地方行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

盧玲 長沙市第四醫(yī)院 唐青 湖南省女子監(jiān)獄 呂致丹 湖南省永州職業(yè)技術(shù)學(xué)院

引言

深化預(yù)算績效改革是財政預(yù)算管理領(lǐng)域的深刻變革。我國財政預(yù)算改革之初，由于條件所限，沒有先實施績效預(yù)算管理，而僅僅是把預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理改革中的一環(huán)。我國預(yù)算績效管理體系雖然在形式上擁有明確的目標(biāo)和比較完整的運行鏈條，但與實現(xiàn)社會公共價值的本質(zhì)要求還是相差較大。隨著我國從高速度發(fā)展時期進入高質(zhì)量發(fā)展階段，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理改革將有效提升財政資源配置效率和使用效益，提高公共服務(wù)質(zhì)量，為社會的經(jīng)濟發(fā)展提供有力保障。因此，全面預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位中的實施變得尤其重要，要求也將越來越規(guī)范，越來越高。但目前大多數(shù)地方行政事業(yè)單位由于管理制度不完善，組織架構(gòu)不健全，信息化建設(shè)滯后，績效評價體系不科學(xué)等導(dǎo)致預(yù)算績效管理流于形式。

一、地方行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

我們采用問卷星制作《地方行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理調(diào)查問卷》，在網(wǎng)上分別對醫(yī)療、司法及院校三個行業(yè)的預(yù)算績效管理情況進行調(diào)查，參加問卷調(diào)查人員總計172人次，其中醫(yī)療單位90人次，院校43人次，監(jiān)獄及監(jiān)獄企業(yè)39人次。參加調(diào)研的人員所屬單位，來自“行政單位”28人，占樣本總量的16.28%，來自“事業(yè)單位”133人，占樣本總量的77.32%，來自“企業(yè)”11人，占樣本總量的6.4%。無論從樣本總量還是各類型單位人員所占比重來看，本次調(diào)查結(jié)果均能夠反映地方行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理方面的現(xiàn)狀。

通過對地方行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理調(diào)查問卷反饋結(jié)果進行分析，我們發(fā)現(xiàn)地方行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中主要存在如下共性特點：

（一）地方行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理取得的進展

有55.81%受訪者表示所在單位建立了專門的預(yù)算管理組織，構(gòu)建了全面預(yù)算績效管理組織架構(gòu)。成立預(yù)算管理委員會，預(yù)算管理委員會辦公室設(shè)在財務(wù)科，負責(zé)單位預(yù)算的編制、調(diào)整以及預(yù)算績效目標(biāo)的評價和考核；建立項目經(jīng)費預(yù)算申報機制。項目經(jīng)費預(yù)算由直接負責(zé)管理及實施的科室按項目進行申報，實現(xiàn)“按財立項”向“按項申費”的轉(zhuǎn)變，規(guī)范和科學(xué)編制財務(wù)預(yù)算，項目預(yù)算歸口責(zé)任科室在審核項目申報時應(yīng)重點關(guān)注專項項目經(jīng)費的論證、績效目標(biāo)及資金測算的合理性；63.95%的受訪者表示單位初步建立財務(wù)預(yù)算執(zhí)行及績效目標(biāo)監(jiān)控機制。預(yù)算管理委員會辦公室對單位內(nèi)部財務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況及績效目標(biāo)完成情況進行動態(tài)跟蹤監(jiān)控，組織自評，財政部門及上級主管部門對地方行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行及績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進行綜合評價。

（二）地方行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理存在的問題

（1）理解預(yù)算績效管理的概念不夠透徹，部分單位還沒有樹立全面預(yù)算的績效意識。73.84%的受訪者表示預(yù)算的編制與實際情況基本相符，但僅有37.79%的受訪者表示單位在編制預(yù)算時設(shè)置了績效目標(biāo)。這意味著部分地方行政事業(yè)單位還未真正樹立預(yù)算績效管理的理念，在編制預(yù)算時沒有充分考慮單位的戰(zhàn)略規(guī)劃，在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)時也沒有主動考慮將單位的戰(zhàn)略目標(biāo)納入其中，沒有總結(jié)分析預(yù)算績效管理對單位降本增效及精細化管理的重要作用，對預(yù)算管理的觀念主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務(wù)”上；缺乏績效管理的主動意識，預(yù)算績效管理實施主要靠上級財政部門的推動，按上級布置的績效評價任務(wù)開展績效評價，績效目標(biāo)不明確，績效指標(biāo)不全面，還是存在“輕績效、輕管理”的現(xiàn)象。

（2）預(yù)算基礎(chǔ)管理工作薄弱，預(yù)算管理人員素質(zhì)有待加強。在對預(yù)算績效管理現(xiàn)狀的原因進行分析時，受訪者選擇頻次從高到低依次為：缺乏專業(yè)人才；缺乏有效的信息系統(tǒng)支撐，績效評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可比性不足；沒有專項資金或相關(guān)經(jīng)費支持；績效評價結(jié)果質(zhì)量不高，缺乏可信度。其中，缺乏專業(yè)人才排在第一位。由于預(yù)算績效管理是近幾年才在各級行政事業(yè)單位逐步實施的，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算績效管理培訓(xùn)體系，許多地方行政事業(yè)單位關(guān)于預(yù)算績效管理培訓(xùn)的范圍和深度都不夠。因此，大部分預(yù)算管理人員關(guān)于預(yù)算績效管理的理論學(xué)習(xí)不夠，實務(wù)經(jīng)驗不足，導(dǎo)致預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作薄弱。

（3）單位預(yù)算績效管理制度不健全。大部分地方行政事業(yè)位僅制定了預(yù)算管理制度，缺乏績效管理方面的內(nèi)容。還有部分地方行政事業(yè)單位雖然制定了預(yù)管績效管理制度，但只是在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束階段，增加了預(yù)算績效評價的內(nèi)容，強調(diào)的是預(yù)算執(zhí)行程度的評價，再將評價結(jié)果與績效掛鉤，沒有將績效管理嵌入預(yù)算管理的全過程，失去了預(yù)算績效管理的本意。

（4）單位預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不完整，實際操作有難度。雖然財政部出臺了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，各地財政部門也在根據(jù)預(yù)算項目細化評價指標(biāo)，但是指標(biāo)的設(shè)置沒有相關(guān)指引，沒有針對性較強的指標(biāo)體系以供借鑒，導(dǎo)致各單位，各部門各司職責(zé)，指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性，評價依據(jù)的合理性都難以保證，影響了績效評價的質(zhì)量。

（5）績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分。關(guān)于績效評價結(jié)果的應(yīng)用，受訪者選擇頻次依次為：完成上級自評要求；單位綜合績效考核；作為以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。目前大部分地方行政事業(yè)單位僅按上級部門要求對專項資金的執(zhí)行情況進行評價，還沒有建立本單位績效評價結(jié)果的應(yīng)用機制。同時上級部門仍然重點關(guān)注預(yù)算資金的執(zhí)行率，對于績效評價結(jié)果僅僅是為了上報，還沒有全面建立激勵機制和問責(zé)機制。

（6）預(yù)算績效管理信息化建設(shè)滯后。在征集做好全面預(yù)算績效管理的建議時，受訪者選擇頻次從高到低依次為：健全和完善預(yù)算績效管理制度；加強單位預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)；組織培訓(xùn)和交流；建立績效目標(biāo)與評價指標(biāo)體系；加強事中監(jiān)控預(yù)警；強化評價結(jié)果應(yīng)用。在大部分地方行政事業(yè)單位中，由于考慮財務(wù)數(shù)據(jù)安全性等因素，財務(wù)系統(tǒng)一般都獨立于業(yè)務(wù)系統(tǒng)，沒有與業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成信息孤島，數(shù)據(jù)采集不及時，數(shù)據(jù)統(tǒng)計不充分，嚴(yán)重制約預(yù)算績效的全過程管理，同時影響績效評價結(jié)果的及時性和準(zhǔn)確性。

二、構(gòu)建全面預(yù)算績效管理的思路

（一）全覆蓋

建立預(yù)算績效全覆蓋管理格局。全覆蓋預(yù)算績效管理即對單位全部公用支出及資源配置預(yù)算進行績效管理，對單位整體預(yù)算、項目預(yù)算及預(yù)算績效管理工作進行績效目標(biāo)設(shè)定和績效評價。

（二）全過程

建立預(yù)算績效全過程管理鏈條。全過程預(yù)算績效管理即在預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中貫穿預(yù)算績效管理思想，建立一個事前、事中及事后預(yù)算績效管理的閉環(huán)。即改變原來僅在預(yù)算執(zhí)行完畢后或年度終了對預(yù)算執(zhí)行情況的評價，而不考慮預(yù)算執(zhí)行效果或沒有將評價結(jié)果與后續(xù)預(yù)算安排掛鉤的行為。

（三）全參與

完善預(yù)算績效全員參與管理體系。全員參與預(yù)算績效管理即單位所有員工都是預(yù)算編制者、執(zhí)行者和自評者。實行全員預(yù)算績效管理可以提高員工的預(yù)算意識，增強“開支必問效”的成本管控理念，進一步提升單位降本增效的能力及精細化管理水平。

三、構(gòu)建全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)

（一）將績效管理嵌入全面預(yù)算管理

將事前的績效評估、事中的績效監(jiān)控、事后的績效評價以及評價結(jié)果對下一年度資源配置的影響貫穿至預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)，促使預(yù)算和績效管理有機地整合，促使資源合理的配置。

（二）提升資金使用效率和效果

通過對預(yù)算資金設(shè)定績效目標(biāo)并將績效評價結(jié)果與績效激勵掛鉤，督促行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時重點關(guān)注預(yù)算項目會不會產(chǎn)生經(jīng)濟或社會效益，更加強調(diào)預(yù)算的執(zhí)行效果，從而提高資金的使用效率和效益。

四、構(gòu)建全面預(yù)算績效管理的步驟

全面預(yù)算績效管理由全面預(yù)算管理方案的制定、全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行及全面預(yù)算績效評估四部分組成。其中，全面預(yù)算管理方案的制定包括編制方案、績效指標(biāo)的確定、組織架構(gòu)和人員的確認、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督及落實、分析審議和調(diào)整預(yù)算、組織預(yù)算績效考評和提出獎懲方案；全面預(yù)算的編制包括預(yù)算“二上二下”、預(yù)算管理委員會審批及職代會通過；全面預(yù)算的執(zhí)行包括預(yù)算的控制和監(jiān)督；全面預(yù)算的績效評估包括自評、科評、部門（單位）自評及上級復(fù)評，既有對績效指標(biāo)完成情況的評價，也有對指標(biāo)編制的評估，并根據(jù)考核得分情況予以獎懲。

（一）建立完善的全面預(yù)算績效管理組織結(jié)構(gòu)

全面預(yù)算績效管理組織為三級預(yù)算績效管理架構(gòu)，即單位為一級預(yù)算單位，設(shè)全面預(yù)算績效管理委員會，為單位預(yù)算績效管理的決策機構(gòu)，委員會辦公室設(shè)在財務(wù)科；預(yù)算歸口責(zé)任科室為二級預(yù)算單位，負責(zé)本科室預(yù)算的編制、執(zhí)行和自評以及預(yù)算歸口項目的管理；各科室為三級預(yù)算單位，負責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行和自評。

（二）制定全面預(yù)算績效管理制度

為貫徹落實國家相關(guān)規(guī)定，增強各部門工作的計劃性及預(yù)算管理能力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)筑核心競爭力，強化支出責(zé)任，地方行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實際，制定全面預(yù)算績效管理制度。全面預(yù)算績效管理制度應(yīng)包括以下內(nèi)容：預(yù)算績效管理的概念及范圍，預(yù)算績效管理的職責(zé)，全面預(yù)算績效管理的內(nèi)容，全面預(yù)算的績效目標(biāo)，預(yù)算績效的監(jiān)控管理，預(yù)算績效的評價管理及預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

（三）規(guī)范預(yù)算績效管理工作流程

預(yù)算績效管理工作主要為以下四個階段：第一階段是編制預(yù)算及預(yù)算績效（預(yù)算前一年度的8—10月），由科室申報整體支出和項目支出的預(yù)算及對應(yīng)的績效目標(biāo)，再由預(yù)算歸口責(zé)任科室匯總后報預(yù)算績效管理委員會辦公室審核，同時，管理委員會辦公室還需組織專家對重大支出項目進行事前績效評價；第二階段是監(jiān)控預(yù)算及預(yù)算績效的執(zhí)行（預(yù)算年度的1—12月），首先由職代會批復(fù)預(yù)算和績效目標(biāo)，再由預(yù)算歸口責(zé)任科室跟蹤績效目標(biāo)的完成，向預(yù)算管理委員會辦公室匯報績效目標(biāo)的完成進度，同時對偏差較大的預(yù)算項目提出改進措施；第三階段是預(yù)算績效的評價（預(yù)算次年的 1—3 月），分別由預(yù)算科室、預(yù)算歸口責(zé)任部門及預(yù)算管理委員會辦公室或委托的第三方按照預(yù)算績效目標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)等自評或復(fù)評上一年度的預(yù)算績效；第四階段預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用（預(yù)算次年的3—8月），由預(yù)算管理委員會提出獎懲方案。獎勵預(yù)算執(zhí)行率高、達到預(yù)期目標(biāo)的科室，同時對預(yù)算執(zhí)行率不高或未達到預(yù)算績效目標(biāo)的科室，先按績效考核情況進行扣罰，同時在下一年度從緊或不安排預(yù)算。

（四）設(shè)置項目庫，實行預(yù)算項目庫管理

將所有預(yù)算收入及支出以預(yù)算項目的形式納入項目庫作為預(yù)算儲備項目，對項目實行全生命周期管理。預(yù)算編制時，從項目庫中選取項目按輕重緩急的順序安排預(yù)算，動態(tài)跟蹤記錄項目的預(yù)算下達、調(diào)整調(diào)劑、執(zhí)行等狀態(tài)，并標(biāo)記項目的終止與結(jié)束。

（五）設(shè)置績效目標(biāo)庫，確定全面預(yù)算績效管理目標(biāo)

績效目標(biāo)是指單位或部門使用資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，根據(jù)不同情況由財政部門和部門（單位）分別或共同設(shè)定。主要內(nèi)容包括：預(yù)期提供的產(chǎn)品和服務(wù)，包括產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、時效目標(biāo)、成本目標(biāo)以及服務(wù)對象滿意度目標(biāo)；支出的預(yù)期效果，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

一般情況下，單位預(yù)算管理委員會辦公室將單位戰(zhàn)略目標(biāo)、專項目標(biāo)進行分解并綜合上級部門下達的整體績效目標(biāo)及專項績效目標(biāo)確定本單位的績效管理目標(biāo)，并形成績效目標(biāo)庫?？冃繕?biāo)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式進行表述。

（六）構(gòu)建全面預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)

績效評價指標(biāo)是指衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具。設(shè)置績效評價指標(biāo)時要按定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則來確定績效評價指標(biāo)，優(yōu)先使用最具部門（單位）或行業(yè)代表性、最能反映評價要求的核心指標(biāo)，可以從財務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流層、服務(wù)對象及學(xué)習(xí)成長四個維度也可從投入、產(chǎn)出等維度進行績效評價。同時，績效評價指標(biāo)還應(yīng)通俗易懂，具備可操作性，符合成本效益原則。

績效評價標(biāo)準(zhǔn)是指衡量支出績效目標(biāo)完成程度的尺度。一般按計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)及上級要求等其他標(biāo)準(zhǔn)來確定評價標(biāo)準(zhǔn)。

（七）績效結(jié)果運用

一般將預(yù)算績效評價結(jié)果分為“優(yōu)秀、良好、合格、較差及極差”五個等級，結(jié)果為優(yōu)秀或良好的科室不僅給予績效獎勵，同時在下一年度優(yōu)先安排預(yù)算資金；結(jié)果為合格的部門，不給予獎勵，下一年度從緊安排預(yù)算；結(jié)果為較差或極差的部門，不僅要追究科室負責(zé)人的責(zé)任，還要在下一年度安排預(yù)算時少安排或不安排預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行較好的部門中征集優(yōu)秀案例加以宣傳推廣，幫助其他科室更好地完成預(yù)算績效管理。

結(jié)語

地方行政事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算績效管理體系后，預(yù)算績效管理逐步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、全面化，員工參與全面預(yù)算績效管理的主動意識明顯增強，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性明顯提高，預(yù)算執(zhí)行率明顯提升，資金使用效率和效益達到預(yù)期目標(biāo)。隨著財政部門預(yù)算管理一體化的逐步推進，將促進各地方行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理信息化建設(shè)，進一步優(yōu)化績效評價指標(biāo)體系及將預(yù)算績效評價與個人績效關(guān)聯(lián)，促使全面預(yù)算績效管理在單位經(jīng)濟管理中發(fā)揮更大的作用，產(chǎn)生更大的價值。