地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題分析及對(duì)策研究

李興滿

（臨沂市政府投融資服務(wù)中心，山東 臨沂 276000）

一、引言

分稅制改革實(shí)施以來(lái)，中央和地方政府在財(cái)權(quán)事權(quán)之間長(zhǎng)期存在不匹配的現(xiàn)象，財(cái)政管理體制一定程度上制約了地方的財(cái)政稅收。近年來(lái)，受到國(guó)內(nèi)外貿(mào)易環(huán)境波動(dòng)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的影響，不少地方的經(jīng)濟(jì)增幅和財(cái)政增幅呈放緩趨勢(shì)，而各地的剛性支出不斷增加，地方政府普遍采取舉借政府債務(wù)的方式籌集資金，在調(diào)節(jié)財(cái)政收支矛盾、保障地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。但同時(shí)，由于地方政府債務(wù)規(guī)模不斷加大，以及地方政府債務(wù)資金管理監(jiān)督體系不完善，因此面臨著較大的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控不當(dāng)，將會(huì)直接影響到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的其他領(lǐng)域，并有可能給地方發(fā)展帶來(lái)全局性、系統(tǒng)性的影響。因此，必須加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控，確保政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定可控，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府債務(wù)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理概述

地方政府債務(wù)，實(shí)質(zhì)是地方政府采取各種方式舉債而形成的債務(wù)關(guān)系。政府債務(wù)按照債務(wù)主體與債務(wù)范圍的不同，可以分為中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)。從法律角度來(lái)看，也可以分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)。顯性債務(wù)主要是按照政府特定合同或者是法律所形成的負(fù)債；隱形債務(wù)則是在法定的政府債務(wù)限額之外所形成的債務(wù)，包括直接舉借形成的債務(wù)或者承諾采用財(cái)政資金償還的債務(wù)，再或者是由于違規(guī)擔(dān)保等所產(chǎn)生的債務(wù)。按照負(fù)債發(fā)生的可能性，可以將其分為直接負(fù)債與或有負(fù)債。直接負(fù)債主要指可以預(yù)測(cè)及控制的債務(wù)，或有負(fù)債主要是由于過(guò)去事項(xiàng)或者是現(xiàn)有事實(shí)所產(chǎn)生的潛在債務(wù)。

如果地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超出了地方的財(cái)政承受能力，政府不具備按期還付本息的能力，則有可能造成財(cái)政收入難以維持地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，且難以保障在經(jīng)濟(jì)金融與教育衛(wèi)生科技等公共事業(yè)領(lǐng)域的投資，甚至誘發(fā)地方金融性風(fēng)險(xiǎn)。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分類上，可以根據(jù)不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式將其分為規(guī)模性風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、效率性風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)模性風(fēng)險(xiǎn)，主要是由于債務(wù)規(guī)模總量較大而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，主要是由政府債務(wù)的期限、成本、劃分等結(jié)構(gòu)不合理所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；效率性風(fēng)險(xiǎn)，主要是因債務(wù)資金管理效率不高而導(dǎo)致債務(wù)資金不能高效使用所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；償債風(fēng)險(xiǎn)，主要是因政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重而造成的難以按時(shí)還本付息的風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因及其影響

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因綜合分析主要有四個(gè)方面。第一，財(cái)政體制方面，分稅制改革下，中央和地方政府在財(cái)權(quán)事權(quán)方面存在錯(cuò)配的問(wèn)題，地方政府的財(cái)權(quán)錯(cuò)配而事權(quán)不斷擴(kuò)大，造成地方政府財(cái)政收入少于財(cái)政支出，為了運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展，只能通過(guò)舉借外債來(lái)拓寬籌資渠道，導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。第二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面，受到地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱的影響，地方的財(cái)政收支差距須通過(guò)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)彌補(bǔ)，然而在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體執(zhí)行方面還存在不少缺陷，尤其是稅收返還等政策對(duì)高財(cái)政收入地區(qū)較為有利，然而部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持力度不夠，為了應(yīng)付必要的財(cái)政支出往往過(guò)度依靠舉債融資的方式，導(dǎo)致區(qū)域債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。第三，在土地財(cái)政方面，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程下，不少地方的財(cái)政收入從過(guò)去以企業(yè)利稅為支柱，轉(zhuǎn)變成依靠預(yù)算外的土地出讓金以及各類非預(yù)算債務(wù)等，土地出讓金的規(guī)模在地方財(cái)政收入中的占比較大，在此基礎(chǔ)上形成的政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。第四，在政策考核方面，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是靠投資來(lái)實(shí)現(xiàn)，在對(duì)地方政府的考核方面，非常重要的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，因而一些地方政府在發(fā)展過(guò)程中便會(huì)通過(guò)大規(guī)模的舉借債務(wù)加大投資等方式來(lái)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也會(huì)造成地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響是全方位的，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

首先，對(duì)地方金融市場(chǎng)的影響。政府債務(wù)往往用于公共事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這些投資回報(bào)周期相對(duì)較長(zhǎng)而且回報(bào)率較低，在較高的債務(wù)增長(zhǎng)與較低的經(jīng)濟(jì)回報(bào)下，一些地方政府只有將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)移，而承接政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主體則主要是轄區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)。地方政府通過(guò)其投融資平臺(tái)等將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至轄區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，如果政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控不力，將會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不良貸款率的提升，對(duì)金融機(jī)構(gòu)償付能力產(chǎn)生不良影響，甚至造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的發(fā)生。

其次，對(duì)地方財(cái)政的影響。當(dāng)前政府償債資金的來(lái)源主要是房地產(chǎn)開發(fā)、財(cái)政收入以及土地出讓金，其中對(duì)土地出讓金的依賴度較高，然而土地財(cái)政本質(zhì)上采取的是以時(shí)間換空間的方式，如果土地出讓收入突然下降，將會(huì)導(dǎo)致地方政府的收入大幅下降，償債能力受到較大影響，進(jìn)而出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張，可以使地方政府加大在基礎(chǔ)設(shè)施與民生事業(yè)方面的投資力度，并進(jìn)一步騰出減稅降費(fèi)的空間，以促進(jìn)投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生正向推動(dòng)作用。然而，政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張不合理，會(huì)在一定程度上造成利率的提升，并對(duì)社會(huì)投資產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，進(jìn)一步推升融資成本，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制管理策略

（一）加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的約束控制

政府債務(wù)規(guī)模超出合理可控范圍，是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要成因，會(huì)直接造成政府財(cái)政承擔(dān)過(guò)高的還本付息壓力，影響地方經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行。

首先，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)承受能力與償債能力的分析，綜合考慮地方的綜合財(cái)力水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府債務(wù)還本付息壓力、財(cái)政資金使用績(jī)效以及項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備等多方面的情況，對(duì)地方政府的最優(yōu)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，科學(xué)制訂政府舉債規(guī)劃。既應(yīng)該避免因不切實(shí)際的大規(guī)模舉債造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)該避免由于資金投入不足影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)該更好地發(fā)揮債務(wù)資金在穩(wěn)增長(zhǎng)和保民生上的積極作用，并確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

其次，地方政府在舉債過(guò)程中，應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)際情況科學(xué)選擇債務(wù)建設(shè)的項(xiàng)目，確保各種債券項(xiàng)目的收益性，使其能夠覆蓋本息，從源頭上控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

最后，還應(yīng)該注重從政策控制、流程管控等多方面采取措施，強(qiáng)化對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

（二）建立完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析機(jī)制

為有效管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系，堅(jiān)持實(shí)用性強(qiáng)、可靠性高、靈活適當(dāng)?shù)幕驹瓌t，科學(xué)選取債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估值指標(biāo)，重點(diǎn)突出地方政府的債務(wù)率、債務(wù)增長(zhǎng)率、一般和專項(xiàng)債務(wù)比率、財(cái)政還本付息數(shù)額保證比率、財(cái)政償債率、債務(wù)依存度、地方財(cái)政平衡率、地方政府逾期債務(wù)率、債務(wù)余額增長(zhǎng)狀況，以及其他可以反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和地方財(cái)政實(shí)力的相關(guān)指標(biāo)，系統(tǒng)全面地搜集分析關(guān)于地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)信息，科學(xué)合理地評(píng)估分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算分析，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理應(yīng)對(duì)機(jī)制，科學(xué)制訂地方政府償債計(jì)劃。

此外，還要建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置機(jī)制，尤其是針對(duì)債務(wù)總量較大且財(cái)政收入困難的情況，應(yīng)該加強(qiáng)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警，避免出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)，給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金的使用管理

首先，完善債券資金項(xiàng)目的評(píng)審機(jī)制，對(duì)于地方政府確定進(jìn)行債券融資的項(xiàng)目，應(yīng)該嚴(yán)格按照程序和流程評(píng)審，重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目的合規(guī)性、必要性、投入產(chǎn)出比、收益性、法律風(fēng)險(xiǎn)，還可以積極引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)債券資金等使用效益進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，從源頭規(guī)避地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，建立完善政府債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)債務(wù)資金項(xiàng)目進(jìn)度、建設(shè)效率、產(chǎn)生的效益、資金風(fēng)險(xiǎn)防控等多方面開展整體的績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)政府債務(wù)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)一步優(yōu)化政府債務(wù)資金的使用效果。

最后，應(yīng)該嚴(yán)格控制政府債務(wù)資金的使用流程，從源頭加強(qiáng)對(duì)舉債行為的審核審批，做好債券發(fā)行前的財(cái)政審核及審計(jì)；在債券發(fā)行過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)有關(guān)債券發(fā)行信息的動(dòng)態(tài)分析，讓外界充分了解發(fā)行金額、期限、利率等多方面信息，嚴(yán)格政府債務(wù)資金使用管理，有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的發(fā)生。

（四）推動(dòng)財(cái)政體制機(jī)制和績(jī)效考核體系改革的深化

控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該不斷完善財(cái)政體制和績(jī)效機(jī)制。在財(cái)政體制機(jī)制改革方面，應(yīng)該積極推進(jìn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，使地方政府的支出責(zé)任與其具備的財(cái)權(quán)相適應(yīng)，并進(jìn)一步明確地方政府的支出責(zé)任，從根本上控制地方政府盲目舉債的問(wèn)題。

此外，應(yīng)該針對(duì)地方政府的債務(wù)問(wèn)題建立完善的問(wèn)責(zé)管理機(jī)制，以責(zé)任追究的方式規(guī)避可能出現(xiàn)的盲目舉債或者違法違規(guī)擔(dān)保的問(wèn)題；并通過(guò)績(jī)效考核體系的完善，幫助地方各級(jí)政府樹立正確的政績(jī)觀，加大對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范以及陳年地方債務(wù)清理力度，規(guī)范管理地方債務(wù)。

（五）增強(qiáng)地方政府債務(wù)償還能力建設(shè)

償還到期債務(wù)能力不足，既是地方政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)，也是當(dāng)前債務(wù)清理中需要解決的首要問(wèn)題。

在強(qiáng)化地方政府債務(wù)償還能力方面，首先，應(yīng)該通過(guò)多種渠道積極籌措償債資金。地方政府應(yīng)該做好開源的文章，組織財(cái)政部門、稅務(wù)部門等，增加實(shí)體企業(yè)稅收、土地出讓金及各類稅費(fèi)等，積極落實(shí)收入任務(wù)，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。在公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，還應(yīng)該積極擴(kuò)大民間資本投資，吸引更多民間資本。在節(jié)流方面，應(yīng)該堅(jiān)持過(guò)緊日子的思想，大力壓減一般性支出，強(qiáng)化各級(jí)地方政府年初預(yù)算的剛性約束，積極盤活資金，用好用活存量資金與閑置資金，為償還政府債務(wù)打下良好的基礎(chǔ)。

其次，應(yīng)該探索多元化的政府債務(wù)化解模式，尤其是政府主導(dǎo)下的出租出售資產(chǎn)模式、地方政府債務(wù)置換模式、售股還債模式、債轉(zhuǎn)股模式、混改模式、資產(chǎn)證券化模式、PPP模式、并購(gòu)上市溢價(jià)套現(xiàn)模式等，通過(guò)多種債務(wù)化解模式的規(guī)范化、科學(xué)化運(yùn)用，最大限度防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）加大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理力度

有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)督管理工作。

首先，構(gòu)建全方位立體化的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮地方人大機(jī)構(gòu)對(duì)政府的監(jiān)督職能，尤其是發(fā)揮人大對(duì)政府舉借債務(wù)合理性充分性的審核批準(zhǔn)職能，并對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)節(jié)、資金使用環(huán)節(jié)、還本付息環(huán)節(jié)開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查。同時(shí)，加大審計(jì)監(jiān)督力度，定期對(duì)政府債務(wù)開展專項(xiàng)的責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，對(duì)地方政府部門債務(wù)總量規(guī)模的增減狀況、債務(wù)結(jié)構(gòu)變化、債權(quán)人具體信息、債務(wù)合同約定條款、債務(wù)還本付息核心要素等內(nèi)容進(jìn)行專項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)消除各種潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

其次，發(fā)揮好金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，尤其要發(fā)揮人民銀行、銀保監(jiān)部門以及商業(yè)銀行對(duì)政府債務(wù)特別是政府隱形債務(wù)的監(jiān)督作用，杜絕金融結(jié)構(gòu)違規(guī)放債的行為，扼殺各類違規(guī)舉債融資行為，清理歷史遺留債務(wù)，有效防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大和蔓延。

最后，還應(yīng)該加大政府債務(wù)信息的披露力度，對(duì)政府債務(wù)信息在公開的范圍、頻次、深度、力度等方面持續(xù)加碼，尤其是要適度公開政府債務(wù)的發(fā)債情況、債務(wù)項(xiàng)目、借債依據(jù)、收益狀況、還本付息狀況以及歷史借債情況，推動(dòng)政府債務(wù)在陽(yáng)光下運(yùn)行，接受各方監(jiān)督，促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效化解。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，如果管控不力將會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響。地方政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的危害，探索多種措施化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并從舉債管理、增量控制、存量債務(wù)清理等環(huán)節(jié)探索多元化的措施，有效防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保地方經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定。