鞏固脫貧攻堅成果，有效銜接鄉(xiāng)村振興
——基于貧困異質(zhì)性的視角

周敏梅 孔祥飛 申 凱 .鹽池縣長鹽資源開發(fā)服務(wù)有限公司 .中國社會科學(xué)院大學(xué)農(nóng)村發(fā)展系.中國建設(shè)銀行股份有限公司

一、引言

為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。黨的十九大報告提出“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”和“實施鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略部署。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是消除絕對貧困，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，其目的在于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。經(jīng)過長期不懈努力，中國已如期實現(xiàn)脫貧目標，脫貧后如何有效轉(zhuǎn)化脫貧成果，開啟鄉(xiāng)村振興新征程，不僅關(guān)系到脫貧攻堅的質(zhì)效，而且深刻影響鄉(xiāng)村振興進程。為此，中央“一號文件”2018—2020年連續(xù)三年明確提出做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接。尤其在黨的十九屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。這既是鞏固脫貧攻堅成果，夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的現(xiàn)實選擇，也是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接貫通面臨的困難與挑戰(zhàn)

自從2018年中央“一號文件”首次明確提出“做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接”的要求以來，經(jīng)過兩年來的不懈努力，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接在頂層設(shè)計和學(xué)術(shù)理論層面均取得積極進展，但二者在銜接目標、體制機制、內(nèi)生動力等方面仍存在不相適應(yīng)的問題，實現(xiàn)二者的無縫對接、有效貫通仍面臨困難與挑戰(zhàn)。

(一)銜接目標需要相互協(xié)調(diào)

一般而言，脫貧攻堅的短期效應(yīng)與鄉(xiāng)村振興的長期目標之間既有一致性，也存在差異性。只有將短期行為與長期目標相協(xié)調(diào)，才能夠?qū)崿F(xiàn)二者之間的和諧發(fā)展。一是脫貧任務(wù)依然艱巨，返貧風(fēng)險仍然很大。自2020年底，國務(wù)院扶貧辦確定的全國832個貧困縣全部脫貧摘帽。在肯定脫貧攻堅成果的同時，我們也應(yīng)看到這些實現(xiàn)脫貧的農(nóng)村貧困人口仍面臨返貧的風(fēng)險，如何實現(xiàn)可持續(xù)脫貧仍是未來需要解決的一道難題。二是不同程度的政策“懸崖效應(yīng)”開始顯現(xiàn)。在國家社會資源總量既定的條件下，對任何一類群體或地區(qū)的大量、集中投入都將勢必會對其他群體或地區(qū)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，極易造成對于貧困邊緣地區(qū)、群體的“懸崖效應(yīng)”，在幫助貧困地區(qū)、群體脫貧的同時卻也在加劇貧困邊緣地區(qū)、群體走向貧困。

(二)銜接機制不暢

當(dāng)前，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興已經(jīng)實施多年，二者在制度設(shè)計和體制機制方面各自進行不同的探索，并取得了一定的成效。然而在政策銜接、體制機制銜接度方面仍存在不同程度的斷鏈。一是二者在政策上還未做到無縫對接。近年來一系列為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)出臺的政策舉措，需要根據(jù)脫貧攻堅進展進行系統(tǒng)性、針對性的梳理，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對其政策舉措的適用性進行綜合評估與統(tǒng)籌安排。二是亟需著手制定具有地域特點的政策銜接細則與實施方案。不同地區(qū)在探索脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效的實踐探索中往往會缺乏明確的方向指引，難以取得有效銜接的效果。三是在脫貧攻堅過程中需建立由中央到地方完善的行政體系和與之相對應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建以脫貧攻堅為核心的治理體系。雖然在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域也建立了類似的組織架構(gòu)，不同于脫貧攻堅的單核目標，鄉(xiāng)村振興涉及部門較廣，需調(diào)動各方力量共同參與，如果缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制將很難實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，而如何將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相應(yīng)的組織機構(gòu)進行有機整合，則是實現(xiàn)二者有效銜接的重要一環(huán)。

(三)農(nóng)民內(nèi)生動力不足

農(nóng)民是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主體。農(nóng)村經(jīng)濟作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段和途徑，必須激發(fā)農(nóng)民的積極性，充分發(fā)揮農(nóng)民在生產(chǎn)過程中的主觀能動性，但是在銜接過程中，農(nóng)民的內(nèi)生動力卻面臨難以激發(fā)的困難。一是農(nóng)民異質(zhì)性增強，調(diào)動全部農(nóng)戶的積極性越發(fā)困難。加之大量勞動力外流，農(nóng)村剩余勞動力不足，尤其是隨著近年來農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中的比重日益縮小，其參與村莊建設(shè)的積極性更加難以調(diào)動。二是政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體關(guān)系略顯不暢。鄉(xiāng)村振興很大程度由政府主導(dǎo)，農(nóng)民被動參與、不參與或參與價值不明顯。如在村莊規(guī)劃編制與項目規(guī)劃的過程中，很多地方政府在規(guī)劃過程中咨詢專家、關(guān)注企業(yè)，卻忽視農(nóng)民的意見與利益訴求，缺乏農(nóng)民參與、忽視農(nóng)民意見的發(fā)展規(guī)劃，往往會加劇地方政府與農(nóng)民的矛盾，使得政策難以落地。

(四)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級困難

培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是貧困戶實現(xiàn)可持續(xù)脫貧，貧困地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要引擎，也是實現(xiàn)由產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)興旺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。然而在脫貧攻堅過程中培育、扶持的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)升級迭代的困境。一是產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性不強，許多的扶貧產(chǎn)業(yè)只重視前期投入和當(dāng)期效果，而缺乏后續(xù)的規(guī)劃與保障，可持續(xù)性較差。二是扶貧產(chǎn)業(yè)根植性較弱，轉(zhuǎn)型升級困難。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)整體呈現(xiàn)單一化、低端化、短期化現(xiàn)象，受政策、市場影響較大，且與其他產(chǎn)業(yè)融合程度不高，大多都是初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，自身抗風(fēng)險能力較差。在脫貧攻堅中，一些地方扶貧資金主要投向周期短、見效快和易評估的扶貧產(chǎn)業(yè)項目，與后續(xù)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求聯(lián)系不緊密，造成扶貧資源的浪費。

(五)保障能力不足且關(guān)鍵領(lǐng)域改革亟需破題

經(jīng)過脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施，農(nóng)民生活水平得到顯著提高，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，農(nóng)村社會保障體系逐步建立，然而脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展仍然面臨各方面的挑戰(zhàn)，影響二者可持續(xù)發(fā)展的軟環(huán)境仍未得到明顯改善。如鄉(xiāng)村人才短板明顯，一些貧困地區(qū)村級組織換屆后，許多村黨組織的組成在年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)有所變化，但整體仍存在文化水平偏低、能力不足等問題，新舊交接不暢、優(yōu)勢互補不明顯，如何將從農(nóng)村走出的年輕人、大學(xué)生、企業(yè)家等能人吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提供政策支持仍是鄉(xiāng)村亟需破解的難題。

三、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實踐路徑

隨著2020年我國貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困基本得到解決的目標實現(xiàn)，我國如期全面建成小康社會的目標即將成為現(xiàn)實，困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題將得到歷史性的解決。然而，絕對貧困的消失，并不意味著貧困問題的根本解決。當(dāng)前中國貧困在存在形態(tài)、空間分布、人群主體等方面呈現(xiàn)的新特點，與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分等制約鄉(xiāng)村振興的矛盾問題相互交織，使其更具有復(fù)雜性、多維性、隱蔽性。在這樣的背景下，亟需在明晰銜接關(guān)系與矛盾問題的基礎(chǔ)上，探究脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實踐路徑，從而實現(xiàn)由脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興順利過渡，從“兩不愁三保障向“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富?！鞭D(zhuǎn)變。

(一)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的總體思路

由于不同貧困地區(qū)、貧困人口致貧的原因千差萬別，在脫貧攻堅過程中采取的對策也各不相同，需要鞏固的脫貧成果也存在差異。為此，需要吸收借鑒精準扶貧、精準脫貧思想，采取多元化的舉措，探索多樣化的道路。

1.精準識別：構(gòu)建脫貧攻堅—鄉(xiāng)村振興指標評價體系

充分借鑒精準扶貧思想，從鄉(xiāng)村振興的總要求出發(fā)，結(jié)合不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平與貧困現(xiàn)狀，構(gòu)建脫貧攻堅—鄉(xiāng)村振興指標評價體系，利用耦合協(xié)同模型來測度脫貧攻堅—鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)同度，從而有效識別脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接中面臨的矛盾問題。這一指標體系不僅能夠用來衡量貧困地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)同度，而且也應(yīng)該通過在非貧困地區(qū)建立類似的指標體系，用來衡量非貧困地區(qū)在緩解相對貧困和推進鄉(xiāng)村振興過程中取得的成效，面臨的問題。

2.精準銜接：探索多樣化的銜接路徑

鑒于脫貧攻堅過程中形成了以“五個一批”工程為重點的脫貧思路。因此，在探索脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，需要以“五個一批”工程為重點，對這些貧困地區(qū)脫貧攻堅的質(zhì)效與可持續(xù)性進行評估，然后進行分類指導(dǎo)。與此同時，特別需要關(guān)注那些處于非貧困地區(qū)，但農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱，既缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，又面臨集體經(jīng)濟薄弱的村莊，這些普通的村莊介于脫貧村與具有鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的振興村之間，其在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的進程中需要破解更多的難題。

(二)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的策略重點

鑒于各地區(qū)貧困屬性和特征存在差異，在推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接過程中要抓住二者有機銜接的契合點，重點突破。與此同時，統(tǒng)籌區(qū)域差異，打好組合拳，既要把握共性也要區(qū)別差異性，在一般原則與特殊規(guī)律之間把握平衡，有序推進。

1.堅持共性，夯實思想基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)

一是思想認識銜接。思想銜接是做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的前提和基礎(chǔ)，結(jié)合習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”工作的重要論述，構(gòu)建二者的思想體系，在思想上形成統(tǒng)一認識，為行動提供思想指引。二是體制機制銜接。在政策保障、項目規(guī)劃設(shè)計、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制等方面，實現(xiàn)體制機制銜接的順暢，真正實現(xiàn)“一張藍圖”。三是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)銜接。繼續(xù)推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。加強農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，繼續(xù)深化農(nóng)村人居環(huán)境整治工程，不斷織密農(nóng)村社會保障網(wǎng)，更好地實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。四是加強人才建設(shè)。鄉(xiāng)村人才隊伍是踐行銜接實踐，推進鄉(xiāng)村振興的尖兵。通過大學(xué)生村官、“三支一扶”、農(nóng)村基層干部培訓(xùn)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等途徑，穩(wěn)定基層人才隊伍，為推進鄉(xiāng)村振興有效銜接儲備人才。

2.尊重差異性，鼓勵多元化發(fā)展

尊重差異，鼓勵多元的發(fā)展思想在脫貧攻堅進程中得到生動實踐，對于探索基于差異化基礎(chǔ)上的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有重要的啟示。黨的十八大以來習(xí)近平總書記在24個貧困村進行的調(diào)研指導(dǎo)，有力地促進了多元化發(fā)展路徑的形成。一是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。二是大力發(fā)掘鄉(xiāng)村旅游，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。三是借助異地搬遷，改善農(nóng)村貧困人口的生存發(fā)展環(huán)境。這些基于地方實踐所形成的各具特色脫貧模式，極大的豐富了二者的銜接方式，有助于鼓勵不同地區(qū)根據(jù)自身區(qū)域特點探索具有本地特色的發(fā)展道路，而不是以“樣板化”為指引，從而導(dǎo)致某些鄉(xiāng)村振興的實踐探索變形、走樣。與此同時，黨中央仍堅持幫扶政策總體不動搖，健全各類防止返貧的檢測幫扶機制，持續(xù)發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，完善相關(guān)配套設(shè)施，從而有力地保持脫貧政策的可持續(xù)性，筑牢脫貧民生網(wǎng)。

3.尊重人民群眾的創(chuàng)造精神，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力

人民群眾是實踐的主體，歷史的創(chuàng)造者。在推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的過程中，要尊重人民群眾的意愿，激發(fā)人民群眾的參與性。在加強脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動地方政府、企業(yè)、農(nóng)民等各方面的積極性。當(dāng)前在鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的基層實踐中，政府、企業(yè)仍具有主導(dǎo)地位，而具有主人翁地位的人民群眾尤其是農(nóng)村貧困人口更多的情況是被動接受，這不僅不利于調(diào)動人民群眾的參與性，而且不利于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策舉措的可持續(xù)發(fā)展，只有農(nóng)民真正融入鄉(xiāng)村發(fā)展實踐，才能為鄉(xiāng)村振興提供保障、奠定基礎(chǔ)，能夠真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，人的全面發(fā)展。

注釋：

① 第一個一百年，是到中國共產(chǎn)黨成立100年時全面建成小康社會。第二個一百年，是到新中國成立100年時建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。

②中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議[EB/OL].新華社,2020年11月3日。

③“五個一批”：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。