也看到了這一點(diǎn)，于是加大投資，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，增值稅稅率的檔數(shù)也在不斷減小，從最開(kāi)始的四檔，到后來(lái)的三檔，再不斷向二檔努力，增值稅小規(guī)模納稅標(biāo)準(zhǔn)更是下調(diào)到 500 萬(wàn)元。這說(shuō)明我國(guó)的政策正向那些主營(yíng)制造的企業(yè)以及一些體量較小的企業(yè)傾斜。第二，“營(yíng)改增”在某種程度上增加了消費(fèi)者的壓力。對(duì)于企業(yè)來(lái)講，增值稅可以通過(guò)上征下抵的方式得到抵扣，一來(lái)一回，相當(dāng)于沒(méi)有變化。但是，處于資金鏈最底端的消費(fèi)者，他們?cè)谫?gòu)買(mǎi)產(chǎn)品時(shí)所付出的價(jià)款就包含了增值稅，卻沒(méi)有地方抵扣。這樣一來(lái)，企業(yè)壓力得到減輕，就可以有更多的資金擴(kuò)大投資或者擴(kuò)大生產(chǎn)，繼而創(chuàng)造更多的稅負(fù)，而消費(fèi)者則額外承擔(dān)一部分稅負(fù)，為我國(guó)財(cái)政收入貢獻(xiàn)更多的力量。與此同時(shí)，隨著供給側(cè)改革有條不紊地推進(jìn)，新興產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展起來(lái)，但是由于其體量有限，繳納的稅款往往并不足以覆蓋作為以往的納稅大戶(hù)—重工業(yè)企業(yè)繳納稅款變少造成的缺口。這也導(dǎo)致短期內(nèi)一些地方政府面臨更大的財(cái)政壓力。但從長(zhǎng)期來(lái)看，這一弊端會(huì)隨著新興產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展得到解決。

同時(shí)，“營(yíng)改增”這一舉措對(duì)地方政府的財(cái)政有一定的長(zhǎng)期影響。第一，這一舉措有極其巨大的減稅作用。這有利于給企業(yè)重新注入新的能量，讓其樂(lè)于投資、生產(chǎn)。第二，供給側(cè)改革也得到不斷深化，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型打下了一定的基礎(chǔ)，貢獻(xiàn)了一分力量。第三，進(jìn)一步完善了我國(guó)的稅收制度，并且為下一步的稅制改革開(kāi)了個(gè)好頭，指明了方向。第四，從根本上緩解了地方政府的財(cái)政壓力。地方政府可能在短期內(nèi)面臨新一輪的財(cái)政壓力，但從長(zhǎng)期來(lái)看還是利大于弊的。

3 建議

本文對(duì)我國(guó)稅制方面的發(fā)展提出如下建議。

第一，可以根據(jù)地方政府承擔(dān)的事權(quán)情況分配財(cái)政資金，避免由于事權(quán)增加導(dǎo)致的財(cái)政壓力，加強(qiáng)預(yù)算管理，可以緩解地方政府財(cái)政壓力。

第二，加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政支出的監(jiān)督，中央將財(cái)政資金重新分配，根據(jù)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃以及地方的實(shí)際情況重新進(jìn)行分配。但如果中央對(duì)地方財(cái)政資金使用的監(jiān)管不到位，那么就起不到應(yīng)有的作用，甚至可能起到反作用。

第三，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的財(cái)權(quán)以及支出壓力，同時(shí)要明確各級(jí)政府的責(zé)任。中央政府可以將事權(quán)上移，讓更多的基礎(chǔ)建設(shè)資金由中央財(cái)政直接承擔(dān)。這樣就可以減輕地方財(cái)政的壓力。

第四，地方政府需要加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)大力扶持綠色環(huán)保企業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由于“營(yíng)改增”在短期內(nèi)可能會(huì)造成稅收缺口，從而導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力增大。因此，在國(guó)家政策的引導(dǎo)下彌補(bǔ)稅收缺口是必要的。地方政府可以考慮對(duì)這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策扶持，用稅收收入總量的增加來(lái)彌補(bǔ)缺口，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。

第五，當(dāng)前我國(guó)處于發(fā)展的新時(shí)代，各項(xiàng)舉措齊頭并進(jìn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。例如，供給側(cè)改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一是為了擺脫經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的過(guò)度依賴(lài)，讓人民有幸福日子。二是為了照顧就業(yè)，改善就業(yè)環(huán)境，緩解人口老齡化的壓力。如果只依賴(lài)大方向的政策，其他方面的措施沒(méi)有跟上，政策的效果就會(huì)大打折扣。在稅制改革方面也是一樣的。稅收制度要想發(fā)揮最大的效用，就必須和我國(guó)的基本國(guó)情相適應(yīng)，和我國(guó)的政策導(dǎo)向相適應(yīng)，一定要做到與社會(huì)、政策的融合。例如，當(dāng)下被熱議的房地產(chǎn)稅，就是落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體措施。通過(guò)征收房地產(chǎn)稅，可以大幅打壓炒房行為，這一舉措順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向。

第六，政府在調(diào)整財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，這樣可以促進(jìn)稅制改革成果的運(yùn)用?！盃I(yíng)改增”之前，由于地方政府財(cái)政壓力較大，因此會(huì)向社會(huì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行借貸。但由于監(jiān)管力度不足等原因，可能會(huì)造成隱性債務(wù)的產(chǎn)生，以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的增加。然而，與社會(huì)資本合作為國(guó)家發(fā)展帶來(lái)的積極作用有目共睹，其能量不可估量。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立和完善社會(huì)資本投融資合作對(duì)接機(jī)制，同時(shí)采取措施以遏制其弊端的出現(xiàn)，最主要的就是加強(qiáng)監(jiān)管向社會(huì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資的過(guò)程，嚴(yán)厲打擊不合規(guī)、不合理、不合法的融資現(xiàn)象。這樣一來(lái)，既可以促進(jìn)社會(huì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，又可以加速?gòu)浹a(bǔ)稅制改革給地方政府財(cái)政帶來(lái)的短期壓力，促進(jìn)稅制改革成果的運(yùn)用。

4 結(jié)語(yǔ)

“營(yíng)改增”的減稅是差異化的，對(duì)小微企業(yè)以及制造業(yè)企業(yè)尤為友好，其服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有利于對(duì)社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。從“營(yíng)改增”這一稅制改革手段可以得出結(jié)論：稅制改革對(duì)于我國(guó)更好地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、進(jìn)行新一輪的技術(shù)革命來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。另外，通過(guò)對(duì)“營(yíng)改增”進(jìn)行解讀，不難看出稅制改革對(duì)政府稅收的影響。通過(guò)調(diào)整中央及地方政府的財(cái)政關(guān)系，尤其是對(duì)財(cái)權(quán)、事權(quán)的重新分配，對(duì)進(jìn)行系統(tǒng)性稅制改革有著極大的促進(jìn)作用。然而，所有的改革都需要在不影響國(guó)家發(fā)展大方向的前提下進(jìn)行調(diào)整、消化、沉淀。因此，改革的過(guò)程對(duì)有關(guān)部門(mén)的洞察能力、決策能力、管理能力以及部門(mén)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有著極高的要求。稅收政策制定主體需要針對(duì)國(guó)情，明確短期任務(wù)及長(zhǎng)期任務(wù)，將稅制改革有序推進(jìn)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展賦能。