新形勢下科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)質(zhì)量控制與風(fēng)險防控策略

◎文/王新鈺

新形勢下，專業(yè)機構(gòu)“粗放式” 的質(zhì)量控制與風(fēng)險防控已難以適應(yīng)發(fā)展要求，作為國家科技計劃管理體系的重要支柱和核心載體， 加強科學(xué)規(guī)范的質(zhì)量控制與風(fēng)險防控， 推動專業(yè)機構(gòu)將質(zhì)量控制與風(fēng)險防控整合進業(yè)務(wù)流程， 既是充分落實科技項目管理職能對項目任務(wù)目標(biāo)負(fù)責(zé)的必然要求， 也直接關(guān)系到科技體制改革的縱深推進和全局成效。

一、引言

（一）專業(yè)機構(gòu)的定義及國家對于質(zhì)量控制與風(fēng)險防控的有關(guān)要求

專業(yè)機構(gòu)作為項目管理的第三方機構(gòu)， 具備獨立法人資格、 完善的法人治理結(jié)構(gòu)以及專業(yè)化管理能力，不斷提升科研項目管理機制規(guī)范化和管理模式專業(yè)化，為科技計劃的實施提供管理支撐，對項目開展包括評審、立項、過程管理、結(jié)題驗收等在內(nèi)的全過程管理， 履行相關(guān)職責(zé)， 確保項目任務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)； 接受行業(yè)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督， 并為相關(guān)領(lǐng)域的科研單位提供項目管理、咨詢與綜合服務(wù)。

《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64 號）《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》 等有關(guān)文件高度重視質(zhì)量控制與風(fēng)險防控工作，對項目管理專業(yè)機構(gòu)加強質(zhì)量管理和風(fēng)險防控提出了具體要求， 明確提出專業(yè)機構(gòu)要加快建立法人治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部制度建設(shè)， 建立完善決策、 執(zhí)行、 監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、制約的管理體制，針對可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險， 進一步提升質(zhì)量控制和風(fēng)險防范的專業(yè)性、規(guī)范性，以此有效防范風(fēng)險， 提升項目管理整體水平，確保管理過程公平、公正、 公開和項目任務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)。

（二）質(zhì)量控制與風(fēng)險防控的定義、區(qū)別及聯(lián)系

質(zhì)量控制是指項目管理專業(yè)機構(gòu)為保證項目管理質(zhì)量， 而進行的建立在全員參與基礎(chǔ)上的如制定科學(xué)規(guī)范的工作流程、 詳細(xì)的工作規(guī)則，打造專業(yè)化管理團隊，強化評價與反饋等控制的技術(shù)措施和管理措施方面的活動。

風(fēng)險防控是指項目管理專業(yè)機構(gòu)針對科研項目管理風(fēng)險（包括技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和管理風(fēng)險）、審計管理風(fēng)險、 內(nèi)控管理風(fēng)險和廉政風(fēng)險等風(fēng)險點進行識別、分析、評估及應(yīng)對處理， 減少資源浪費及損失， 有效提高科技項目成功率。

風(fēng)險防控作為單位管理的一部分， 與質(zhì)量控制既相互聯(lián)系， 又有區(qū)別。 根據(jù)ISO9001 質(zhì)量管理體系規(guī)定，建立健全質(zhì)量管理體系，需要組織識別可能面臨的風(fēng)險和機遇， 并制定針對性的應(yīng)對措施， 充分吸納風(fēng)險控制的內(nèi)容， 以此提高質(zhì)量控制的有效性、 防止不利影響并獲得改進結(jié)果， 質(zhì)量控制中貫穿了風(fēng)險防控的思維和方式， 包含了風(fēng)險防控的內(nèi)容。

二、國外科研項目管理專業(yè)機構(gòu)質(zhì)量控制與風(fēng)險防控經(jīng)驗——以德國航空航天中心項目管理署為例

德國航空航天中心項目管理署（DLR-PT）是德國航空航天中心（DLR）下屬的獨立專業(yè)化科研項目管理機構(gòu)， 是德國乃至歐洲最大的科研項目管理專業(yè)機構(gòu)，承擔(dān)了聯(lián)邦教研部、 勞工和社會部、衛(wèi)生部、經(jīng)濟部等部門以及歐盟和有關(guān)基金、 協(xié)會等機構(gòu)的項目管理， 業(yè)務(wù)范圍主要包括項目過程管理服務(wù)、戰(zhàn)略咨詢、形勢分析、創(chuàng)新管理等， 具有很強的綜合性。 DLR-PT 年經(jīng)費約10 億歐元， 立項課題8500 余個，1000 名員工中60%以上為領(lǐng)域研究人員。 DLR-PT 在質(zhì)量控制與風(fēng)險防控方面積累了豐富的經(jīng)驗， 主要經(jīng)驗做法如下。

（一）建立多層級質(zhì)量控制體系并引入ISO9001 質(zhì)量管理體系認(rèn)證

一 方 面，DLR-PT 為 了提高項目管理水平及服務(wù)質(zhì)量，使管理更公平、可靠、獨立、透明，采用工作組內(nèi)部相互監(jiān)督、部門內(nèi)部質(zhì)量控制、獨立于各專業(yè)部門的中央質(zhì)量保證部門質(zhì)量控制三級質(zhì)量控制體系。在第一層級中，所有流程各個環(huán)節(jié)均遵循兩人原則， 由一名管理人員和一名技術(shù)人員組成工作組，成員具備至少5 年～6 年項目管理經(jīng)驗；在第二層級中，部門管理員和負(fù)責(zé)人對用款程序、 檢測報告等所有相關(guān)規(guī)定程序進行檢查， 實現(xiàn)部門內(nèi)部質(zhì)量控制； 在第三層級中， 由組織獨立的中央質(zhì)量保證部門， 采用“黃條糾錯”“檢查清單” 等形式向工作組反饋檢查情況， 其管理員具有長期的項目管理經(jīng)驗。 另一方面，DLR-PT 還引入質(zhì)量管理系統(tǒng)并獲得了ISO9001 認(rèn)證， 為項目提供標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、規(guī)范化的高效管理。 DLR-PT 的質(zhì)量管理體系認(rèn)證除了對主營業(yè)務(wù)即研究創(chuàng)新項目專業(yè)化過程管理認(rèn)證外， 還包括對歐洲科學(xué)基金會（ESF）共同資助計劃組織實施、 支持公立及私人科研機構(gòu)參與歐盟項目、 信息通信基礎(chǔ)設(shè)施維護等各業(yè)務(wù)的認(rèn)證。

（二）依托項目管理信息系統(tǒng)提升項目管理流程信息化

DLR-PT 依托德國聯(lián)邦政府統(tǒng)一的項目管理信息系統(tǒng)Profi，開展項目的信息化管理。 DLR-PT 對項目管理進行 “四眼檢查”“六眼檢查”，并對科研經(jīng)費使用進行跨學(xué)科、跨層級的監(jiān)督，有效保證科研資金合理使用，強化經(jīng)費風(fēng)險控制。 所有管理均留痕， 實現(xiàn)了痕跡管理可查詢、監(jiān)控、追責(zé)。 系統(tǒng)提供豐富的數(shù)據(jù)以及計劃控制、真實性檢查、 資助經(jīng)費控制可能性評估等功能， 為各項目主管提供了有力的決策支持。 各級使用者擁有不同的系統(tǒng)使用權(quán)限，在形式審查、專家評審、 經(jīng)費撥付及電子簽字權(quán)等各個環(huán)節(jié)， 都由專業(yè)部門負(fù)責(zé)和管理部門簽字， 確保每個環(huán)節(jié)至少兩人進行監(jiān)督，DLR-PT 總負(fù)責(zé)人可全程查閱各環(huán)節(jié)流程，但是無權(quán)干預(yù)。

（三）依托高層次專家提升項目管理質(zhì)量和專業(yè)化水平

DLR-PT 采用專員式進行項目管理， 每個項目均配備固定人員管理以保證管理質(zhì)量， 每個項目管理人員負(fù)責(zé)約15 個項目，并且在項目立項評審、中期檢查、結(jié)題驗收、 評估等環(huán)節(jié)中發(fā)揮內(nèi)外部專家的作用。 小型項目通常由內(nèi)部評審專家負(fù)責(zé)，大型項目通常由機構(gòu)內(nèi)部評審專家及外部專家進行兩輪評審。一方面，因為DLR-PT 依托大型科研中心設(shè)立， 其人員配置具有很強的專業(yè)性，半數(shù)以上人員具備專業(yè)學(xué)科背景， 加之長期的專業(yè)積累和管理經(jīng)驗， 使得其形成了一只龐大的由科研人員組成的內(nèi)部專家團隊。 對管理的項目一般有較強的專業(yè)領(lǐng)域知識， 實現(xiàn)了專業(yè)人辦專業(yè)事。 另一方面，DLR-PT 建立了跨學(xué)科、 跨機構(gòu)的國際化的多層次合作網(wǎng)絡(luò)， 通過匯集其他項目管理專業(yè)機構(gòu)評審專家、 相關(guān)領(lǐng)域的高層次國際知名專家， 組成了其雄厚的外部專家?guī)欤?以借助專家力量確保項目管理質(zhì)量和專業(yè)化水平。

（四）通過強化監(jiān)督評估以加強風(fēng)險把控

政府主管部門在與DLR-PT 簽訂的委托管理協(xié)議中對雙方的權(quán)責(zé)進行明確約定， 雙方嚴(yán)格執(zhí)行合同約定， 若DLR-PT 因自身原因造成了經(jīng)費濫用或其他損失， 則要接受主管部門的相應(yīng)懲罰。 政府部門針對專業(yè)機構(gòu)制定了一套完整科學(xué)的評估指標(biāo)與監(jiān)督體系， 針對財務(wù)、 業(yè)務(wù)兩方面開展監(jiān)督評估， 以此確保專業(yè)機構(gòu)項目管理的專業(yè)性、 規(guī)范性和公正性。財務(wù)方面，主管部門通過“Profi”進行日常監(jiān)管，且德國聯(lián)邦審計法院以兩到三年為周期進行財務(wù)審計；業(yè)務(wù)方面， 主管部門按照公共研發(fā)計劃（基金）評估規(guī)則對DLR-PT 的管理工作及項目產(chǎn)出績效進行評估， 并且將評估結(jié)果作為后續(xù)業(yè)務(wù)委托機構(gòu)選擇的重要參考。

三、國內(nèi)項目管理專業(yè)機構(gòu)質(zhì)量控制與風(fēng)險防控存在的問題

相較于德國、 美國等發(fā)達(dá)國家的項目管理專業(yè)機構(gòu)， 國內(nèi)專業(yè)機構(gòu)成立時間較短、相關(guān)經(jīng)驗不足，質(zhì)量控制和風(fēng)險防控體系不夠健全， 相關(guān)能力仍需進一步提升。

（一）相應(yīng)的制度規(guī)則滯后于工作實踐

目前， 國內(nèi)項目管理專業(yè)機構(gòu)多由其他部門轉(zhuǎn)變而成， 原有相關(guān)制度規(guī)則已無法滿足管理實踐需求， 其建設(shè)運行主要依據(jù)《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》等政策文本， 而對于專業(yè)機構(gòu)的定位、權(quán)利和義務(wù)、統(tǒng)籌實施等缺乏明確界定； 尚未對專業(yè)機構(gòu)開展項目管理工作所依據(jù)的計劃管理、 資金使用、績效評估、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等方面形成完整的法律政策體系， 部分制度規(guī)定不相容；專業(yè)機構(gòu)建設(shè)、運行標(biāo)準(zhǔn)不明確，在制度建設(shè)、管理質(zhì)量、管理流程、團隊建設(shè)、廉政保密建設(shè)等方面缺乏深入研究； 現(xiàn)有部分涉及項目管理重點環(huán)節(jié)的有關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強等問題，都導(dǎo)致現(xiàn)階段制度規(guī)則無法有效指導(dǎo)質(zhì)量控制和風(fēng)險防控的工作實踐。

（二）專業(yè)化管理能力有待提升

經(jīng)過幾年的建設(shè)運行，國內(nèi)項目管理專業(yè)機構(gòu)各項工作逐漸步入正軌， 初步實現(xiàn)了“接得住”，但是要“管得好”，持續(xù)做好質(zhì)量控制和風(fēng)險防控， 積極有效地應(yīng)對管理全程的各種問題， 對專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)化管理能力提出了更高要求。一方面，相較于國外專業(yè)機構(gòu)， 國內(nèi)專業(yè)機構(gòu)規(guī)模較小， 且由于長期以來事業(yè)單位編制數(shù)量控制等原因， 項目管理人員數(shù)量總體偏少，團隊力量較為薄弱，缺乏兼具領(lǐng)域知識及項目管理經(jīng)驗的高水平管理人員，部分專業(yè)機構(gòu)仍采取 “兩塊牌子一套人馬”模式，專業(yè)化程度較低， 這導(dǎo)致專業(yè)機構(gòu)缺乏開展質(zhì)量管理與風(fēng)險防控的核心支撐。另一方面，受制于長期以來的行政主導(dǎo)管理模式， 如何由粗放式管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理是專業(yè)機構(gòu)亟需解決的問題， 迫切需要運用科學(xué)的質(zhì)量把控手段和風(fēng)險管理模型工具積極主動開展質(zhì)量控制與風(fēng)險防控。

（三）質(zhì)量控制及風(fēng)險防范意識不足

科技計劃項目具有創(chuàng)新性、不確定性等特點，其管理面臨的風(fēng)險因素較多， 對于質(zhì)量的要求也越來越高，但是由于目前多數(shù)項目管理專業(yè)機構(gòu)的項目管理人員都由科研人員隊伍選拔而來，未經(jīng)過項目相關(guān)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和指導(dǎo)，且缺乏相應(yīng)管理經(jīng)驗，導(dǎo)致存在不同程度“重立項，輕管理”的管理觀念，對于管理過程中的質(zhì)量控制及風(fēng)險防范重要性認(rèn)識不足， 對項目實施的全周期管理重視不夠， 管理工作多停留在傳統(tǒng)的項目立項、評審、驗收等日常性工作。另一方面，受現(xiàn)行科技計劃管理體系影響，由于專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)的項目管理工作多為政府部門定向委托， 一定程度上與市場經(jīng)濟運行規(guī)律存在沖突， 這也導(dǎo)致專業(yè)機構(gòu)缺乏主觀能動性和危機意識， 部分工作敷衍了事， 甚至外包給其他的部門、機構(gòu)，嚴(yán)重影響了項目管理的質(zhì)量把控和風(fēng)險防范，也妨礙了專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展和能力提升。

（四）缺乏有效的質(zhì)量控制及風(fēng)險防控機制和手段

目前大部分專業(yè)機構(gòu)的質(zhì)量控制及風(fēng)險防控體系不夠健全， 現(xiàn)行的管理體系中尚未針對項目質(zhì)量控制、風(fēng)險識別、 風(fēng)險管理制定明確的方法，動態(tài)監(jiān)測機制較弱，未針對項目設(shè)置控制節(jié)點及風(fēng)險觸發(fā)點， 日常監(jiān)管及專項審計不足， 主要通過承擔(dān)單位自覺填報進展情況、不定期抽查等“事后處理”方式對項目開展監(jiān)督管理， 這種相對“被動”的方式導(dǎo)致只能采取“亡羊補牢”的方式進行補救與善后， 且問責(zé)機制不完善， 針對發(fā)現(xiàn)的問題以罰代處或從輕發(fā)落， 整改落實多、責(zé)任追究少，缺乏項目實施跟蹤問效機制及問題反饋糾正機制。另一方面，目前尚未建立健全針對專業(yè)機構(gòu)的評價監(jiān)督機制， 現(xiàn)有評價指標(biāo)體系和評價方法無法充分展現(xiàn)專業(yè)機構(gòu)運行情況，尚未實現(xiàn)管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化和可考核化， 專業(yè)機構(gòu)的質(zhì)量管理體系認(rèn)證推進需進一步加快。

四、改進提升項目管理專業(yè)機構(gòu)質(zhì)量控制與風(fēng)險防控的策略

通過對DLR-PT 質(zhì)量控制與風(fēng)險防控經(jīng)驗梳理，可以得出我國專業(yè)機構(gòu)要做好質(zhì)量控制與風(fēng)險防控， 憑借“超越流程” 的系統(tǒng)性思維，從制度建設(shè)、質(zhì)量體系認(rèn)證、強化監(jiān)督等多維度搭建質(zhì)量控制與風(fēng)險防控體系， 將其與項目管理業(yè)務(wù)、 機構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略有機融合， 才能為專業(yè)機構(gòu)做好質(zhì)量控制與風(fēng)險防控提供有效保證， 從而進一步提升我國科技項目管理的專業(yè)化、 科學(xué)化、 規(guī)范化水平。

（一）建立健全多層次管理制度體系

加強制度頂層設(shè)計，建立完善涵蓋人事管理、 經(jīng)費管理、項目管理、質(zhì)量控制、風(fēng)險控制、 信用管理等方面的管理制度體系， 使專業(yè)機構(gòu)開展質(zhì)量控制與風(fēng)險防控有法可依、有規(guī)可循。建立具有系統(tǒng)職能的健全有效的監(jiān)督問責(zé)機制， 由質(zhì)量控制部門聯(lián)合評審人員，通過抽查、中期評估、績效評估、受理舉報等方式對項目管理實施開展跟蹤審查， 引入第三方評估， 及時發(fā)現(xiàn)問題、 規(guī)避風(fēng)險、提升質(zhì)量，將有關(guān)質(zhì)量、風(fēng)險的考核指標(biāo)納入對項目管理人員的考評體系中，使監(jiān)督問責(zé)落到實處。 完善科學(xué)、 合理的專業(yè)機構(gòu)激勵制度，以任務(wù)完成質(zhì)量、委托單位滿意度、 承擔(dān)單位滿意度及管理能力等指標(biāo)為依據(jù)開展績效激勵， 充分調(diào)動項目管理人員積極性。

（二）提高項目管理者質(zhì)量控制與風(fēng)險防控的意識及水平

一方面， 加大人才引育力度， 打造一支滿足項目全鏈條管理和一體化實施要求的、 具備專業(yè)能力和項目管理經(jīng)驗的專業(yè)化人才隊伍，借助專家資源全面支撐項目管理質(zhì)量控制與風(fēng)險防控相關(guān)工作。另一方面，加強項目管理人員培訓(xùn)， 培育具備質(zhì)量控制與風(fēng)險防控觀念的項目管理者， 全面促進質(zhì)量控制與風(fēng)險防控意識水平提升， 促使管理人員由重立項向重管理轉(zhuǎn)變， 進一步明確新要求、適應(yīng)新流程，提升管理人員采取精準(zhǔn)措施解決項目不穩(wěn)定性與不良產(chǎn)能的能力。此外，要進一步完善項目管理專業(yè)機構(gòu)人才培養(yǎng)與評價機制， 針對開辟人才評價及晉升渠道， 不斷提高項目管理人員職業(yè)化水平， 以保證質(zhì)量控制與風(fēng)險防控的專業(yè)性。

（三）加快建立運行ISO9001質(zhì)量管理體系及風(fēng)險防控制度

一方面， 項目管理專業(yè)機構(gòu)應(yīng)加快建立完善質(zhì)量管理體系并申請通過ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證， 采用過程方法和循證決策處理好各方關(guān)系，針對受理、評審、實施、監(jiān)督、驗收等關(guān)鍵節(jié)點實行“里程碑式”管理，通過完善管理制度、 持續(xù)改進管理流程和方法、優(yōu)化崗位設(shè)置、優(yōu)化內(nèi)控體系等方式， 建立符合質(zhì)量管理體系要求的全流程精細(xì)化管理模式， 推動建立和完善目標(biāo)清晰、 程序規(guī)范、過程公開、監(jiān)督到位的項目質(zhì)量管理體系。 另一方面，積極貫徹“基于風(fēng)險的思維”，不斷加強頂層設(shè)計決策機制建設(shè)， 建立風(fēng)險防控制度、痕跡與信用管理、績效評價“三位一體”的內(nèi)部風(fēng)險防控體系， 在項目管理早期進行風(fēng)險預(yù)估分析， 針對專家選取、經(jīng)費使用、人員變動等關(guān)鍵環(huán)節(jié)及不可預(yù)見因素，研究制定可行的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案， 加強對潛在風(fēng)險的控制。

（四）充分貫徹不相容崗位分離和雙崗復(fù)核原則

一方面， 要嚴(yán)格貫徹不相容崗位分離原則， 由不同領(lǐng)導(dǎo)分管立項及過程管理、資金管理、結(jié)項驗收、監(jiān)督檢查， 強化相互監(jiān)督和權(quán)力制衡。針對項目管理的立項、驗收、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進行分工，針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定工作方案，統(tǒng)一管理進度安排， 明確崗位職責(zé)， 業(yè)務(wù)部門依據(jù)管理制度和工作方案行使執(zhí)行權(quán)， 內(nèi)部監(jiān)督部門依據(jù)政策文件行使監(jiān)督權(quán)， 并將監(jiān)督檢查結(jié)果作為決策機構(gòu)決策的依據(jù)之一。另一方面，在申報受理審查、評審結(jié)果匯總、經(jīng)費撥付等項目管理重點環(huán)節(jié)上實行主審、 復(fù)核雙崗審核，經(jīng)一人主審、一人復(fù)核后由部門負(fù)責(zé)人最終審定，以確保審核的客觀性、公正性，并通過質(zhì)量管理體系進一步規(guī)范工作流程。

（五）強化科技項目全過程“痕跡化”管理

項目管理專業(yè)機構(gòu)應(yīng)進一步強化項目管理過程中的“痕跡化”管理，針對痕跡管理范圍、責(zé)任主體、操作方式及流程、 發(fā)布等進行明確規(guī)定，確保項目管理全流程“可申訴、可查詢、可追溯”。充分運用信息系統(tǒng)、錄像、錄音等多種信息化手段， 在項目管理系統(tǒng)自動留痕的基礎(chǔ)上，采取留痕記錄本、專用郵箱、專項管理檔案、 專項電話記錄單等措施， 對項目審查及評審、上級通知、評審專家及申報人溝通、 相關(guān)質(zhì)疑等事項進行專門記錄， 確保各項工作、各個環(huán)節(jié)都有人記錄、有據(jù)可查。 積極推進檔案數(shù)字化建設(shè)， 對檔案實行數(shù)字化管理， 不斷提升檔案管理現(xiàn)代化水平。

（六）持續(xù)強化信息公開公示

項目管理專業(yè)機構(gòu)要進一步提高工作信息透明度，擴充行政公開事項清單，以公開為常態(tài)， 以不公開為例外，將應(yīng)該向社會、推薦單位和申報單位公開的與項目管理相關(guān)的規(guī)章制度、 專家名單、評審標(biāo)準(zhǔn)、立項信息、經(jīng)費安排、 驗收結(jié)果等信息進行及時地公開和回復(fù)， 加強社會對于項目管理專業(yè)的監(jiān)督， 同時對于不宜公開和不應(yīng)公開的項目信息嚴(yán)禁透漏公開， 做到嚴(yán)格保密和及時公開的有機結(jié)合。此外，專業(yè)機構(gòu)要充分利用網(wǎng)站、微博、微信等媒體平臺拓展信息公示和政策宣傳范圍， 加強與社會公眾的互動。