預(yù)算績(jī)效管理與事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式的探討

簡(jiǎn)琪 淄博市張店區(qū)民政局

引言

伴隨著國(guó)內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理改革在不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作獲得了一定的成效。預(yù)算績(jī)效管理能夠有效提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的效率，進(jìn)而助力政府職能轉(zhuǎn)變。因此把績(jī)效管理貫徹到行政事業(yè)單位預(yù)算編制、實(shí)施、決算與審核各環(huán)節(jié)當(dāng)中，并探討預(yù)算績(jī)效管理改革與行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式的作用機(jī)理與聯(lián)系，是很有必要的。

一、預(yù)算績(jī)效管理改革背景下強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的表現(xiàn)

（一）提升預(yù)算編制精準(zhǔn)性

預(yù)算績(jī)效管理改革的出現(xiàn)，讓行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理工作上將重點(diǎn)從事后逐步向事中與事前靠近。行政事業(yè)單位根據(jù)年度預(yù)算編制以及年度發(fā)展規(guī)劃，來(lái)確定單位總體的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和各項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，有效進(jìn)行預(yù)算工作的事前績(jī)效評(píng)估，并把績(jī)效評(píng)估的結(jié)果當(dāng)作預(yù)算申請(qǐng)的必要條件。行政事業(yè)單位的預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)會(huì)同期批復(fù)，在根源上提升預(yù)算編制工作的精準(zhǔn)性、合理性、規(guī)范性與可行性，增強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的成效。

（二）促使資源最優(yōu)化配置

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中其財(cái)政收入和財(cái)政支出的管理是工作的難點(diǎn)，而預(yù)算績(jī)效管理改革重視行政事業(yè)單位的資源互享與優(yōu)化配置，能夠幫助行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政支出進(jìn)行統(tǒng)籌管理，促進(jìn)單位資源的優(yōu)化配置。關(guān)注的著重點(diǎn)在于預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估，把年度工作重點(diǎn)進(jìn)行梳理，保障重點(diǎn)工作經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，避免資源的分散和浪費(fèi)，同時(shí)要把短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效進(jìn)行整合，共同推動(dòng)行政事業(yè)單位資源利用長(zhǎng)效體系的構(gòu)建，解決單位的財(cái)務(wù)管理困難的問(wèn)題。

（三）增強(qiáng)決算結(jié)果應(yīng)用激勵(lì)性

預(yù)算績(jī)效管理改革的出現(xiàn)，能夠增強(qiáng)決算結(jié)果應(yīng)用激勵(lì)性。根據(jù)決算結(jié)果，能夠客觀地反映出行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支狀況以及帶來(lái)的效益，也能夠切實(shí)反映出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的成果。對(duì)未能夠有效實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)或制定的績(jī)效目標(biāo)存在嚴(yán)重缺陷的，需要及時(shí)分析原因且做好相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策，實(shí)現(xiàn)反饋、改進(jìn)、完善績(jī)效管理的有效循環(huán)。促進(jìn)行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算績(jī)效自評(píng)工作，把預(yù)算工作與績(jī)效自評(píng)結(jié)果聯(lián)系到一起，對(duì)績(jī)效結(jié)果差的項(xiàng)目統(tǒng)一裁撤、對(duì)績(jī)效結(jié)果普通的項(xiàng)目敦促整改，對(duì)績(jī)效結(jié)果良好的項(xiàng)目提供保障。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的分析

（一）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本原則

行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是評(píng)價(jià)單位績(jī)效目標(biāo)完成狀況的衡量指標(biāo)，是行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的具體化表現(xiàn)。行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中指標(biāo)設(shè)計(jì)需要遵循下面幾個(gè)基本原則。第一，可行性原則。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要服務(wù)于評(píng)價(jià)，因此對(duì)于指標(biāo)的設(shè)計(jì)首先要能夠執(zhí)行，能夠?qū)︻A(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)定，即設(shè)計(jì)的指標(biāo)能夠在評(píng)價(jià)過(guò)程中獲得相應(yīng)數(shù)據(jù)，并能夠通過(guò)定量的方式表現(xiàn)出來(lái)。第二，全面性原則。設(shè)計(jì)的指標(biāo)需具備全面性的特征，能夠涵蓋行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作方面各個(gè)要素與重要節(jié)點(diǎn)，能夠有效反映出行政事業(yè)單位所有重要預(yù)算管理數(shù)據(jù)。第三，指標(biāo)不重復(fù)覆蓋原則。該原則指的是指標(biāo)設(shè)計(jì)的過(guò)程中，各指標(biāo)間在內(nèi)容上需存在明顯差異，避免同樣的內(nèi)容重復(fù)評(píng)價(jià)的情況發(fā)生，提高工作效率。第四，定量與定性結(jié)合原則。在實(shí)際預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，很多績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容無(wú)法只通過(guò)數(shù)據(jù)量化進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，需要定性的分析進(jìn)行補(bǔ)充，讓預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)更加合理與科學(xué)。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的目標(biāo)設(shè)置

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的目標(biāo)設(shè)置指的是行政事業(yè)單位在規(guī)定周期內(nèi)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況的目標(biāo)的設(shè)置，這一目標(biāo)具體包括周期內(nèi)單位預(yù)計(jì)取得的成效與產(chǎn)出。目標(biāo)設(shè)置對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，是開(kāi)展工作的基礎(chǔ)與先決條件，也是提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理能力的前置要求，不僅能夠有效提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制的合理性，還能夠在單位預(yù)算管理中的事前、事中、事后階段和各項(xiàng)工作的開(kāi)展中提供支持。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中目標(biāo)設(shè)置應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，行政事業(yè)單位周期內(nèi)預(yù)計(jì)產(chǎn)出，具體包括行政事業(yè)單位提供公務(wù)服務(wù)與公共產(chǎn)品的數(shù)目、品質(zhì)、支出、收益等要素的規(guī)劃。第二，行政事業(yè)單位周期內(nèi)預(yù)計(jì)成果，具體包括社會(huì)方面的成果、經(jīng)濟(jì)方面的成果、環(huán)境方面的成果與可持續(xù)性的成果。第三，行政事業(yè)單位周期內(nèi)群眾滿(mǎn)意度、政策執(zhí)行程度，這對(duì)社會(huì)保障類(lèi)性質(zhì)的行政事業(yè)單位尤其重要。第四，行政事業(yè)單位周期內(nèi)預(yù)計(jì)產(chǎn)出與成果所需投入的成本。第五，能夠體現(xiàn)出行政事業(yè)單位周期內(nèi)產(chǎn)出與成果、群眾滿(mǎn)意度等的各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)。此外，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的目標(biāo)設(shè)置還需要滿(mǎn)足以下三個(gè)要求即內(nèi)容具體、目標(biāo)明確、科學(xué)可行。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的目標(biāo)設(shè)置會(huì)上報(bào)財(cái)政部門(mén)審核，一經(jīng)通過(guò)原則上不能修改，如果需要修改，行政事業(yè)單位需要根據(jù)相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行申請(qǐng)。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中評(píng)價(jià)方法的選擇

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中評(píng)價(jià)方法指的是行政事業(yè)單位得出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論所用到的各類(lèi)方法。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中評(píng)價(jià)方法具體有最小費(fèi)用法、比較研究法、成本效益分析法、專(zhuān)家調(diào)查法、問(wèn)卷調(diào)查法等。第一，最小費(fèi)用法。該法指的是根據(jù)行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象費(fèi)用支出進(jìn)行比較，確定評(píng)價(jià)對(duì)象最低費(fèi)用支出作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。第二，比較研究法。該法指的是對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效進(jìn)行不同時(shí)期縱向比較、相似項(xiàng)目橫向比較以及預(yù)計(jì)結(jié)果與最終結(jié)果的比較，來(lái)達(dá)到評(píng)價(jià)績(jī)效對(duì)象執(zhí)行狀況的方法。第三，成本效益分析法。該法指的是行政事業(yè)單位在周期內(nèi)取得的成果和預(yù)計(jì)效益展開(kāi)分析與對(duì)比，來(lái)評(píng)估預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的完成狀況，該方法是社會(huì)保障性質(zhì)的行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要方法，力求在達(dá)成政策目標(biāo)的前提下高效利用財(cái)政、公共資源。第四，專(zhuān)家調(diào)查法。該法指的是行政事業(yè)單位引進(jìn)領(lǐng)域內(nèi)專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，得出單位的績(jī)效成果。第五，問(wèn)卷調(diào)查法，該法指的是根據(jù)面向公眾的調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而得出預(yù)算績(jī)效的結(jié)論。各單位在選擇評(píng)價(jià)方法的時(shí)候要聯(lián)系工作實(shí)際，圍繞工作目標(biāo)進(jìn)行。以上評(píng)價(jià)方法往往配合使用、相互補(bǔ)充，使得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更全面和客觀。

三、預(yù)算績(jī)效管理改革背景下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式改進(jìn)的思路

（一）深化推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革

在預(yù)算績(jī)效管理改革背景下，行政事業(yè)單位需要深化推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革。首先，行政事業(yè)單位需要通過(guò)重塑行政事業(yè)單位的各項(xiàng)職能與規(guī)劃、基于“計(jì)劃—目的—方針—項(xiàng)目”這一成熟框架，擬定單位合理的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)指導(dǎo)單位的預(yù)算編制工作，強(qiáng)調(diào)單位的實(shí)際履職成效。其次，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效工作在目標(biāo)方面的管理，完善單位的事前績(jī)效評(píng)價(jià)，制定科學(xué)的目標(biāo)管理審核表，按照適用性、相關(guān)性、可行性、科學(xué)性以及相關(guān)基礎(chǔ)工作這幾個(gè)方面展開(kāi)細(xì)致的審核，以單位的績(jī)效作為導(dǎo)向，重視成本支出，在保障目標(biāo)管理的方向正確的條件下，對(duì)目標(biāo)管理工作進(jìn)行細(xì)化與量化，讓目標(biāo)管理工作科學(xué)合理，互相匹配。最后，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效工作在結(jié)果方面的管理，對(duì)單位該年度各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行充分利用，對(duì)有用的績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用到下一年度的預(yù)算編制工作中去，并把預(yù)算績(jī)效評(píng)估的結(jié)果當(dāng)作完善單位支出結(jié)構(gòu)、合理進(jìn)行預(yù)算、健全財(cái)務(wù)政策的重要依據(jù)，促進(jìn)單位各項(xiàng)職能工作有效運(yùn)行。

（二）增強(qiáng)預(yù)算剛性約束

在預(yù)算績(jī)效管理改革背景下，行政事業(yè)單位需要增強(qiáng)預(yù)算剛性約束。首先，需要加強(qiáng)單位自身的統(tǒng)籌水平，盡量避免年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中各類(lèi)事項(xiàng)的調(diào)整，山東省制定的2022年行政事業(yè)單位預(yù)算，要求以單位的3%至5%整體支出為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置行政事業(yè)單位的預(yù)算機(jī)動(dòng)費(fèi)用，來(lái)解決年度統(tǒng)籌工作實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)新添支出，避免年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中各類(lèi)預(yù)算調(diào)劑。其次，對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算進(jìn)度展開(kāi)高標(biāo)準(zhǔn)的考核，并把進(jìn)度考核的結(jié)果應(yīng)用到單位的年度預(yù)算管理工作去，通過(guò)考核總結(jié)預(yù)算進(jìn)度管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，針對(duì)性執(zhí)行各項(xiàng)應(yīng)對(duì)策略，及時(shí)解決問(wèn)題，規(guī)避單位年底加快用錢(qián)的情況，促進(jìn)單位的預(yù)支平衡。

（三）提升預(yù)算管理效益

1.注重項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)

項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)是行政事業(yè)單位有效完成預(yù)算編制的基礎(chǔ)，是預(yù)算績(jī)效管理工作的起點(diǎn)，因此行政事業(yè)單位需要注重項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)。首先，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目制定統(tǒng)一的命名標(biāo)準(zhǔn)，按照代碼加名稱(chēng)的方式進(jìn)行統(tǒng)一的命名與管理。其次，按照規(guī)范對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，基于項(xiàng)目的特點(diǎn)以及支出的特性，把項(xiàng)目分為民生類(lèi)項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)項(xiàng)目以及業(yè)務(wù)發(fā)展類(lèi)項(xiàng)目，并針對(duì)各項(xiàng)目的特點(diǎn)與差異給出具體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，做到項(xiàng)目的精準(zhǔn)管理。再次，優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，要保持項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目規(guī)模，構(gòu)建項(xiàng)目?jī)?chǔ)備池，并根據(jù)儲(chǔ)備項(xiàng)目的可行性、緩急輕重來(lái)選擇執(zhí)行順序，做到儲(chǔ)備項(xiàng)目管理最優(yōu)化。最后，優(yōu)化行政事業(yè)單位的用款計(jì)劃，研究執(zhí)行按季度用款管理體系，在年度執(zhí)行的過(guò)程中強(qiáng)化計(jì)劃管理。

2.注重財(cái)政資源的科學(xué)配置

目前行政事業(yè)單位的財(cái)政資源配置普遍不合理，各項(xiàng)財(cái)政資金，零散分布、效益低、結(jié)構(gòu)固定、各自為政，無(wú)法有效整合。因此行政事業(yè)單位需注重財(cái)政資源的科學(xué)配置。首先，強(qiáng)化零基預(yù)算，改變以往單位專(zhuān)項(xiàng)資金以增長(zhǎng)加基數(shù)為主的編制方法，需要對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性與可行性展開(kāi)嚴(yán)格評(píng)估，并根據(jù)實(shí)際財(cái)力來(lái)展開(kāi)選擇與修正，突破以往項(xiàng)目支出加而不減的情況。其次，增強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的整合，杜絕可行性低、效用低、亂而雜的專(zhuān)項(xiàng)資金。按照行政事業(yè)單位的職能與所開(kāi)展的各項(xiàng)工作，來(lái)整合科學(xué)、合理、可行性高的專(zhuān)項(xiàng)資金，完善行政事業(yè)單位的預(yù)支結(jié)構(gòu)，做到集中資金做大事。最后，增強(qiáng)事業(yè)單位的資金統(tǒng)籌，健全行政事業(yè)單位的預(yù)算管理機(jī)制，增強(qiáng)所有相關(guān)的預(yù)算管理工作。

3.注重財(cái)政資金管理規(guī)范性

行政事業(yè)單位需注重財(cái)政資金管理規(guī)范性。首先，根據(jù)山東省政府的要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行有效的清除、整合、合并，并依照相關(guān)配套政策的要求，精準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)助，落實(shí)到個(gè)人之間中，只要滿(mǎn)足整合的要求統(tǒng)一進(jìn)行整合。其次，按照要求，對(duì)預(yù)算評(píng)估機(jī)制的設(shè)計(jì)、實(shí)施與退出進(jìn)行嚴(yán)格的管理。對(duì)于行政事業(yè)單位出現(xiàn)的新任務(wù)與新工作，依靠調(diào)動(dòng)單位的存量資金以及擴(kuò)大單位現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模的方式來(lái)處理。如果確實(shí)需要新增，則需要按照單位的財(cái)政政策與評(píng)估政策進(jìn)行申請(qǐng)與評(píng)估，按照單位的審批程序進(jìn)行。最后，健全行政事業(yè)單位的資金分配機(jī)制，重視競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)要素，有效提高行政事業(yè)單位的工作積極性。除此之外，還需對(duì)審批權(quán)限進(jìn)行授權(quán)，確定主體責(zé)任，增加項(xiàng)目?jī)?chǔ)備規(guī)模，強(qiáng)化行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革的水平，做好激勵(lì)互容、權(quán)責(zé)一體。

（四）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的重要組成部分，也是改革的關(guān)鍵與核心所在，因此，行政事業(yè)單位需要進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。首先，要制定科學(xué)與規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展打下良好的基礎(chǔ)。其次，行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中提出更高的標(biāo)準(zhǔn)，幫助單位的財(cái)務(wù)管理工作認(rèn)清內(nèi)外部各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，找出問(wèn)題所在，并及時(shí)提出解決措施。行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，要制定決策議事制度，將實(shí)施過(guò)程中項(xiàng)目遇到的問(wèn)題與事項(xiàng)，進(jìn)行集體決策。再次，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)管理，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象主要包含兩部分，即項(xiàng)目支出與基本支出。在行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，需要將項(xiàng)目支出作為主要工作，特別是部分資金規(guī)模大、有高影響力、與單位密切相關(guān)的項(xiàng)目，需要重點(diǎn)關(guān)注。在行政事業(yè)單位條件允許的狀態(tài)下，單位可以適當(dāng)進(jìn)行總體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的嘗試。最后，行政事業(yè)單位要完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，開(kāi)展隨機(jī)抽查考核與定期抽查考核，盡早找出預(yù)算績(jī)效實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，查漏補(bǔ)缺，分析問(wèn)題出現(xiàn)的原因，提出解決措施，盡早處理問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理改革在不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作也更趨于科學(xué)與合理，在這樣的大環(huán)境下，預(yù)算績(jī)效也逐步成為行政事業(yè)單位預(yù)算管理與工作學(xué)術(shù)研究的重要內(nèi)容，與之聯(lián)系的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式也逐步完善。預(yù)算績(jī)效管理在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中深化應(yīng)用，對(duì)行政事業(yè)單位提升公共服務(wù)質(zhì)量和效益至關(guān)重要，直接關(guān)系到財(cái)政資金的使用效益，為此行政事業(yè)單位應(yīng)在預(yù)算績(jī)效管理改革背景下，不斷深化改進(jìn)單位財(cái)務(wù)管理模式。