全面推進預(yù)算管理一體化改革

◎文/調(diào)研組

黨的十九大從全局和戰(zhàn)略的高度強調(diào)加快建立現(xiàn)代財政制度， 對預(yù)算制度建設(shè)提出了新的更高要求。

2019 年6 月，財政部黨組審議通過了 《財政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實施方案》，做出了積極推進預(yù)算管理一體化建設(shè)， 運用信息化手段全面深化預(yù)算制度改革的決策部署?？傮w工作思路是：財政部組織制定全國統(tǒng)一的 《預(yù)算管理一體化規(guī)范》 和系統(tǒng)技術(shù)標準， 各地由省級財政部門統(tǒng)一按照 《預(yù)算管理一體化規(guī)范》 和系統(tǒng)技術(shù)標準建設(shè)一體化系統(tǒng)， 將市縣級預(yù)算數(shù)據(jù)集中到省級財政，并與財政部聯(lián)網(wǎng)對接， 通過嵌入系統(tǒng)的控制規(guī)則規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束，為深化預(yù)算制度改革提供基礎(chǔ)保障。

一、預(yù)算管理一體化改革的主要思路

（一）全面綜合編制預(yù)算

推進全口徑政府預(yù)算管理，加強部門綜合預(yù)算管理，各部門、 各單位的財政撥款收支、事業(yè)收支、事業(yè)單位經(jīng)營收支和其他收支等各項收支全部列入部門預(yù)算統(tǒng)一編制， 不得在預(yù)算以外列收列支， 進一步提高部門預(yù)算的完整性和各類資金的統(tǒng)籌能力。

（二）規(guī)范統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程

規(guī)范和統(tǒng)一各級預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程、管理要素和控制規(guī)則， 并嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)統(tǒng)一實施，實現(xiàn)政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算之間以及上下級預(yù)算之間的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)無縫銜接和有效控制，預(yù)算管理全流程合法合規(guī)。

（三）預(yù)算信息公開透明

將預(yù)算項目作為預(yù)算管理基本單元， 項目庫實時記錄和動態(tài)反映預(yù)算項目儲備、 實施到結(jié)束全過程的預(yù)算管理信息， 實現(xiàn)項目全生命周期管理， 提高預(yù)算管理透明度。 嚴格按照國家保密法律法規(guī)合理確定涉密預(yù)決算信息范圍， 除涉及國家秘密外， 預(yù)算項目預(yù)決算信息依法依規(guī)報送各級人大和向社會公開， 全面接受立法機關(guān)和社會監(jiān)督。

（四）支出標準科學(xué)合理

依據(jù)財政部門在系統(tǒng)中設(shè)置的支出標準編制項目預(yù)算， 沒有支出標準的要提出測算項目預(yù)算的暫定標準并逐步形成制度辦法，構(gòu)建形成覆蓋各類預(yù)算支出的標準體系，更好發(fā)揮標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。

（五）預(yù)算執(zhí)行約束有力

切實硬化預(yù)算約束，依據(jù)經(jīng)批準的預(yù)算生成預(yù)算指標賬， 采用會計復(fù)式記賬法記錄和反映預(yù)算指標在預(yù)算管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的來源、增減和狀態(tài)， 強化預(yù)算指標對執(zhí)行的約束， 真正做到各級政府、各部門、各單位的支出以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

二、天津市預(yù)算管理一體化改革的進展情況

（一）基礎(chǔ)信息管理

主要規(guī)范單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息、地方政府債務(wù)信息、支出標準、績效指標、政府收支分類科目、會計科目、 政府非稅收入項目信息、政府采購基礎(chǔ)信息、賬戶信息、 財政區(qū)劃等基礎(chǔ)信息的具體內(nèi)容、 管理流程和規(guī)則等。 預(yù)算管理各環(huán)節(jié)使用的基礎(chǔ)信息集中管理， 保證一體化系統(tǒng)中基礎(chǔ)信息來源的一致性，便于統(tǒng)一控制管理。

（二）項目庫管理

主要明確項目庫管理框架， 規(guī)范預(yù)算項目的分類以及各類項目的管理流程、管理規(guī)則和管理要素等。 項目庫常態(tài)化開展項目儲備工作， 預(yù)算編制時從預(yù)算儲備項目中選取項目按順序安排， 項目實施過程中要動態(tài)記錄和反映項目預(yù)算下達、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、 預(yù)算執(zhí)行等情況， 項目結(jié)束和終止時要予以標記。 預(yù)算項目按照支出性質(zhì)和用途分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目、特定目標類項目。人員類項目支出、運轉(zhuǎn)類項目中的公用經(jīng)費項目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的基本支出；特定目標類項目支出、運轉(zhuǎn)類項目中的其他運轉(zhuǎn)類項目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的項目支出。人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目中的公用經(jīng)費項目根據(jù)部門和單位有關(guān)基礎(chǔ)信息測算， 直接納入項目庫作為預(yù)算儲備項目； 特定目標類項目、 運轉(zhuǎn)類項目中的其他運轉(zhuǎn)類項目由部門和單位提前研究謀劃， 經(jīng)財政部門審核通過后作為預(yù)算儲備項目。

（三）預(yù)算編制

主要規(guī)范政府預(yù)算、部門預(yù)算、 單位預(yù)算的編制原則、編制內(nèi)容、管理流程和規(guī)則。 政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、 社會保險基金預(yù)算。 一般公共預(yù)算支出總額控制一般公共預(yù)算安排的本級部門預(yù)算支出、 轉(zhuǎn)移支付預(yù)算支出和預(yù)備費規(guī)模。 政府預(yù)算項目原則上和部門預(yù)算項目、 轉(zhuǎn)移支付項目保持一致， 暫無法分解到具體實施項目、實施單位、地區(qū)， 編入財政待分配項目并在執(zhí)行中細化分解， 保證落實到具體實施項目、 實施單位、地區(qū)。各級財政要按規(guī)定提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)，下級編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時，原則上按照上級提前下達的預(yù)計數(shù)編列轉(zhuǎn)移支付預(yù)算收入。 部門預(yù)算反映安排給本部門及其所屬各單位的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、 財政專戶管理資金和單位資金。 企業(yè)和執(zhí)行企業(yè)會計制度的事業(yè)單位， 原則上只編制財政撥款收支預(yù)算。 各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成，除應(yīng)急、救災(zāi)等事項外， 部門不得代編應(yīng)由所屬單位實施的預(yù)算項目。

（四）預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行中， 上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達、上解， 可不作為預(yù)算調(diào)整事項， 暫由財政部門按照預(yù)算調(diào)劑事項處理。 嚴格預(yù)算指標對資金支付的控制， 同時簡化整合資金支付流程，構(gòu)建高效的資金支付機制。 單位在系統(tǒng)中向財政部門申請支付， 財政部門按照項目預(yù)算指標賬控制支付， 系統(tǒng)對預(yù)算指標賬控制要素及支付涉及的政府采購合同（協(xié)議）等相關(guān)信息自動校驗通過后， 將支付憑證發(fā)送代理銀行直接辦理支付。 財政部門通過系統(tǒng)從單位會計賬、單位實有資金賬戶開戶銀行或財政代管資金財政專戶開戶銀行獲取單位資金實際收入數(shù)據(jù)，用于加強收入管理。單位資金支付依據(jù)單位資金支出預(yù)算在系統(tǒng)中向財政部門申請支付， 支付申請通過預(yù)算指標賬校驗后發(fā)送開戶銀行辦理支付， 保證單位資金支出嚴格按照預(yù)算執(zhí)行。

三、存在問題及成因

（一）指標賬功能暫未生效

為真正將制度與信息系統(tǒng)深度融合， 財政部設(shè)定了預(yù)算管理指標賬的控制規(guī)則，要求“有支必有收，收支必相等”， 如不符合上述原則， 則所有指標均無法形成實際支出。也就是說，所有支出必須有收入作為資金來源， 這就從源頭上杜絕了暫付款這一可能脫離人大監(jiān)管的事項出現(xiàn)， 進一步規(guī)范了年度收支預(yù)算管理。 但從目前情況看， 預(yù)算指標賬功能還在進一步研發(fā)過程中，主要因為財政部關(guān)于暫付款管理的制度規(guī)定尚未廢止。 杜絕暫付款雖然可以規(guī)范預(yù)算管理， 卻也徹底取消了地方政府預(yù)算的靈活性， 寬嚴之間的度需要進一步權(quán)衡。

（二）跟蹤追溯功能尚不健全

目前， 一體化系統(tǒng)改革尚未推進到建立跟蹤追溯功能的階段。按照原有設(shè)想，一體化系統(tǒng)應(yīng)做到對每一筆財政支出追蹤至具體的收款人和收款單位， 并對資金使用績效進行全程監(jiān)控。 但上述功能涉及銀行賬戶管理、基層應(yīng)用接口開發(fā)、 物聯(lián)網(wǎng)與信息實時交互功能升級等多項重大改革， 目前來看技術(shù)難度較大， 所需時間和人力物力較多， 需要進一步推動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配合。

（三）支出標準設(shè)定難度大

我國各級財政的支出標準， 主要著眼于人員公用經(jīng)費， 對項目支出標準體系建立的重視程度和探索相對較少， 主要原因是技術(shù)難度相對較大。 不同行業(yè)、 不同地域、不同時間維度下，即使同一項目的支出標準也會發(fā)生很大變化， 加上政府職能相對寬泛， 涉及行業(yè)和領(lǐng)域較多，項目構(gòu)成極為復(fù)雜。如要設(shè)立相對科學(xué)的項目支出標準， 則需要下大力氣進行調(diào)研和工作分析， 也需要時間和數(shù)據(jù)的積累。

（四）系統(tǒng)本身還存在一定技術(shù)缺陷

我國預(yù)算管理一體化系統(tǒng)主要依托河北省、 海南省既有軟件進行開發(fā)升級，這兩套軟件與其他省市差異極大， 必然會帶來使用者不適應(yīng)的問題。近期，財政部已逐步開展web 版系統(tǒng)升級工作，目前預(yù)算基礎(chǔ)信息、項目庫和預(yù)算編制、 預(yù)算批復(fù)與調(diào)劑模塊已經(jīng)完成上線。 該新版系統(tǒng)在操作習(xí)慣、 數(shù)據(jù)表樣、流程設(shè)計、模塊銜接等方面與原有版本又有一定不同，必將帶來很多系統(tǒng)操作、軟件漏洞、 流程設(shè)計方面的問題。

四、解決問題的建議與對策

（一）建立切實生效的指標賬控制功能

推動從制度源頭上廢止目前關(guān)于暫付款的規(guī)定，真正將我國的支出預(yù)算規(guī)范為“收付實現(xiàn)制”， 實行嚴格的現(xiàn)金流管理， 做到有收入才有支出， 每一筆支出都有切實的資金來源， 真正杜絕消耗國庫間歇庫款和歷史存量資金安排不規(guī)范支出的問題。強化各級人大監(jiān)控，將暫付款列為重點監(jiān)控問題，切實保障每一筆支出都需要經(jīng)過人大審議， 將人民對財政的監(jiān)督權(quán)落到實處。

（二）全面強化跟蹤追溯功能

嚴格落實財政部一體化業(yè)務(wù)規(guī)范要求， 對接各級編辦和組織機構(gòu)管理部門，將各部門所屬的原自收自支事業(yè)單位全部納入一體化系統(tǒng)審核范圍， 真正將部門所有收支匯編納入部門預(yù)算，為下一步統(tǒng)籌管理單位資金打好基礎(chǔ)。 按照中央下達轉(zhuǎn)移支付模式， 做好省級轉(zhuǎn)移支付指標下達和提前告知工作， 重點測試省級轉(zhuǎn)移支付與區(qū)級財政連通和追溯功能， 督促各地市將省級轉(zhuǎn)移支付指標及時分解下達。 同時， 嘗試通過一體化系統(tǒng)匯總各地市預(yù)算數(shù)據(jù)， 逐步實現(xiàn)系統(tǒng)自動匯編全省乃至全國預(yù)算， 進一步提高匯編預(yù)算準確性。 建立績效監(jiān)控機制， 預(yù)算執(zhí)行模塊不僅僅反映資金支出情況， 還要反映項目實時績效。 將資金運轉(zhuǎn)與項目執(zhí)行情況建立信息交互，依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息平臺， 提高信息反饋的真實性和有效性。 強化資金流動監(jiān)管， 對每一筆財政支出追蹤至最終的用款人， 定期抽查復(fù)核， 最大程度壓縮尋租空間。

（三）逐步探索設(shè)置項目支出標準

采用穩(wěn)扎穩(wěn)打的方式，一方面依托一體化系統(tǒng)積累數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的各項數(shù)據(jù)， 并與不同項目類型建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，為今后探索建立分行業(yè)、分地區(qū)項目支出標準體系奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，選取一些延續(xù)性項目、 歷史基礎(chǔ)較好的項目、管理水平較高的項目，綜合分析近幾年的財務(wù)活動和項目執(zhí)行情況， 先嘗試在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)、辦公用房建設(shè)、 文體活動等領(lǐng)域先出臺一部分項目支出標準， 形成良好的示范效應(yīng)和拉動作用。

（四）不斷提升一體化系統(tǒng)信息化水平

從目前情況看， 一體化系統(tǒng)的報表查詢模塊尚不完善， 將對編制各級支出預(yù)算明細表產(chǎn)生較大影響。 應(yīng)與軟件開發(fā)人員積極溝通，結(jié)合個性化需求，選準數(shù)據(jù)源，實施壓力測試， 確保基礎(chǔ)用表數(shù)據(jù)的全面性和準確性。同時， 針對目前系統(tǒng)運轉(zhuǎn)中存在的技術(shù)障礙和bug 問題， 從業(yè)務(wù)和技術(shù)兩方面逐項解決， 最大限度地提升系統(tǒng)運轉(zhuǎn)流暢度， 簡化系統(tǒng)操作， 提升使用體驗和系統(tǒng)運轉(zhuǎn)效率。

（五）加大一體化改革培訓(xùn)力度

結(jié)合一體化系統(tǒng)web 版升級進度以及推動預(yù)算批復(fù)與調(diào)劑、 預(yù)算執(zhí)行模塊全面上線的工作安排， 繼續(xù)選取國家會計學(xué)院為培訓(xùn)基地，組織相關(guān)部門和單位財政業(yè)務(wù)骨干進行培訓(xùn)， 為后續(xù)工作的開展奠定基礎(chǔ)。