關(guān)于房產(chǎn)稅制改革問題的研究

張照琳 太原學(xué)院

引言

改革開放以來，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，我國房地產(chǎn)行業(yè)得到了飛速的發(fā)展，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)以及優(yōu)化居民居住條件等作出了重要貢獻(xiàn)。但是，長期以來，房地產(chǎn)市場存在大量“泡沫”。國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記馬建堂明確指出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作”。而房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅中最重要的部分之一，近些年其改革進(jìn)程較為緩慢。

一、房產(chǎn)稅概述

房產(chǎn)稅，按課稅對象屬性分類，屬于財(cái)產(chǎn)稅；按照稅收負(fù)擔(dān)的最終歸宿分類，屬于直接稅。它是國家以房產(chǎn)為課稅對象，向其產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種稅，征收依據(jù)是1986年頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》（簡稱《房產(chǎn)稅暫行條例》，下同）。

（一）房產(chǎn)稅的功能

房產(chǎn)稅作為一個(gè)國家稅收體系中必不可少的組成部分，具有以下三種功能。

1.籌集財(cái)政收入

一國征稅的首要目的就是為籌集財(cái)政收入，彌補(bǔ)公共支出成本。房產(chǎn)稅這一特別財(cái)產(chǎn)稅具有很多優(yōu)點(diǎn)，譬如稅收來源穩(wěn)定、收入波動(dòng)較小、計(jì)征不復(fù)雜。因此房產(chǎn)稅可以給當(dāng)?shù)卣畮矸€(wěn)定的收入。

2.調(diào)節(jié)收入分配

房產(chǎn)稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅，一定程度上體現(xiàn)了量能負(fù)擔(dān)原則。一般來說，經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的人所擁有的房產(chǎn)比經(jīng)濟(jì)能力弱的人多，對房產(chǎn)征稅，就是對這部分富人多征稅。由于該稅是一種直接稅，其稅收負(fù)擔(dān)不容易轉(zhuǎn)移，所以該稅的征收實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于對初次收入分配的調(diào)整。

3.優(yōu)化資源配置

首先，若每年納稅人都要為其所擁有的房屋納稅，這將大大增加了持有房屋的成本，一部分人會因此減少購買非必要住房。其次，對于不同檔次、不同地點(diǎn)（農(nóng)村或城市）的房屋規(guī)定不同的稅率，在一定程度上可以引導(dǎo)人們的購房行為，促進(jìn)房產(chǎn)資源的合理流動(dòng)和配置。

（二）房產(chǎn)稅的改革歷程

自新中國成立至今，房產(chǎn)稅的改革歷程大體可以劃分成以下三個(gè)階段。

第一階段是1949年新中國誕生至《房產(chǎn)稅暫行條例》出臺這段時(shí)間。這一時(shí)期是《房產(chǎn)稅暫行條例》的準(zhǔn)備階段。1950年，我國政府宣布設(shè)立并征收房產(chǎn)稅。次年8月，我國政府宣布在國內(nèi)所有城市（不含港、澳、臺）征收城市房地產(chǎn)稅，此稅種是由房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合二為一組成的。在1973年，為了精簡稅制，我國政府縮小了城市房地產(chǎn)稅的征稅范圍，只包括房屋管理部門，個(gè)人、海外僑民、外國企業(yè)和外資企業(yè)的房產(chǎn)與土地。11年之后，國家將之前開征的城市房地產(chǎn)稅分為兩個(gè)稅種，一是房產(chǎn)稅，二是城鎮(zhèn)土地使用稅。在1986年，國務(wù)院出臺了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》。并于2009年1月1日，正式廢除了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》。全國范圍內(nèi)統(tǒng)一按照《房產(chǎn)稅暫行條例》征收房產(chǎn)稅。

第二階段是1986—2011年，這段時(shí)間是新一輪房產(chǎn)稅改革理論研究階段。在2003年，中央文件中第一次提出要開征物業(yè)稅。物業(yè)稅，從課稅對象角度可以這樣理解，它是房產(chǎn)稅加上對其他不動(dòng)產(chǎn)征收的稅。2009年，我國政府明確指出要“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅”。第二年，財(cái)政部就提出要建立房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。最終在2011年1月26日，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)上海、重慶兩市建立房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。

第三階段是2011年至今這一階段，房產(chǎn)稅改革開始試點(diǎn)。2011年1月28日，上海、重慶兩地同時(shí)出臺《對部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》。上海試點(diǎn)方案主要針對“增量房”，其政策目的主要是為了打擊投機(jī)炒房行為，穩(wěn)定房價(jià)。而征稅范圍較窄、稅率較低，減免額度較大，對籌集地方財(cái)政收入無較大作用。和“滬版試點(diǎn)方案”相比，“渝版方案”體現(xiàn)了對“存量房”的調(diào)控，對高檔住宅和獨(dú)棟商品房的價(jià)格有所抑制。

二、現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度存在的問題

隨著時(shí)代的發(fā)展，房地產(chǎn)市場的繁榮，以及人們收入的增加和財(cái)富形式的多樣化，現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度明顯有些不合時(shí)宜，主要存在以下三個(gè)方面的問題。

（一）立法級次低

根據(jù)法律的制定機(jī)關(guān)和效力的不同，我國法律可分為五個(gè)層次：憲法、法律（狹義概念）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。一般來講，像稅收實(shí)體法，最科學(xué)合理的法律級次應(yīng)該是“法律”這一層級。當(dāng)前，社會經(jīng)濟(jì)基本制度已基本確立，有足夠的理論與經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)一步完善財(cái)稅法律體系。為響應(yīng)財(cái)稅體制改革，第一步就應(yīng)該推進(jìn)各稅種立法?！斗慨a(chǎn)稅暫行條例》是目前我國征收房產(chǎn)稅所遵循的最高級次的法律，該法屬于行政法規(guī)，即處于第三層級，法律層級亟須提高。房產(chǎn)稅在全國范圍內(nèi)普遍征收，現(xiàn)其最高的法律依據(jù)為第三層次的行政法規(guī)并不能凸顯國家寄予房產(chǎn)稅的厚望，也不能最大限度地發(fā)揮該稅的職能。

（二）稅制要素設(shè)計(jì)不合理

現(xiàn)行房產(chǎn)稅的稅制要素存在設(shè)計(jì)不合理的問題，最主要的是沒有將個(gè)人居住用房納入征收范圍，因此缺乏與此相關(guān)的一系列制度設(shè)計(jì)。除此之外，還存在稅基不合理，稅率制定“一刀切”等問題。

1.征稅范圍過窄

首先，現(xiàn)行房產(chǎn)稅制沒有將農(nóng)村房屋納入征稅范圍。這是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)農(nóng)村人民收入來源單一，取得的收益也較少，為減少農(nóng)民稅負(fù)，而對農(nóng)村房產(chǎn)不予課稅。另外，考慮到農(nóng)村各方面條件都不成熟，房屋用途較為單純，大部分房屋都是農(nóng)民自己建造用于居住的，即使有人占用自家住房的一兩間用于銷售貨物，但由于農(nóng)村地區(qū)人口流動(dòng)量較小，商品購買力差，故商店的盈利也較少，出于對農(nóng)民利益的維護(hù)，就將農(nóng)村房屋排除到房產(chǎn)稅征稅范圍之外。

其次，隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，務(wù)農(nóng)人員工作效率提高，由此解放出來的勞動(dòng)力大多進(jìn)入城市打工，帶來農(nóng)村家庭收入增加。由于城市土地資源緊張，土地出讓價(jià)格高漲，且隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施的完善，越來越多的企業(yè)選擇在農(nóng)村地區(qū)投資建廠。在這一背景下，若仍然不對農(nóng)村地區(qū)的房屋課稅，不僅會造成財(cái)政收入的流失，還會導(dǎo)致類似企業(yè)僅因辦公場所所在地分屬城、村兩地而稅負(fù)不同。這不僅違背了公平原則，也違背了稅收中性原則。

再次，《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民收入日益增加，居民財(cái)富已經(jīng)不局限于銀行存款這一單一形式。因?yàn)榻陙順鞘懈邼q，很多人將閑錢投入樓市，或保值增值，或轉(zhuǎn)讓獲利。所以，房屋已構(gòu)成個(gè)人財(cái)富的重要部分，且購買居住用房也不只是為了居住。此時(shí)，仍對個(gè)人住房免稅，不僅會造成國家財(cái)政收入的流失，還不利于稅收發(fā)揮收入再分配職能。

最后，就其兩個(gè)改革試點(diǎn)方案來看，試點(diǎn)征稅范圍仍然不夠?qū)挿??！皽妗蓖耆珱]有考慮納稅人在試點(diǎn)啟動(dòng)前購買的房屋，“渝版”僅僅局限于高檔住宅，而沒有著眼于更為普遍的普通住房。

2.計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)

《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定以房屋原值扣除10%～30%后的余額征收房產(chǎn)稅，這沒有充分考慮到各房屋不同的折舊損耗，沒有考慮到房屋周邊環(huán)境變化對房屋價(jià)值的影響，不能很好地反映房屋現(xiàn)值，以此為稅基征稅，違反了稅收公平原則。

重慶、上海兩地的試點(diǎn)方案都規(guī)定房產(chǎn)稅的稅基基礎(chǔ)為其市場交易價(jià)格。以此為正常新增房屋（交易價(jià)格大致等于房屋估價(jià)）的稅基沒有太大問題。但在面對非正常交易的房屋時(shí)，以市場交易價(jià)格為稅基顯然仍然沒有緊密貼合房屋真實(shí)價(jià)值，以此為計(jì)稅依據(jù)將會帶來不公平的問題。

3.稅率設(shè)計(jì)不合理

《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定了兩個(gè)稅率，一是針對自用房按1.2%征稅，二是針對出租房按12%征稅。

首先，將房屋區(qū)按照自用房和出租房分別規(guī)定稅率就是不合理。第一，這一房屋是自用還是出租，是按哪種方法計(jì)征房產(chǎn)稅，其納稅人都是房屋所有者。第二 由機(jī)會成本的概念可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：同一房產(chǎn)，不論自用還是出租，其獲得的收益應(yīng)該是相等的，前者表現(xiàn)為一部分正常利潤，后者表現(xiàn)為租金收入。

其次，由《房產(chǎn)稅暫行條例》明確規(guī)定具體比例稅率是不科學(xué)的。中國國土遼闊、各地區(qū)地形地貌大不相同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，人民生活水平差距較為懸殊，對一個(gè)直接稅規(guī)定單一稅率，會導(dǎo)致不同地區(qū)的納稅人在該稅上的稅負(fù)率有很大不同，不符合稅收公平原則的要求。

最后，上海試點(diǎn)方案規(guī)定的房產(chǎn)稅基本稅率為0.6%，重慶試點(diǎn)方案規(guī)定的房產(chǎn)稅基本稅率為0.5%～1.2%，按此稅率征收的房產(chǎn)稅很難承擔(dān)起地方主體稅種的責(zé)任。

（三）房產(chǎn)稅的征管存在漏洞

在房產(chǎn)稅征收管理過程中，因?yàn)楦鞣N主客觀因素，少征、漏征現(xiàn)象較為普遍。

1.個(gè)人出租房房產(chǎn)稅存在漏征

現(xiàn)實(shí)生活中，存在大量私人業(yè)主將商品房出租給個(gè)人用于商業(yè)經(jīng)營，雙方之間達(dá)成出租承租協(xié)議時(shí)，不經(jīng)過法律程序，而是雙方自擬合同并簽字，出租方也不就所得租金為承租方開具發(fā)票，故稅務(wù)機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確掌握這部分房屋的租金信息，也漏征了這部分稅款。

2.房屋性質(zhì)不清造成少征

我國政府規(guī)定，從2001年元旦開始，自然人以市場價(jià)格出租的居住用房，可暫時(shí)適用4%的稅率繳納房產(chǎn)稅。目前，有很多房地產(chǎn)開發(fā)商建造辦公居住兩用的大廈，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確判定房屋性質(zhì)，導(dǎo)致一部分應(yīng)以“辦公用房”名目按12%征稅的出租房被誤判為“個(gè)人住房”而按4%的稅率征收房產(chǎn)稅，造成少征的情況。

三、改革我國房產(chǎn)稅制的建議

隨著社會的進(jìn)步和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房產(chǎn)稅制改革亟待提上日程。通過充分了解本國及國外房產(chǎn)稅制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，重新設(shè)定符合中國現(xiàn)狀的房產(chǎn)稅稅制要素，完善相關(guān)的配套政策機(jī)制，以推動(dòng)我國房產(chǎn)稅改革有序進(jìn)行。

（一）加快房產(chǎn)稅立法

一個(gè)稅種能否廣泛在全國范圍內(nèi)開征，關(guān)鍵取決于它是否有法可依。要想在全國范圍內(nèi)順利推行房產(chǎn)稅改革，就必須出臺一部更合理、更成熟的且由全國人大常委會表決通過的《中華人民共和國房產(chǎn)稅法》，為房產(chǎn)稅改革保駕護(hù)航。

（二）優(yōu)化房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)

一個(gè)稅種是否能充分發(fā)揮其職能，關(guān)鍵在于稅制要素設(shè)計(jì)是否合理。所以房產(chǎn)稅制改革的關(guān)鍵任務(wù)是以我國國情為基礎(chǔ)，改進(jìn)稅制要素設(shè)計(jì)。

1.擴(kuò)大征稅范圍

在原有范圍上，將農(nóng)村房屋也作為房產(chǎn)稅的課稅對象，并取消個(gè)人居住用房保有環(huán)節(jié)的免稅規(guī)定。即改革后的房產(chǎn)稅將涉及全國各地的一切房產(chǎn)，房屋所有人在每一年度都要繳納房產(chǎn)稅。在“寬范圍”的基礎(chǔ)上，可適當(dāng)設(shè)立“多減免”以達(dá)到特殊政策目的。比如，對于鰥寡孤獨(dú)所自住的房產(chǎn)予以免稅，對家庭困難（如以領(lǐng)取低保與否為標(biāo)準(zhǔn)）的家庭居住房予以免稅；對于提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)辦公場所予以免稅等。

2.以評估價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)

計(jì)稅依據(jù)設(shè)定為房屋評估價(jià)格。這一價(jià)格，代表的是房屋的現(xiàn)值，必須由政府指定的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)與人員，在綜合分析測評了各方面因素之后，通過工作人員的專業(yè)判斷給出，并將這一價(jià)格計(jì)入房屋信息系統(tǒng)。之后可根據(jù)居住時(shí)間長短、周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)變化情況、全縣房地產(chǎn)市場總體情況以及房產(chǎn)是否遭受外力損壞等因素，調(diào)節(jié)房產(chǎn)稅稅基，納稅人據(jù)此繳納房產(chǎn)稅。即所有房屋，不論自用還是出租，都以評估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，由房屋所有人繳納。

3.合理確定稅率

因?yàn)榉慨a(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，但它又帶有資源稅的一些特點(diǎn)。所以，房產(chǎn)稅稅率不宜“一刀切”，應(yīng)充分考慮不同市、縣的特殊情況，建議實(shí)行幅度差別比例稅率。中央政府應(yīng)統(tǒng)籌全國，設(shè)定稅率的合法范圍，再由各省市根據(jù)本地各種特殊情況，在國家確定的范圍基礎(chǔ)上，各自劃出本省、市所適用的范圍，并報(bào)國家稅務(wù)總局批準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各縣市再根據(jù)本縣實(shí)際情況規(guī)定本縣適用稅率，并報(bào)省稅務(wù)總局批準(zhǔn)。

（三）完善配套措施

稅收是否能夠有效收取，一個(gè)稅種最終是否能夠充分發(fā)揮其職能，關(guān)鍵在于實(shí)踐過程中的征管是否得力。而完善的配套措施就是提高征管效率的強(qiáng)有力保障。

1.建立并完善房屋信息系統(tǒng)

若要區(qū)分各類型房產(chǎn)分別按不同稅率征稅，若要對個(gè)人住房在保有環(huán)節(jié)對其產(chǎn)權(quán)所有人征稅，基礎(chǔ)是要有一個(gè)完善的房屋信息系統(tǒng)，記錄房產(chǎn)所有人姓名、身份證號、房屋地址、房屋大小和結(jié)構(gòu)、房屋性質(zhì)以及其他房產(chǎn)基本情況。要以縣為單位，由房屋交易中心，工商局、稅務(wù)局以及其他有關(guān)部門密切配合，協(xié)同建立房屋信息系統(tǒng)，并全國聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)全國房屋信息互通。由房屋交易中心工作人員、稅務(wù)所職員、工商所職員等相關(guān)工作人員，逐門逐戶完成各房屋基本情況登記，并定時(shí)或不定時(shí)抽查，確定房屋性質(zhì)知否發(fā)生改變。這樣在加強(qiáng)本縣房屋管理的同時(shí)，為房產(chǎn)稅收征管打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.設(shè)立并發(fā)展專業(yè)評估機(jī)構(gòu)

若將房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)設(shè)定為房屋評估價(jià)格，則需要設(shè)立專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，由職業(yè)評估人員完成這項(xiàng)工作。可以由政府通過考察、競標(biāo)等方式，選擇評估實(shí)力雄厚的民間資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)完成此項(xiàng)工作，并由政府派人監(jiān)督，保證房屋評估價(jià)格的合理、合法性，從而保證房產(chǎn)稅收及時(shí)、足額上繳。另外，建立群眾意見反饋渠道，由于影響房屋價(jià)值的因素錯(cuò)綜復(fù)雜，群眾對評估機(jī)構(gòu)給出的評估價(jià)格可能存在疑慮，對此，應(yīng)允許納稅人申訴，保障他們的合法權(quán)利，最大可能避免或減少征納雙方的矛盾，推動(dòng)房產(chǎn)稅改革順利進(jìn)行。

結(jié)語

實(shí)施房產(chǎn)稅改革是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)我國房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。在充分了解我國房地產(chǎn)事業(yè)與房產(chǎn)稅收制度和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，推動(dòng)試點(diǎn)工程，研究、制訂符合效率與公平相互統(tǒng)一原則并具有我國特色的房產(chǎn)稅制。一方面，能夠解決我國房地產(chǎn)行業(yè)惡性競爭的問題，穩(wěn)定我國的樓市行情，防止泡沫的出現(xiàn)；另一方面，推動(dòng)我國房地產(chǎn)稅收的改革不僅是對我國房地產(chǎn)稅收制度的重要推動(dòng)，也是對我國整體稅收制度改革具有深遠(yuǎn)影響的重要舉措。