對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控管理的理解

趙愛(ài)華 泰安市衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法局

引言

企業(yè)內(nèi)部控制管理制度起源于美國(guó)，最早的指導(dǎo)思想是企業(yè)為了防范風(fēng)險(xiǎn)，防止舞弊行為的產(chǎn)生，提出了內(nèi)部牽制。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)又成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)必須考慮的問(wèn)題，于是風(fēng)險(xiǎn)管理也成為內(nèi)控的核心板塊。隨著企業(yè)內(nèi)部控制管理制度的逐步完善，企業(yè)內(nèi)控管理有了新的內(nèi)涵。20世紀(jì)90年代企業(yè)內(nèi)部控制管理制度引入我國(guó)，并在許多上市公司中加以應(yīng)用，到后來(lái)普遍在企業(yè)中得到推廣，同時(shí)也得到管理者的認(rèn)可。實(shí)踐證明，內(nèi)控管理同樣可以在行政事業(yè)單位加以應(yīng)用，并且還是行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督的好幫手。

一、內(nèi)控的起源與發(fā)展

內(nèi)部控制制度在我國(guó)的最初萌芽應(yīng)該追溯到西周時(shí)期，當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者為了掌控政權(quán)，已初步建立了完善的官?gòu)d組織結(jié)構(gòu)。我國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷工業(yè)革命，內(nèi)部控制沒(méi)有體現(xiàn)在企業(yè)管理中。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各行各業(yè)精細(xì)化分工，企業(yè)內(nèi)部控制制度首先在美國(guó)得以發(fā)展和完善，并于20世紀(jì)90年代在我國(guó)得以推廣應(yīng)用，企業(yè)內(nèi)部控制制度是各行各業(yè)精細(xì)化管理發(fā)展的需要，是企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，內(nèi)控管理為現(xiàn)代化企業(yè)管理制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。眾所周知，社會(huì)是在發(fā)展中進(jìn)步的，企業(yè)也是在發(fā)展中不斷壯大的，為了使企業(yè)在生產(chǎn)發(fā)展中處于領(lǐng)先地位，企業(yè)要強(qiáng)化管理，于是內(nèi)控最早的雛形——內(nèi)部牽制產(chǎn)生了，并在大型上市公司逐步得以實(shí)踐應(yīng)用，并不斷在實(shí)踐中得以總結(jié)，其理論逐步得以完善。隨著現(xiàn)代企業(yè)管理制度的不斷完善，企業(yè)內(nèi)控管理制度在單位管理中逐漸顯現(xiàn)出它的管理優(yōu)勢(shì)。為了進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，財(cái)政部在《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》中確立了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度》的地位。它從最原始的牽制到今天的完整框架，并全面指導(dǎo)單位管理，是一代代人的智慧結(jié)晶，我們要分析利用好內(nèi)部控制，使其更好地指導(dǎo)并服務(wù)于實(shí)踐，下面就將對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)控認(rèn)識(shí)加以簡(jiǎn)要分析。

二、事業(yè)單位內(nèi)控管理的含義、原則

（一）含義

事業(yè)單位內(nèi)控管理是事業(yè)單位內(nèi)部有效運(yùn)行的保障，是確保事業(yè)單位在公共服務(wù)中運(yùn)行合規(guī)、國(guó)有資產(chǎn)增值保值、避免腐敗行為的發(fā)生、信息有效、提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的一系列程序與方法。它是事業(yè)單位改革中，自我完善自我監(jiān)督的產(chǎn)物，也是社會(huì)向前發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）原則

首先是全面性原則，也就是說(shuō)事業(yè)單位內(nèi)控管理不僅僅是財(cái)務(wù)方面管控，而是事業(yè)單位方方面面的管控，包括事業(yè)單位的人員、崗位、服務(wù)質(zhì)量以及一些零散的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次是重要性原則，就是在全面的基礎(chǔ)上要突出重點(diǎn)，事業(yè)單位的資金來(lái)源與使用，是國(guó)家對(duì)全民收入的二次分配，事業(yè)單位在內(nèi)控管理上要重點(diǎn)監(jiān)督這部分資金的來(lái)源與流出。再次是制衡性原則，這是事業(yè)單位內(nèi)控管理的核心，部門(mén)職責(zé)、人員崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程相互牽制監(jiān)督是內(nèi)控管理最突出的特點(diǎn)。最后是適應(yīng)性原則，內(nèi)控管理在適應(yīng)國(guó)家規(guī)定和單位實(shí)際的前提下，對(duì)事業(yè)單位各個(gè)部門(mén)之間起到相互協(xié)調(diào)相互監(jiān)督的作用，使內(nèi)部活動(dòng)規(guī)范化、科學(xué)化，以此適應(yīng)改革中的外界環(huán)境，最終達(dá)到提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的效果。

三、事業(yè)單位內(nèi)控管理存在的普遍問(wèn)題

事業(yè)單位內(nèi)控管理運(yùn)作還處于初級(jí)階段，事業(yè)單位管理者對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不足，并且許多基層事業(yè)單位，由于人員少，在一些重要崗位還實(shí)行了兼并代，使內(nèi)控缺少牽制；還有些事業(yè)單位，在內(nèi)控的內(nèi)容上單一，缺乏全面性，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理脫軌；有些事業(yè)單位，在內(nèi)控監(jiān)管上流于形式，要么沒(méi)有內(nèi)審機(jī)構(gòu)，要么內(nèi)審機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)論是人員還是崗位都相互滲透；最重要的是許多事業(yè)單位內(nèi)控人員整體素質(zhì)差，基礎(chǔ)工作薄弱。這些都會(huì)使內(nèi)控管理成為空中樓閣。

（一）對(duì)內(nèi)控理念的理解存在缺位

許多事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)，他們認(rèn)為事業(yè)單位尤其是全額事業(yè)單位，收入來(lái)源幾乎全部來(lái)自財(cái)政補(bǔ)助，資產(chǎn)采購(gòu)實(shí)行政府集中采購(gòu)，收支實(shí)行兩條線，同時(shí)也不像企業(yè)那樣，以盈利為目的，所以認(rèn)為內(nèi)控管理只要收支平衡即可。他們忽略了由于內(nèi)控管理不到位，使得事業(yè)單位的舞弊行為時(shí)常發(fā)生，固定資產(chǎn)損耗浪費(fèi)、流失屢見(jiàn)不鮮，政府資金的使用效率低下。

（二）內(nèi)控環(huán)境欠佳

許多事業(yè)單位內(nèi)控結(jié)構(gòu)都是虛設(shè)，業(yè)務(wù)流程節(jié)點(diǎn)單一，缺少相互牽制，這樣三重一大事項(xiàng)集體決策形同虛設(shè)，出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象。又加上許多事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員少，基層事業(yè)單位就出現(xiàn)了重要崗位相互替代的現(xiàn)象，如出納兼管銀行業(yè)務(wù)。其次在人員管理上，一些事業(yè)單位忽視人力資源的利用，他們沒(méi)有給高級(jí)核心人才提供展示自我的機(jī)會(huì)，不管是人員的晉級(jí)晉升還是論資排輩，沒(méi)有給人才一個(gè)合理的職業(yè)規(guī)劃前景，這樣使許多核心人才流失到企業(yè)。還有多數(shù)事業(yè)單位的崗位與薪酬一般都是定員定編，績(jī)效激勵(lì)低，與工作強(qiáng)度不對(duì)等，導(dǎo)致員工失去了進(jìn)取心、積極性。

（三）人員素質(zhì)不高，基礎(chǔ)工作欠完善

一方面，我們應(yīng)該客觀地承認(rèn)，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作沒(méi)有企業(yè)那樣復(fù)雜煩瑣，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作相對(duì)于企業(yè)就比較單一，再加上事業(yè)單位的一些財(cái)務(wù)人員，他們?nèi)鄙倨髽I(yè)財(cái)務(wù)人員的那種競(jìng)爭(zhēng)上崗的意識(shí)，所以在工作上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如企業(yè)財(cái)務(wù)人員那樣肯于鉆研業(yè)務(wù)。另外內(nèi)控管理要求復(fù)合型專(zhuān)業(yè)人才，要求他們既懂得業(yè)務(wù)，又有足夠的理論知識(shí)做后盾，還需要掌握事業(yè)單位全部運(yùn)營(yíng)過(guò)程。但是在實(shí)際工作中，事業(yè)單位核心管理人才相當(dāng)缺少。另一方面，事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位，業(yè)務(wù)量不多，人員少，崗位兼并代現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，并且還不進(jìn)行輪崗換崗，從而導(dǎo)致一些原始票據(jù)審核不嚴(yán)，記賬憑證記錄不詳，賬簿設(shè)置不全，明細(xì)賬以及輔助賬科目設(shè)置不夠詳細(xì)，報(bào)表信息主要集中在三大主表中，附注信息披露很少，財(cái)務(wù)資料的裝訂與歸檔不夠及時(shí)，財(cái)務(wù)分析不能及時(shí)服務(wù)于工作實(shí)踐等。

（四）內(nèi)控制度不健全，管理有漏洞

事業(yè)單位雖然依據(jù)《會(huì)計(jì)法》和《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)建立了一些規(guī)章制度，但是它不等同于事業(yè)單位內(nèi)控制度。但一些事業(yè)單位包括相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)，將內(nèi)控制度與事業(yè)單位的規(guī)章制度以及事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度相混淆，導(dǎo)致事業(yè)單位缺乏一個(gè)健全的內(nèi)控制度。制度可以規(guī)范員工的行為，一旦制度不健全，則行為就無(wú)據(jù)可依，這樣或者那樣的問(wèn)題就隨時(shí)會(huì)發(fā)生。如重要崗位沒(méi)有相互分離相互牽制，重大決策沒(méi)有真正地體現(xiàn)出民主集中，資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)清查形同虛設(shè)，資產(chǎn)報(bào)廢缺乏監(jiān)管流程，設(shè)備缺乏管理等一些問(wèn)題客觀地?cái)[在我們面前，要引起我們注意。

（五）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不夠重視

很多事業(yè)單位特別是全額事業(yè)單位，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的不可回避的問(wèn)題，事業(yè)單位無(wú)論是在設(shè)備的采購(gòu)，還是在人員經(jīng)費(fèi)上都是以政府資金來(lái)作為支撐，導(dǎo)致事業(yè)單位的職工一般都缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)。其實(shí)事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)也同樣存在，如由于授權(quán)不清，再加上監(jiān)督無(wú)力而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)存在，如在事業(yè)單位改擴(kuò)建中就存在著資金的使用與項(xiàng)目的進(jìn)度不相符而給事業(yè)單位帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，再有在投融資過(guò)程中，由于缺少調(diào)研形成的盲目投資，進(jìn)而給事業(yè)單位帶來(lái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，這樣都會(huì)影響事業(yè)單位的形象與聲譽(yù)。

（六）內(nèi)控缺乏長(zhǎng)效性

既然國(guó)家出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)控基本規(guī)范》，這就充分說(shuō)明事業(yè)單位內(nèi)控具有長(zhǎng)效性，而一些事業(yè)單位將內(nèi)控看成是短期行為，甚至認(rèn)為僅僅是應(yīng)付聯(lián)查的一些規(guī)則和制度而已。還有的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控投入大、見(jiàn)效慢，對(duì)此缺乏信心與耐心。其實(shí)事業(yè)單位的內(nèi)控管理不是一時(shí)的規(guī)范，而是用來(lái)長(zhǎng)效的持之以恒的規(guī)范單位每個(gè)部門(mén)、每個(gè)員工的管理制度，從而保障部門(mén)及員工的行為始終在正軌中運(yùn)行。

四、強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)控管理的相關(guān)對(duì)策

根據(jù)以上問(wèn)題的分析認(rèn)為，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控認(rèn)識(shí)要有一定的高度與深度，尤其是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，這是做好內(nèi)控管理工作的前提。建立健全事業(yè)單位內(nèi)控制度，這也是做好事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)內(nèi)控管理人員培訓(xùn)工作，提升內(nèi)控管理人員的綜合素質(zhì)，在此基礎(chǔ)上，做好事業(yè)單位財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作。事業(yè)單位在具體運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也是新時(shí)期事業(yè)單位內(nèi)控管理的核心內(nèi)容之一。最后推進(jìn)信息化建設(shè)，溝通暢通，信息公開(kāi)。內(nèi)部控制管理制度本身應(yīng)該貫穿單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的各個(gè)流程環(huán)節(jié)，是全體員工共同參與、共同協(xié)調(diào)配合、相互監(jiān)督制約的一項(xiàng)管理制度。

（一）提升領(lǐng)導(dǎo)以及內(nèi)控人員的管理意識(shí)

《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定，單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)信息的完整性與真實(shí)性負(fù)總責(zé)，可見(jiàn)事業(yè)單位主管領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控管理中的責(zé)任與義務(wù)，再有單位領(lǐng)導(dǎo)的言行對(duì)員工有著極大的影響力，所以單位要定期的組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行內(nèi)控管理的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控的理解與認(rèn)識(shí)，使內(nèi)控的開(kāi)展得到領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與支持。還有內(nèi)控管理人員，他們是內(nèi)控管理的制定者，較高的內(nèi)控認(rèn)識(shí)可以使內(nèi)控在設(shè)計(jì)階段科學(xué)有效，這樣為內(nèi)控的執(zhí)行、考核、監(jiān)督、考評(píng)等后續(xù)階段打下良好的基礎(chǔ)。

（二）創(chuàng)建良好的內(nèi)控環(huán)境

今天，事業(yè)單位也必須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，這是社會(huì)發(fā)展的需要。內(nèi)控建設(shè)加快了事業(yè)單位與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)程，所以我們必須為內(nèi)控建設(shè)鋪墊一個(gè)良好的內(nèi)控環(huán)境。首先事業(yè)單位要成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，要有主要負(fù)責(zé)人親自參加，要接受全員的參與與監(jiān)督。其次要提高文化意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)要接地氣，要深入實(shí)踐，要與員工打成一片，以此增強(qiáng)事業(yè)單位的凝聚力。再次要有較高的防風(fēng)險(xiǎn)覺(jué)悟，要建立大額資金預(yù)警系統(tǒng)，要有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與防范。最后在人員的管理上要有創(chuàng)新意識(shí)，要善于使用人才，更要留住人才，避免不必要的人才流失。

（三）完善內(nèi)控制度建設(shè)

家有家法、國(guó)有國(guó)規(guī)，無(wú)規(guī)矩不成方圓，凡事必須都要有依有據(jù)，這樣事業(yè)單位的運(yùn)行活動(dòng)才能有序，其服務(wù)質(zhì)量才能逐步得到提高，其服務(wù)效果才能得到老百姓的認(rèn)可，也就是那句話，金碑銀碑不如老百姓的口碑。所以事業(yè)單位要健全內(nèi)控制度，完善內(nèi)控體系。首先事業(yè)單位要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為依據(jù)，其次根據(jù)自身的實(shí)行情況，對(duì)原有的制度進(jìn)行重新核對(duì)流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，該修改的修改，制定完善本單位內(nèi)控管理制度。如崗位制度要強(qiáng)調(diào)不相容業(yè)務(wù)相分離；預(yù)算制度要強(qiáng)調(diào)其嚴(yán)肅性；內(nèi)審制度要強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性；業(yè)務(wù)流程制度要強(qiáng)調(diào)其流程規(guī)范性，審批制度要強(qiáng)調(diào)流程性，防止越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）提高內(nèi)控人員綜合素質(zhì)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作建設(shè)

現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)是人才的競(jìng)爭(zhēng)，事業(yè)單位是人才密集的地方，提高人員的綜合能力更為重要。只有不斷提高單位內(nèi)控管理人員高尚的職業(yè)道德、熟練的業(yè)務(wù)能力，才能夠嚴(yán)把業(yè)務(wù)關(guān)，進(jìn)而減少舞弊行為、違法違紀(jì)行為的發(fā)生。所以事業(yè)單位應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)他們的培訓(xùn)工作，同時(shí)還可以派業(yè)務(wù)骨干到有經(jīng)驗(yàn)的同行單位去學(xué)習(xí)。另外，萬(wàn)丈高樓平地起，事業(yè)單位應(yīng)該做好基礎(chǔ)工作，如抓好原始憑證、記賬憑證的填寫(xiě)工作，強(qiáng)化明細(xì)賬及輔助賬的管理，對(duì)于財(cái)務(wù)報(bào)表的編制，要多關(guān)注附注的說(shuō)明以及報(bào)表的分析，財(cái)務(wù)資料要及時(shí)整理歸檔。

（五）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理

好多人都認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是由于經(jīng)營(yíng)引起，是企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中投融資而引起的，是企業(yè)的專(zhuān)利。事業(yè)單位收入來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助，支出用于公共服務(wù)，又很少有經(jīng)營(yíng)收入，所以沒(méi)有多大風(fēng)險(xiǎn)，這是思想麻痹、認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤的極大表現(xiàn)。事業(yè)單位為了發(fā)展，也需要一些改擴(kuò)建，另外事業(yè)單位對(duì)資金的使用也需要進(jìn)行投入與產(chǎn)出比例的考核，這些資金在周轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位的固定資產(chǎn)日常管理、報(bào)廢環(huán)節(jié)都存在嚴(yán)重的管理漏洞。事業(yè)單位也要對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、估算、分析、評(píng)價(jià)，也要有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，更要有應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施。

（六）要強(qiáng)調(diào)內(nèi)審的作用

如今許多事業(yè)單位都成立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但目前看其運(yùn)行效果并不理想。存在內(nèi)審部門(mén)人員身兼數(shù)職，崗位職能與其他部門(mén)相互重疊的問(wèn)題，在審計(jì)的內(nèi)容上僅僅是財(cái)務(wù)層面，在審計(jì)的力度上也僅僅是“上派下做”，這樣發(fā)揮不了內(nèi)審的真正作用。事業(yè)單位首先必須成立獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)部人員要有社會(huì)人士來(lái)參加，同時(shí)還要有事業(yè)單位各個(gè)部門(mén)的權(quán)威人士參與。其次在審計(jì)內(nèi)容上要全面，要包括事業(yè)單位業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。再次要體現(xiàn)出內(nèi)審的嚴(yán)肅性，要在第一時(shí)間將內(nèi)審的工作完成并及時(shí)公布，以此接受事業(yè)單位全體員工以及社會(huì)各界人士的監(jiān)督與檢查。最后事業(yè)單位還要聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介來(lái)單位監(jiān)督與指導(dǎo)，必要時(shí)還可以對(duì)內(nèi)審工作加以補(bǔ)充，以此加大內(nèi)審的力度。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，事業(yè)單位是特殊的群體，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位也應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。要加強(qiáng)內(nèi)控整體意識(shí)、全員參與意識(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)成立獨(dú)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)等，使內(nèi)控真正地發(fā)揮作用，規(guī)范服務(wù)于事業(yè)單位各項(xiàng)工作的開(kāi)展。