行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)路徑分析

侯艷霞 山東省莘縣莘亭街道辦事處審計(jì)所

引言

新經(jīng)濟(jì)時(shí)代給我國(guó)行政事業(yè)單位的發(fā)展帶來了更多的挑戰(zhàn)，越來越多的行政事業(yè)單位開始通過建設(shè)完善的內(nèi)部控制管理體系來提升內(nèi)部整體管理水平。通過加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)，可以有效提升行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)信息、資金管理、資源配置等多方面的管理水平和控制能力。但是從目前我國(guó)事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制管理的實(shí)際情況來看，還存在一些問題。如單位內(nèi)部控制管理體系缺乏有效的戰(zhàn)略目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠完善，內(nèi)控管理缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)化，內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制不夠完善，監(jiān)督管理機(jī)制失靈，內(nèi)部控制整體信息化程度較低，部門之間溝通和交流不到位，信息數(shù)據(jù)傳遞效率偏低。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地對(duì)目前內(nèi)部控制管理中呈現(xiàn)的問題進(jìn)行改善和優(yōu)化，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制管理體系建設(shè)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制建設(shè)總體滯后

目前我國(guó)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系建設(shè)上是分階段性進(jìn)行的，具有長(zhǎng)期性的建設(shè)特點(diǎn)，主要可以分為內(nèi)部控制體系的建立、實(shí)施和信息化建設(shè)三個(gè)階段。但是從目前我國(guó)行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制管理體系的階段性實(shí)施情況來看，大部分事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)還處于建立的階段，著重建設(shè)內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)控流程的梳理，只有少部分事業(yè)單位進(jìn)入了實(shí)施和信息化建設(shè)階段。從總體上看，目前行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)上還處于總體滯后的狀態(tài)，行政事業(yè)單位需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制管理體系的具體落實(shí)和信息化建設(shè)，從而完善內(nèi)部控制管理體系。

（二）內(nèi)部控制體系健全性不足

目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)并不夠健全，主要是大部分行政事業(yè)單位并沒有對(duì)內(nèi)部控制管理流程進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖崂恚瑔挝恢饕侵铝τ趦?nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和體系的建立，有關(guān)合同管理和項(xiàng)目建設(shè)上的內(nèi)控流程還有待進(jìn)一步完善。還有部分單位雖然已經(jīng)建立了內(nèi)部控制體系，但是沒有對(duì)內(nèi)控體系的覆蓋范圍進(jìn)行拓展，尤其是一些風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)控，導(dǎo)致單位出現(xiàn)嚴(yán)重的資金風(fēng)險(xiǎn)。部分單位的內(nèi)控體系管理還處于碎片化的管理階段，沒有從整體角度上進(jìn)行建設(shè)，缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致內(nèi)控管理存在缺陷，與單位實(shí)際項(xiàng)目流程脫軌，無法形成統(tǒng)一的內(nèi)部控制管理體系。

（三）內(nèi)部控制體系有效性缺乏

目前我國(guó)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理體系建設(shè)上缺乏有效性。主要是部分單位當(dāng)前雖然建立了內(nèi)控管理體系，但是沒有將內(nèi)控體系積極落實(shí)下去，看似完善，實(shí)際操作性和針對(duì)性都有待進(jìn)一步提升，無法發(fā)揮出真正的內(nèi)控效果，導(dǎo)致單位內(nèi)部?jī)?nèi)控出現(xiàn)漏洞，可能會(huì)出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。部分單位建立的內(nèi)控體系屬于照搬其他單位的成功經(jīng)驗(yàn)，沒有按照單位實(shí)際發(fā)展情況來進(jìn)行制定，因此內(nèi)控體系無法適用單位的實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展，無法起到有效的約束作用。還有部分單位沒有對(duì)實(shí)施的內(nèi)控體系進(jìn)行定期的監(jiān)督管理和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致內(nèi)控體系管理流于形式化，脫離了行政事業(yè)單位的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的問題

（一）內(nèi)部控制體系建設(shè)缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)

目前我國(guó)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理體系建設(shè)的過程中，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向控制和戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的培訓(xùn)工作和宣傳不到位，無法形成對(duì)于內(nèi)控體系的全過程控制。單位領(lǐng)導(dǎo)層沒有制定出相應(yīng)的激勵(lì)措施以提升員工在內(nèi)控中的工作積極性，導(dǎo)致內(nèi)控工作動(dòng)力不足，員工缺乏內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，容易對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)出現(xiàn)認(rèn)識(shí)和執(zhí)行上的偏差；另一方面，行政事業(yè)單位執(zhí)行的內(nèi)控體系缺乏單位戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)。內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)在一定程度上會(huì)影響到行政事業(yè)單位的發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，目前部分行政事業(yè)單位制定的內(nèi)控體系沒有將戰(zhàn)略目標(biāo)作為內(nèi)控管理方向指導(dǎo)，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)和單位戰(zhàn)略目標(biāo)之間存在較大差異，無法有效促進(jìn)單位的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)單位的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）內(nèi)部控制制度不健全，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不夠健全，缺乏有效的系統(tǒng)性和科學(xué)性，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，單位沒有編制有效的業(yè)務(wù)內(nèi)控管理流程圖，導(dǎo)致單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序流于形式。目前只有少部分行政事業(yè)單位編制了業(yè)務(wù)流程圖，由于各行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同，因此業(yè)務(wù)流程圖也不同，風(fēng)險(xiǎn)管控的重點(diǎn)也不同，如果不能根據(jù)單位的實(shí)際業(yè)務(wù)情況和內(nèi)控基礎(chǔ)來編制業(yè)務(wù)流程圖，將導(dǎo)致單位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力無法有效提升，擴(kuò)大了單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)，無法有效展開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序；另一方面，單位的內(nèi)部控制管理制度缺乏有效的科學(xué)性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致內(nèi)控機(jī)制“失靈”。內(nèi)部控制管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的、全面的管理制度，囊括了行政事業(yè)單位各項(xiàng)管理流程，包括單位的預(yù)算管理、資金管理以及資源調(diào)配等，但是目前單位在內(nèi)控管理上沒有建立完善的內(nèi)控制度，導(dǎo)致單位開展的內(nèi)控活動(dòng)都是以碎片化的形式存在的，無法進(jìn)行有效的整合，導(dǎo)致內(nèi)控管理出現(xiàn)嚴(yán)重缺陷。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制不完善，缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理機(jī)制不夠完善，缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，單位沒有建立崗位制衡機(jī)制，權(quán)力制衡機(jī)制不夠健全。受行政事業(yè)單位本身性質(zhì)的約束，目前行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層更加重視對(duì)權(quán)利的把控，從而忽略了對(duì)崗位的把控，內(nèi)部組織架構(gòu)不夠完善，導(dǎo)致單位內(nèi)部各個(gè)崗位之間出現(xiàn)崗位職責(zé)劃分不夠清晰的情況，一旦單位內(nèi)部人才不夠，相關(guān)重要崗位可能會(huì)面臨人才短缺的情況，甚至出現(xiàn)崗位不相容的情況，崗位之間無法形成有效的制衡機(jī)制；另一方面，單位集體決策機(jī)制執(zhí)行不到位，內(nèi)控缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。部分行政事業(yè)單位建立的決策機(jī)制缺乏有效的執(zhí)行措施，沒有合理應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序，導(dǎo)致決策機(jī)制流于形式，容易引發(fā)貪污腐敗等情況。單位內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制機(jī)制失衡，無法形成有效的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。

（四）內(nèi)部控制信息化覆蓋面窄，已有內(nèi)控管理信息系統(tǒng)分散

目前我國(guó)行政事業(yè)單位在優(yōu)化內(nèi)部控制體系上信息化程度較低，信息覆蓋面不夠，導(dǎo)致單位內(nèi)控管理信息系統(tǒng)分散，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理信息化程度較低，信息化管理規(guī)模較小，無法形成統(tǒng)一的信息化平臺(tái)。目前我國(guó)部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控信息程度普遍偏低，沒有覆蓋到單位的各項(xiàng)管理活動(dòng)中，導(dǎo)致單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域無法通過信息化管理手段進(jìn)行有效的鏈接，無法形成一體化的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；另一方面，單位目前執(zhí)行的內(nèi)控信息系統(tǒng)較為分散，缺乏系統(tǒng)性的信息化管理。目前行政事業(yè)單位通過信息化手段開展的管理工作更多是以分板塊的形式進(jìn)行的，進(jìn)一步導(dǎo)致了單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間存在信息屏障，造成信息數(shù)據(jù)分割，不僅會(huì)影響到事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，更會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控體系失效。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的建議措施

（一）以戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，培育風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)部控制文化

基于目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)缺乏有效的戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制管理體系建設(shè)不夠完善，單位應(yīng)當(dāng)以戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，培育以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)部控制管理文化建設(shè)。具體可以通過以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：首先，以單位戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)部控制管理體系。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況和單位制定的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃建立內(nèi)部控制管理體系，優(yōu)化內(nèi)部管理，提升內(nèi)部控制管理體系與單位管理之間的適應(yīng)性，促進(jìn)單位進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制管理機(jī)制；其次，行政事業(yè)單位的管理層應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部的內(nèi)部控制管理文化培育，強(qiáng)化內(nèi)部信息溝通和交流。管理層應(yīng)當(dāng)建立符合單位實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況的激勵(lì)機(jī)制，提升員工在內(nèi)部控制管理上的積極性，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)各部門及員工之間的內(nèi)控信息交流，提升員工在內(nèi)部控制管理上的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從而改善內(nèi)部控制環(huán)境，優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)；最后，通過外力強(qiáng)化單位內(nèi)部的監(jiān)督管理，優(yōu)化單位內(nèi)部存在的內(nèi)控缺陷。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的外部巡視工作，強(qiáng)化外部紀(jì)檢措施，提升內(nèi)部審計(jì)管理以及加強(qiáng)對(duì)單位的財(cái)政監(jiān)督來提升內(nèi)部控制體系建設(shè)。

（二）建立健全的內(nèi)部控制制度體系，形成動(dòng)態(tài)化管理體系

基于目前行政事業(yè)單位缺乏完善的內(nèi)部控制制度體系，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法形成動(dòng)態(tài)化的管理體系，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度體系的建設(shè)，優(yōu)化單位內(nèi)部各項(xiàng)管理活動(dòng)，具體可以通過以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：首先，單位應(yīng)當(dāng)從發(fā)展的角度建設(shè)內(nèi)部控制制度體系。通過加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況的了解，進(jìn)一步滿足單位內(nèi)部的實(shí)際需求，從單位整體高度上考慮建設(shè)內(nèi)部控制制度體系，提升整個(gè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，優(yōu)化內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理；其次，建立完善的內(nèi)部控制制度體系。加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部各項(xiàng)管理制度的優(yōu)化，規(guī)范各項(xiàng)管理流程，提升內(nèi)控流程建設(shè)的穩(wěn)定性和流暢性。進(jìn)一步明確單位執(zhí)行內(nèi)部控制管理的核心目標(biāo)，不斷梳理內(nèi)控管理體系中的各項(xiàng)管理措施和組織架構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理流程的建設(shè)，清晰劃分內(nèi)部崗位制度，加強(qiáng)單位內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行，優(yōu)化業(yè)務(wù)活動(dòng)流程；最后，建立動(dòng)態(tài)化的內(nèi)部控制制度體系。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部的監(jiān)督管理和提升自我評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，保證內(nèi)控制度管理的有效性，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化建立完善的內(nèi)部控制體系。

（三）健全內(nèi)部控制機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)控激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制

基于目前我國(guó)行政事業(yè)單位缺乏完善的內(nèi)部控制管理機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，內(nèi)部控制管理體系無法在單位內(nèi)部形成有效的制衡，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立完善的內(nèi)控組織架構(gòu)，形成崗位、權(quán)利、監(jiān)督管理制衡機(jī)制，具體可以通過以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：首先，單位應(yīng)當(dāng)優(yōu)化內(nèi)部控制組織架構(gòu)，建立完善的崗位制衡機(jī)制。從單位實(shí)際管理情況出發(fā)，從單位戰(zhàn)略規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估角度開展崗位制衡機(jī)制，明確單位各部門和各崗位之間的權(quán)責(zé)劃分，制定出科學(xué)、合理的崗位分配制度，避免出現(xiàn)崗位不相容的情況；其次，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立與內(nèi)部組織架構(gòu)相匹配的權(quán)力制衡機(jī)制。通過崗位來對(duì)權(quán)利進(jìn)行制衡，可以更加有效地促進(jìn)單位開展權(quán)力制衡機(jī)制，保證單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和管理活動(dòng)的順利開展，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部各項(xiàng)崗位和職能的監(jiān)督管理，降低單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)；最后，從單位整體角度建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)督管理機(jī)制來優(yōu)化內(nèi)部各項(xiàng)管理決策的制定和執(zhí)行，進(jìn)一步明確單位內(nèi)部各個(gè)崗位的職責(zé)和權(quán)限，形成有效的激勵(lì)監(jiān)督管理機(jī)制。

（四）整合推進(jìn)內(nèi)部控制信息化，優(yōu)化內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)

基于目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化覆蓋面較低，內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)薄弱等問題，導(dǎo)致單位信息化程度建設(shè)不完善，內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)分散，單位應(yīng)當(dāng)積極整合當(dāng)前的內(nèi)部控制信息化建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，具體可以通過以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：首先，單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)控信息化的建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部控制體系結(jié)構(gòu)。將優(yōu)化過的內(nèi)部控制管理體系融合到單位目前建立的信息化管理平臺(tái)中，提升信息化平臺(tái)與單位內(nèi)控管理之間的契合度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警控制，形成自動(dòng)化的信息化內(nèi)控管理平臺(tái)；其次，建立單位部門之間的內(nèi)部信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享，提升數(shù)據(jù)傳遞效率。通過建立以部門發(fā)展為主線的內(nèi)部控制信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位內(nèi)部信息和數(shù)據(jù)的有效收集、儲(chǔ)存和分析，積極整合各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)接入信息化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)信息的系統(tǒng)化管理，優(yōu)化內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)；最后，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息化過程中，充分利用當(dāng)前的信息化技術(shù)，建立動(dòng)態(tài)化的內(nèi)部控制信息化管理平臺(tái)，優(yōu)化單位的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警裝置，提升事業(yè)單位內(nèi)部信息化溝通和交流，保證數(shù)據(jù)傳輸?shù)臏?zhǔn)確性和及時(shí)性。

結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)也在不斷加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理建設(shè)，提升事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管控水平和治理能力。但是目前我國(guó)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理體系建設(shè)上還有待進(jìn)一步完善，為了加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)，加強(qiáng)事業(yè)單位的管理水平，行政事業(yè)單位可以通過加強(qiáng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)內(nèi)控的指導(dǎo)，培育以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)的內(nèi)部控制文化建設(shè)，建立健全的內(nèi)控制度，形成完善的動(dòng)態(tài)化管理體系，強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制，進(jìn)而優(yōu)化內(nèi)控激勵(lì)措施和監(jiān)督管理機(jī)制，積極推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)，從而優(yōu)化內(nèi)部控制管理體系建設(shè)。