公路事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)優(yōu)化研究

黃銘 福州市公路事業(yè)發(fā)展橋隧中心

引言

穩(wěn)定的財(cái)政收支機(jī)制對(duì)于我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用，在拓寬財(cái)政收入渠道的同時(shí)，緩解收入與支出之間的矛盾，也是提高財(cái)政資金支出效益的有效手段。目前，因政策與環(huán)境導(dǎo)向，我國大部分事業(yè)單位對(duì)財(cái)政支出管理主要集中在前端預(yù)測(cè)和中端控制方面，而支出項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)卻往往被忽視了。如何結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際情況建立完善的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系，也成了事業(yè)單位建立財(cái)政資金管理體系的前提和依據(jù)。因此，本文的研究結(jié)論在理論與實(shí)踐方面皆具備有效性。

一、財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)相關(guān)概述

（一）基本內(nèi)涵

財(cái)政支出是指政府部門為了發(fā)揮其管理和服務(wù)職能，由財(cái)政部門依據(jù)既定的預(yù)算計(jì)劃，向相關(guān)部門或項(xiàng)目開展的資金集中支付活動(dòng)。財(cái)政支出績效則是指財(cái)政資金支出活動(dòng)所獲取的實(shí)際收益，它反映的不僅僅是投入產(chǎn)出效率，還包括政府部門資源配置的合理性等。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)事后評(píng)價(jià)活動(dòng)，在遵循績效原則的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出行為開展客觀有效的考核評(píng)判。通過財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)可以從綜合與專項(xiàng)這兩個(gè)方面分別反映財(cái)政資金使用效果，并從側(cè)面反饋政府職能履行情況，為提高政府管理效率、社會(huì)資源優(yōu)化配置等奠定基礎(chǔ)。

（二）評(píng)價(jià)內(nèi)容

依據(jù)評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)目標(biāo)，可以將財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，分為以下兩個(gè)方面：

其一，基于評(píng)價(jià)主體，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)可以分為自我評(píng)價(jià)、財(cái)政部門評(píng)價(jià)和中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。其中，自我評(píng)價(jià)是責(zé)任單位結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果判斷是否完成了年初制定的預(yù)算目標(biāo)；財(cái)政部門評(píng)價(jià)是指財(cái)政主管部門（如財(cái)政局等）針對(duì)本地區(qū)大規(guī)模財(cái)政支出項(xiàng)目開展的績效評(píng)價(jià)；中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)涉及一些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，一般由單位聘請(qǐng)專業(yè)性更高的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)單位年度績效開展評(píng)價(jià)工作。

其二，基于評(píng)價(jià)對(duì)象，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)可以分為財(cái)政支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出評(píng)價(jià)和財(cái)政支出綜合評(píng)價(jià)。其中，財(cái)政支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)由項(xiàng)目主管部門結(jié)合政策規(guī)定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為衡量依據(jù)，針對(duì)特定支出項(xiàng)目的決策、分析、支出、效益等過程開展客觀性評(píng)價(jià)。通常情況下，這一類評(píng)價(jià)項(xiàng)目包括醫(yī)療項(xiàng)目、運(yùn)輸項(xiàng)目、國防項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、基建項(xiàng)目等特殊性資金安排項(xiàng)目。單位財(cái)政支出評(píng)價(jià)主要是對(duì)預(yù)算單位資金和資產(chǎn)所開展的評(píng)價(jià)工作，進(jìn)一步檢驗(yàn)政府部門的預(yù)算執(zhí)行率和財(cái)政支出成效，評(píng)價(jià)項(xiàng)目一般包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目、科學(xué)文化項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目等。部門財(cái)政支出評(píng)價(jià)則是指上級(jí)部門對(duì)下屬單位所開展的監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及部門發(fā)展情況、內(nèi)部管理情況、支出效率與效果等，評(píng)價(jià)項(xiàng)目主要包括國防軍事項(xiàng)目、行政管理項(xiàng)目等，通過評(píng)價(jià)結(jié)果有助于上級(jí)部門對(duì)下一年度的資源配置計(jì)劃進(jìn)一步優(yōu)化。財(cái)政支出綜合評(píng)價(jià)是指各級(jí)人民代表大會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)特定地區(qū)的財(cái)政支出項(xiàng)目開展效益評(píng)價(jià)，監(jiān)督地區(qū)財(cái)政資金使用的規(guī)范性與合理性，有助于實(shí)現(xiàn)國家階段性戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)政目標(biāo)。

基于支出目標(biāo)，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)可以分為經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境效益評(píng)價(jià)。其中，經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)一般由公共財(cái)政的職能決定，但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在不可預(yù)測(cè)性，客觀上必須要借助國家調(diào)控手段，保證財(cái)政資金支出效益；社會(huì)效益評(píng)價(jià)雖然無法用具體的貨幣資金進(jìn)行衡量，但財(cái)政支出的根本目的在于對(duì)社會(huì)、基層民眾、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等領(lǐng)域產(chǎn)生積極導(dǎo)向，因此必須要關(guān)注社會(huì)效益；生態(tài)環(huán)境效益指財(cái)政支出要以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡為基本原則。

二、公路事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)優(yōu)化策略

（一）高度重視財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)

以XX市公路管理局為例，該單位長期以來對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)重視度不足，管理層認(rèn)為績效評(píng)價(jià)就是簡單的“走過場(chǎng)”，單位自評(píng)也一般由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)完成；同時(shí)，由職工填寫的評(píng)價(jià)表格存在信息數(shù)據(jù)不完整、自評(píng)報(bào)告描述不真實(shí)等現(xiàn)象，遭到了當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的批評(píng)和處罰。經(jīng)過此次事件，該單位總結(jié)上一年績效評(píng)價(jià)工作的問題，要求各項(xiàng)目部門要樹立績效評(píng)價(jià)意識(shí)和項(xiàng)目責(zé)任意識(shí)；由該單位的領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)任自評(píng)工作小組的帶頭人，將涉及項(xiàng)目評(píng)價(jià)的部門責(zé)任人、經(jīng)辦人員等全部納入小組當(dāng)中，通過崗位職能界定、人員明確分工以后，建立了相對(duì)完善的財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)體系。在本次改革以后，XX市公路管理局提高了各部門對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的重視度，且近幾年單位財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)工作也有了顯著成果。

（二）加強(qiáng)公路工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理

部分公路事業(yè)單位為了爭取財(cái)政資金投入，僅關(guān)注了項(xiàng)目、建設(shè)和進(jìn)度等，忽略了項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，尤其是資金控制方面，在后續(xù)績效評(píng)價(jià)工作中也暴露出很多問題；同時(shí)，大部分公路事業(yè)單位的工程項(xiàng)目都具備投資規(guī)模大、施工時(shí)間長等特征，部門的預(yù)算批復(fù)時(shí)間、財(cái)政撥款時(shí)間與項(xiàng)目施工時(shí)間并不一致，可能會(huì)出現(xiàn)前期資金緊張、后期“突擊花錢”等問題，無法反映項(xiàng)目的實(shí)際成本與支出績效。鑒于此，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理，及時(shí)核算項(xiàng)目成本，并與財(cái)政部門做好對(duì)接工作，確定下?lián)芸铐?xiàng)的金額情況與到賬進(jìn)度，為后續(xù)的績效評(píng)價(jià)工作提供真實(shí)的數(shù)據(jù)依據(jù)。具體來說，加強(qiáng)公路工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的措施表現(xiàn)在：第一，規(guī)范項(xiàng)目核算流程，夯實(shí)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)；第二，針對(duì)資金支出審批節(jié)點(diǎn)落實(shí)內(nèi)部控制管理；第三，要求項(xiàng)目資金必須要做到?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁資金擠占、資金挪用等行為；第四，將資金管理落實(shí)到責(zé)任部門與崗位層面，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；第五，在工程結(jié)算環(huán)節(jié)要注意竣工項(xiàng)目債務(wù)處理和物資回收工作。

（三）建立完善的績效考評(píng)機(jī)制

為了避免財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)流于形式，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在政策導(dǎo)向下建立完善的績效考評(píng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方力量，形成部門自評(píng)、上級(jí)部門綜合評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)高度融合的績效評(píng)價(jià)體系。以社會(huì)評(píng)價(jià)為例，公路事業(yè)單位需要履行財(cái)政信息披露制度，定期在公共平臺(tái)上公開一定時(shí)期內(nèi)綜合財(cái)政資金支出情況與專項(xiàng)資金使用情況，接受社會(huì)民眾和媒體的舉報(bào)、采訪等，收集社會(huì)各界的聲音，督促部門開展支出績效整改。此外，財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)還應(yīng)當(dāng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制聯(lián)動(dòng)，即結(jié)合項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)等級(jí)優(yōu)良、支出效果明顯的項(xiàng)目予以資金保證，且在后續(xù)財(cái)政計(jì)劃中優(yōu)先安排；當(dāng)然，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目也要向項(xiàng)目責(zé)任人予以處罰措施，及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，并做好梳理與總結(jié)工作。同時(shí)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果還可以作為下一年度財(cái)政專項(xiàng)資金配置和項(xiàng)目評(píng)選的依據(jù)，以此來調(diào)動(dòng)各預(yù)算部門積極實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“支出有預(yù)算、使用有計(jì)劃、效果有跟蹤”，全面提高預(yù)算單位的支出績效成果。

（四）做好項(xiàng)目資料采集與分析工作

為了保證后續(xù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)能夠得到完整的、準(zhǔn)確的信息資料的支持，公路事業(yè)單位的績效評(píng)價(jià)小組還需要將資料數(shù)據(jù)采集、整合工作落實(shí)到崗位層面，要求相關(guān)人員對(duì)項(xiàng)目初步概算、工程批復(fù)文件、施工現(xiàn)場(chǎng)前后對(duì)比圖片、竣工決算報(bào)告、觀測(cè)站通車數(shù)據(jù)等進(jìn)行全部匯總。此外，對(duì)于一些預(yù)算相對(duì)充足的公路事業(yè)單位來說，還可以基于信息技術(shù)建立項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，設(shè)置評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，由數(shù)據(jù)庫收集項(xiàng)目投入、支出、影響、效益等信息，利用大數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ扰c縱向分析工作，支持財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)工作的順利展開。

（五）規(guī)范撰寫自評(píng)報(bào)告

自評(píng)報(bào)告一般按照當(dāng)?shù)刎?cái)政部門下發(fā)的提綱要求撰寫，且要滿足數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、層次分明、內(nèi)容完整等規(guī)定，全面反映單位財(cái)政專項(xiàng)的績效目標(biāo)、管理情況、資金使用情況與績效評(píng)價(jià)結(jié)果等。同時(shí)，自我評(píng)價(jià)報(bào)告要以項(xiàng)目為主，確定評(píng)價(jià)重點(diǎn)。例如：公路事業(yè)單位的自我評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注個(gè)性指標(biāo)，即公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用降低率、交通安全事故發(fā)生頻率、交通運(yùn)輸流量增加率等，與績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)，更真實(shí)地反映項(xiàng)目的績效水平。

（六）強(qiáng)調(diào)績效評(píng)價(jià)參與人員的綜合素質(zhì)

很多公路事業(yè)單位作為基層單位，其管理模式更新速度慢，尤其在績效評(píng)價(jià)體系建設(shè)方面，配備專業(yè)化、高素質(zhì)的人才已經(jīng)成了提高財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。為此，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極拓寬人員培養(yǎng)渠道。例如：組織單位人員積極參加上級(jí)主管部門舉辦的績效評(píng)價(jià)專題活動(dòng)，從思想認(rèn)知方面提高參與人員對(duì)績效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)程度；或者，由單位外聘專家舉辦培訓(xùn)活動(dòng)，要求公路養(yǎng)護(hù)部門、安全施工部門等成員參與其中，掌握績效評(píng)價(jià)的方法、流程和應(yīng)用等。

三、公路事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)—以XX市公路管理局為例

XX市公路管理局是我國華東地區(qū)某省份的公路事業(yè)單位，成立于1993年，隸屬于市交通局和省公路局，屬于自收自支事業(yè)單位，主要承擔(dān)重要縣道的道路施工養(yǎng)護(hù)、橋梁規(guī)劃、路政管理、通行費(fèi)用征收等。目前，在XX市公路管理局管轄區(qū)內(nèi)的主要公路干線與縣道共計(jì)631.661公里。XX市公路管理局在2018年接到交通廳財(cái)務(wù)處和省公路管理局的通知，對(duì)普通干線公路大中修項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)工作。

（一）財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的實(shí)施流程

在準(zhǔn)備階段，XX市公路管理局事先與該省的公交通和省公路局進(jìn)行了溝通，確定了本次績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、對(duì)象與要求，針對(duì)專項(xiàng)成立了績效評(píng)價(jià)工作小組，并提前制定了績效評(píng)價(jià)實(shí)施方案。同時(shí)，安排參與人員集中學(xué)習(xí)本次績效評(píng)價(jià)方案，搜集和整合相關(guān)文件資料，并學(xué)習(xí)政策文件精神。

在實(shí)施階段，依據(jù)省交通廳與省公路局的安排部署，XX市公路管理局在施工現(xiàn)場(chǎng)依據(jù)績?cè)u(píng)價(jià)方案開展支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，通過逐項(xiàng)排查、材料搜集、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)底稿編撰等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工現(xiàn)場(chǎng)存在的問題。

在報(bào)告階段，對(duì)此次現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的信息資料進(jìn)行梳理與整合，經(jīng)過內(nèi)部稽核編寫績效評(píng)價(jià)報(bào)告，反饋到上級(jí)部門，并接受上級(jí)部門的意見。

（二）財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容與重點(diǎn)

（1）項(xiàng)目立項(xiàng)情況。在審核工程項(xiàng)目時(shí)，審核內(nèi)容包括：公路養(yǎng)護(hù)需求分析報(bào)告、施工設(shè)計(jì)圖紙批復(fù)情況、資金到位情況。在這一過程中要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目檢測(cè)與鑒定是否滿足文件規(guī)定、項(xiàng)目審批流程是否合規(guī)、項(xiàng)目支出是否納入年度計(jì)劃、是否存在虛列支出、套取資金等違法現(xiàn)象。

（2）項(xiàng)目“四制”執(zhí)行情況。審核內(nèi)容與重點(diǎn)為：項(xiàng)目法人責(zé)任制是否落實(shí)；項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段、施工階段、監(jiān)理階段等是否落實(shí)公開招標(biāo)制度；項(xiàng)目招投標(biāo)所需的資料檔案是否完整保存；項(xiàng)目是否落實(shí)了工程監(jiān)理制；項(xiàng)目是否與中標(biāo)單位簽訂了規(guī)范的合同證明等。

（3）工程項(xiàng)目管理情況。對(duì)項(xiàng)目施工階段的審核主要涉及項(xiàng)目施工日期、工程結(jié)算情況、現(xiàn)場(chǎng)管理情況、工程交付與驗(yàn)收情況、質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果、項(xiàng)目決算情況等。重點(diǎn)內(nèi)容包括：工程項(xiàng)目是否落實(shí)了開工報(bào)告制度；施工過程中是否對(duì)工程進(jìn)展階段進(jìn)行了定期檢查；項(xiàng)目竣工以后是否及時(shí)向相關(guān)部門申請(qǐng)驗(yàn)收，驗(yàn)收程序是否符合規(guī)定；工程建設(shè)資料是否已經(jīng)完成了整理、歸檔和保存等。

（4）工程項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理情況。財(cái)務(wù)管理涉及會(huì)計(jì)核算結(jié)果、項(xiàng)目資金落實(shí)進(jìn)度、項(xiàng)目資金使用情況和補(bǔ)助資金處理情況等。在審計(jì)過程中要重點(diǎn)把握：工程項(xiàng)目是否設(shè)置了單獨(dú)的賬簿；是否對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行了專項(xiàng)核算；核算結(jié)果是否與工程實(shí)際成本支出情況一致；項(xiàng)目資金是否按照規(guī)定足額撥付；資金支付環(huán)節(jié)是否履行了審批手續(xù)；專項(xiàng)資金是否履行了?？顚Ｓ弥贫?；是否存在超范圍列支問題；是否存在人為滯留工程資金問題等。

（三）財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果

基于《XX省交通運(yùn)輸行業(yè)預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，對(duì)XX市公路管理局國省干線公路大中修工程項(xiàng)目進(jìn)行了專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)，并匯總了綜合評(píng)分，綜合評(píng)定為68.50分。在評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)：在投入方面，沒有對(duì)公路養(yǎng)護(hù)需求進(jìn)行事前分析，且部分項(xiàng)目未經(jīng)過專家評(píng)定；在管理方面，項(xiàng)目招投標(biāo)流程執(zhí)行不到位，個(gè)別項(xiàng)目變更沒有獲得批復(fù)，且部分項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算存在違規(guī)問題；在產(chǎn)出方面，項(xiàng)目財(cái)政資金執(zhí)行情況與初步預(yù)算批復(fù)不一致。由此，XX市公路管理局經(jīng)過一系列改革和調(diào)整，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，編撰形成財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告，應(yīng)用到后續(xù)制度完善與財(cái)務(wù)管理工作當(dāng)中，有效提高了財(cái)政資金的使用效益。

結(jié)語

綜上所述，近年來，國家非常重視財(cái)政支出管理。公路事業(yè)單位作為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主導(dǎo)部門，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化支出責(zé)任，以提高財(cái)政資金使用效益、緩解財(cái)政資金壓力為主要目標(biāo)，逐步完善績效評(píng)價(jià)體系，更好地履行和凸顯服務(wù)職能。