對事業(yè)單位內控管理的理解

趙愛華 泰安市衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法局

引言

企業(yè)內部控制管理制度起源于美國，最早的指導思想是企業(yè)為了防范風險，防止舞弊行為的產生，提出了內部牽制。隨著經濟的飛速發(fā)展，風險又成為企業(yè)經營必須考慮的問題，于是風險管理也成為內控的核心板塊。隨著企業(yè)內部控制管理制度的逐步完善，企業(yè)內控管理有了新的內涵。20世紀90年代企業(yè)內部控制管理制度引入我國，并在許多上市公司中加以應用，到后來普遍在企業(yè)中得到推廣，同時也得到管理者的認可。實踐證明，內控管理同樣可以在行政事業(yè)單位加以應用，并且還是行政事業(yè)單位內部監(jiān)督的好幫手。

一、內控的起源與發(fā)展

內部控制制度在我國的最初萌芽應該追溯到西周時期，當時的統(tǒng)治者為了掌控政權，已初步建立了完善的官廳組織結構。我國沒有經歷工業(yè)革命，內部控制沒有體現(xiàn)在企業(yè)管理中。隨著經濟發(fā)展，各行各業(yè)精細化分工，企業(yè)內部控制制度首先在美國得以發(fā)展和完善，并于20世紀90年代在我國得以推廣應用，企業(yè)內部控制制度是各行各業(yè)精細化管理發(fā)展的需要，是企業(yè)發(fā)展的產物，內控管理為現(xiàn)代化企業(yè)管理制度奠定了堅實的基礎。眾所周知，社會是在發(fā)展中進步的，企業(yè)也是在發(fā)展中不斷壯大的，為了使企業(yè)在生產發(fā)展中處于領先地位，企業(yè)要強化管理，于是內控最早的雛形——內部牽制產生了，并在大型上市公司逐步得以實踐應用，并不斷在實踐中得以總結，其理論逐步得以完善。隨著現(xiàn)代企業(yè)管理制度的不斷完善，企業(yè)內控管理制度在單位管理中逐漸顯現(xiàn)出它的管理優(yōu)勢。為了進一步規(guī)范行政事業(yè)單位內部管理水平，財政部在《中華人民共和國會計法》《預算法》中確立了《行政事業(yè)單位內部控制管理制度》的地位。它從最原始的牽制到今天的完整框架，并全面指導單位管理，是一代代人的智慧結晶，我們要分析利用好內部控制，使其更好地指導并服務于實踐，下面就將對事業(yè)單位的內控認識加以簡要分析。

二、事業(yè)單位內控管理的含義、原則

（一）含義

事業(yè)單位內控管理是事業(yè)單位內部有效運行的保障，是確保事業(yè)單位在公共服務中運行合規(guī)、國有資產增值保值、避免腐敗行為的發(fā)生、信息有效、提高社會經濟效益的一系列程序與方法。它是事業(yè)單位改革中，自我完善自我監(jiān)督的產物，也是社會向前發(fā)展的標準。

（二）原則

首先是全面性原則，也就是說事業(yè)單位內控管理不僅僅是財務方面管控，而是事業(yè)單位方方面面的管控，包括事業(yè)單位的人員、崗位、服務質量以及一些零散的經營活動。其次是重要性原則，就是在全面的基礎上要突出重點，事業(yè)單位的資金來源與使用，是國家對全民收入的二次分配，事業(yè)單位在內控管理上要重點監(jiān)督這部分資金的來源與流出。再次是制衡性原則，這是事業(yè)單位內控管理的核心，部門職責、人員崗位職責、業(yè)務流程相互牽制監(jiān)督是內控管理最突出的特點。最后是適應性原則，內控管理在適應國家規(guī)定和單位實際的前提下，對事業(yè)單位各個部門之間起到相互協(xié)調相互監(jiān)督的作用，使內部活動規(guī)范化、科學化，以此適應改革中的外界環(huán)境，最終達到提高社會服務質量的效果。

三、事業(yè)單位內控管理存在的普遍問題

事業(yè)單位內控管理運作還處于初級階段，事業(yè)單位管理者對內控認識不足，并且許多基層事業(yè)單位，由于人員少，在一些重要崗位還實行了兼并代，使內控缺少牽制；還有些事業(yè)單位，在內控的內容上單一，缺乏全面性，從而導致財務管理與業(yè)務管理脫軌；有些事業(yè)單位，在內控監(jiān)管上流于形式，要么沒有內審機構，要么內審機構與財務機構無論是人員還是崗位都相互滲透；最重要的是許多事業(yè)單位內控人員整體素質差，基礎工作薄弱。這些都會使內控管理成為空中樓閣。

（一）對內控理念的理解存在缺位

許多事業(yè)單位財務管理人員包括領導在內，他們認為事業(yè)單位尤其是全額事業(yè)單位，收入來源幾乎全部來自財政補助，資產采購實行政府集中采購，收支實行兩條線，同時也不像企業(yè)那樣，以盈利為目的，所以認為內控管理只要收支平衡即可。他們忽略了由于內控管理不到位，使得事業(yè)單位的舞弊行為時常發(fā)生，固定資產損耗浪費、流失屢見不鮮，政府資金的使用效率低下。

（二）內控環(huán)境欠佳

許多事業(yè)單位內控結構都是虛設，業(yè)務流程節(jié)點單一，缺少相互牽制，這樣三重一大事項集體決策形同虛設，出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象。又加上許多事業(yè)單位財務人員少，基層事業(yè)單位就出現(xiàn)了重要崗位相互替代的現(xiàn)象，如出納兼管銀行業(yè)務。其次在人員管理上，一些事業(yè)單位忽視人力資源的利用，他們沒有給高級核心人才提供展示自我的機會，不管是人員的晉級晉升還是論資排輩，沒有給人才一個合理的職業(yè)規(guī)劃前景，這樣使許多核心人才流失到企業(yè)。還有多數(shù)事業(yè)單位的崗位與薪酬一般都是定員定編，績效激勵低，與工作強度不對等，導致員工失去了進取心、積極性。

（三）人員素質不高，基礎工作欠完善

一方面，我們應該客觀地承認，事業(yè)單位的財務工作沒有企業(yè)那樣復雜煩瑣，事業(yè)單位的財務工作相對于企業(yè)就比較單一，再加上事業(yè)單位的一些財務人員，他們缺少企業(yè)財務人員的那種競爭上崗的意識，所以在工作上遠遠不如企業(yè)財務人員那樣肯于鉆研業(yè)務。另外內控管理要求復合型專業(yè)人才，要求他們既懂得業(yè)務，又有足夠的理論知識做后盾，還需要掌握事業(yè)單位全部運營過程。但是在實際工作中，事業(yè)單位核心管理人才相當缺少。另一方面，事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位，業(yè)務量不多，人員少，崗位兼并代現(xiàn)象經常發(fā)生，并且還不進行輪崗換崗，從而導致一些原始票據(jù)審核不嚴，記賬憑證記錄不詳，賬簿設置不全，明細賬以及輔助賬科目設置不夠詳細，報表信息主要集中在三大主表中，附注信息披露很少，財務資料的裝訂與歸檔不夠及時，財務分析不能及時服務于工作實踐等。

（四）內控制度不健全，管理有漏洞

事業(yè)單位雖然依據(jù)《會計法》和《預算法》等相關法律法規(guī)建立了一些規(guī)章制度，但是它不等同于事業(yè)單位內控制度。但一些事業(yè)單位包括相關領導在內，將內控制度與事業(yè)單位的規(guī)章制度以及事業(yè)單位的財務制度相混淆，導致事業(yè)單位缺乏一個健全的內控制度。制度可以規(guī)范員工的行為，一旦制度不健全，則行為就無據(jù)可依，這樣或者那樣的問題就隨時會發(fā)生。如重要崗位沒有相互分離相互牽制，重大決策沒有真正地體現(xiàn)出民主集中，資產盤點清查形同虛設，資產報廢缺乏監(jiān)管流程，設備缺乏管理等一些問題客觀地擺在我們面前，要引起我們注意。

（五）對風險不夠重視

很多事業(yè)單位特別是全額事業(yè)單位，認為風險是企業(yè)在經營過程中存在的不可回避的問題，事業(yè)單位無論是在設備的采購，還是在人員經費上都是以政府資金來作為支撐，導致事業(yè)單位的職工一般都缺乏風險管控意識。其實事業(yè)單位的風險也同樣存在，如由于授權不清，再加上監(jiān)督無力而導致的風險隨時存在，如在事業(yè)單位改擴建中就存在著資金的使用與項目的進度不相符而給事業(yè)單位帶來的風險，再有在投融資過程中，由于缺少調研形成的盲目投資，進而給事業(yè)單位帶來財務風險等，這樣都會影響事業(yè)單位的形象與聲譽。

（六）內控缺乏長效性

既然國家出臺了《行政事業(yè)單位內控基本規(guī)范》，這就充分說明事業(yè)單位內控具有長效性，而一些事業(yè)單位將內控看成是短期行為，甚至認為僅僅是應付聯(lián)查的一些規(guī)則和制度而已。還有的事業(yè)單位領導認為內控投入大、見效慢，對此缺乏信心與耐心。其實事業(yè)單位的內控管理不是一時的規(guī)范，而是用來長效的持之以恒的規(guī)范單位每個部門、每個員工的管理制度，從而保障部門及員工的行為始終在正軌中運行。

四、強化事業(yè)單位內控管理的相關對策

根據(jù)以上問題的分析認為，對事業(yè)單位內控認識要有一定的高度與深度，尤其是事業(yè)單位領導，這是做好內控管理工作的前提。建立健全事業(yè)單位內控制度，這也是做好事業(yè)單位財務管理的基礎工作。加強內控管理人員培訓工作，提升內控管理人員的綜合素質，在此基礎上，做好事業(yè)單位財務基礎工作。事業(yè)單位在具體運行過程中應具有一定的風險意識，也是新時期事業(yè)單位內控管理的核心內容之一。最后推進信息化建設，溝通暢通，信息公開。內部控制管理制度本身應該貫穿單位經濟運轉的各個流程環(huán)節(jié)，是全體員工共同參與、共同協(xié)調配合、相互監(jiān)督制約的一項管理制度。

（一）提升領導以及內控人員的管理意識

《會計法》明確規(guī)定，單位主要負責人對會計信息的完整性與真實性負總責，可見事業(yè)單位主管領導在內控管理中的責任與義務，再有單位領導的言行對員工有著極大的影響力，所以單位要定期的組織領導進行內控管理的學習，增強領導對內控的理解與認識，使內控的開展得到領導的關注與支持。還有內控管理人員，他們是內控管理的制定者，較高的內控認識可以使內控在設計階段科學有效，這樣為內控的執(zhí)行、考核、監(jiān)督、考評等后續(xù)階段打下良好的基礎。

（二）創(chuàng)建良好的內控環(huán)境

今天，事業(yè)單位也必須與市場經濟接軌，這是社會發(fā)展的需要。內控建設加快了事業(yè)單位與時俱進的進程，所以我們必須為內控建設鋪墊一個良好的內控環(huán)境。首先事業(yè)單位要成立內控領導小組，要有主要負責人親自參加，要接受全員的參與與監(jiān)督。其次要提高文化意識，領導要接地氣，要深入實踐，要與員工打成一片，以此增強事業(yè)單位的凝聚力。再次要有較高的防風險覺悟，要建立大額資金預警系統(tǒng)，要有風險預測與防范。最后在人員的管理上要有創(chuàng)新意識，要善于使用人才，更要留住人才，避免不必要的人才流失。

（三）完善內控制度建設

家有家法、國有國規(guī)，無規(guī)矩不成方圓，凡事必須都要有依有據(jù)，這樣事業(yè)單位的運行活動才能有序，其服務質量才能逐步得到提高，其服務效果才能得到老百姓的認可，也就是那句話，金碑銀碑不如老百姓的口碑。所以事業(yè)單位要健全內控制度，完善內控體系。首先事業(yè)單位要以《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》為依據(jù)，其次根據(jù)自身的實行情況，對原有的制度進行重新核對流程風險點，該修改的修改，制定完善本單位內控管理制度。如崗位制度要強調不相容業(yè)務相分離；預算制度要強調其嚴肅性；內審制度要強調其獨立性；業(yè)務流程制度要強調其流程規(guī)范性，審批制度要強調流程性，防止越權現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）提高內控人員綜合素質，加強財務基礎工作建設

現(xiàn)在的競爭是人才的競爭，事業(yè)單位是人才密集的地方，提高人員的綜合能力更為重要。只有不斷提高單位內控管理人員高尚的職業(yè)道德、熟練的業(yè)務能力，才能夠嚴把業(yè)務關，進而減少舞弊行為、違法違紀行為的發(fā)生。所以事業(yè)單位應著重加強對他們的培訓工作，同時還可以派業(yè)務骨干到有經驗的同行單位去學習。另外，萬丈高樓平地起，事業(yè)單位應該做好基礎工作，如抓好原始憑證、記賬憑證的填寫工作，強化明細賬及輔助賬的管理，對于財務報表的編制，要多關注附注的說明以及報表的分析，財務資料要及時整理歸檔。

（五）強化風險管理

好多人都認為風險是由于經營引起，是企業(yè)在經營中投融資而引起的，是企業(yè)的專利。事業(yè)單位收入來源于財政補助，支出用于公共服務，又很少有經營收入，所以沒有多大風險，這是思想麻痹、認識錯誤的極大表現(xiàn)。事業(yè)單位為了發(fā)展，也需要一些改擴建，另外事業(yè)單位對資金的使用也需要進行投入與產出比例的考核，這些資金在周轉過程中也存在巨大的風險。事業(yè)單位的固定資產日常管理、報廢環(huán)節(jié)都存在嚴重的管理漏洞。事業(yè)單位也要對運營過程中存在的風險進行預測、估算、分析、評價，也要有風險預警，更要有應對風險的措施。

（六）要強調內審的作用

如今許多事業(yè)單位都成立了內審機構，但目前看其運行效果并不理想。存在內審部門人員身兼數(shù)職，崗位職能與其他部門相互重疊的問題，在審計的內容上僅僅是財務層面，在審計的力度上也僅僅是“上派下做”，這樣發(fā)揮不了內審的真正作用。事業(yè)單位首先必須成立獨立的內審機構，內部人員要有社會人士來參加，同時還要有事業(yè)單位各個部門的權威人士參與。其次在審計內容上要全面，要包括事業(yè)單位業(yè)務經營活動。再次要體現(xiàn)出內審的嚴肅性，要在第一時間將內審的工作完成并及時公布，以此接受事業(yè)單位全體員工以及社會各界人士的監(jiān)督與檢查。最后事業(yè)單位還要聘請會計師事務所等社會中介來單位監(jiān)督與指導，必要時還可以對內審工作加以補充，以此加大內審的力度。

結語

綜上所述，事業(yè)單位是特殊的群體，根據(jù)有關規(guī)定，事業(yè)單位也應該加強內部控制管理。要加強內控整體意識、全員參與意識，增強風險意識，及時成立獨立內審機構，加強內控隊伍建設等，使內控真正地發(fā)揮作用，規(guī)范服務于事業(yè)單位各項工作的開展。