國有城投企業(yè)集團(tuán)以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向的內(nèi)部控制探討

秦福強(qiáng) 青島城陽市政開發(fā)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司

引言

弄清城投公司的資產(chǎn)來源是風(fēng)險(xiǎn)分析的前提，國內(nèi)城投公司主要資產(chǎn)來源分為三大類：一是政府注入的市（區(qū)）屬物業(yè)、房產(chǎn)及公用事業(yè)資產(chǎn)等；二是城投公司在承擔(dān)代建項(xiàng)目投資的過程中形成的資產(chǎn)，既包括市（區(qū)）政設(shè)施等純公益性資產(chǎn)，也包括園區(qū)物業(yè)、公租房、管廊等可以產(chǎn)生收益的資產(chǎn)；三是土地資產(chǎn)，主要來自地方政府注入。上述資產(chǎn)中土地規(guī)模最大，情況相對復(fù)雜，但也是城投公司后續(xù)利用價(jià)值最高的一部分資產(chǎn)。隨著國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理理念的不斷深化，以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向的內(nèi)部控制制度也應(yīng)該隨之構(gòu)建并進(jìn)一步貫徹和落實(shí)。新形勢下，國有城投企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展所面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)漸趨白熱化，為了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的效果、提升風(fēng)險(xiǎn)管控的水平，國有城投企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)管理的源頭著手，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向的內(nèi)部控制制度，以此規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制制度，全面提升集團(tuán)內(nèi)部管理效率和水平。

一、當(dāng)前國有城投企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制存在的問題

（一）缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

要保障企業(yè)內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行，企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該認(rèn)識到創(chuàng)設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境的重要性，良好的內(nèi)部控制環(huán)境能夠在一定程度上幫助企業(yè)強(qiáng)化對于自身內(nèi)部的管理，進(jìn)一步提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益。但是當(dāng)前，國有城投企業(yè)集團(tuán)在內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)方面還存在不足，間接導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部管理受到一定影響，主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)部控制意識薄弱，內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的措施不得力，相關(guān)企業(yè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人沒有意識到內(nèi)部控制對于企業(yè)管理以及發(fā)展的重要作用，致使相關(guān)內(nèi)部控制管理力度不強(qiáng)；二是尚未形成內(nèi)部控制的企業(yè)文化；三是風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)管控意識不強(qiáng)，企業(yè)工作人員在面對風(fēng)險(xiǎn)問題時難以有一定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，導(dǎo)致企業(yè)可能發(fā)生一些不必要的經(jīng)濟(jì)損失。另外，有些國有城投企業(yè)集團(tuán)仍然將管控的焦點(diǎn)集中在業(yè)務(wù)和項(xiàng)目管理方面，不太關(guān)注內(nèi)部控制環(huán)境的創(chuàng)設(shè)，對應(yīng)的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)也沒有設(shè)立，相關(guān)內(nèi)部管理工作也不到位。還有些國有城投企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控意識不強(qiáng)，也影響了內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的效果。因此，國有城投企業(yè)集團(tuán)要持續(xù)推進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制工作，還應(yīng)該在創(chuàng)設(shè)內(nèi)部控制環(huán)境方面進(jìn)行強(qiáng)化。

（二）缺乏靈活的風(fēng)險(xiǎn)管理制度

對于國有城投企業(yè)集團(tuán)而言，在對待風(fēng)險(xiǎn)管理制度構(gòu)建方面還缺乏足夠的靈活性，難以發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，對于已出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)難以有與之相對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)措施以能夠進(jìn)一步解決問題。首先，國有城投企業(yè)集團(tuán)對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識比較片面。由于國有城投企業(yè)集團(tuán)仍然有很多資金主要來源于地方政府的撥款或者補(bǔ)貼，因此，對于其內(nèi)部的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識還不夠全面，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識，也沒有制定基于風(fēng)險(xiǎn)防范和管理的內(nèi)部控制制度體系，這些都不利于風(fēng)險(xiǎn)管理制度作用的發(fā)揮；其次，有些國有城投企業(yè)集團(tuán)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的經(jīng)驗(yàn)比較匱乏，甚至有的城投企業(yè)并沒有建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，即使有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，但是也僅僅是流于表面形式，對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度在實(shí)施的過程中其實(shí)效性較低，很多流程都沒有經(jīng)過合理性和科學(xué)性地研究和探討，在實(shí)際工作中甚至?xí)苯诱瞻崞渌嚓P(guān)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，這樣就會導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理制度的僵化，難以與自身企業(yè)集團(tuán)的管理制度進(jìn)行關(guān)聯(lián)，致使風(fēng)險(xiǎn)管理制度與實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)控制工作脫節(jié)；最后，國有城投企業(yè)集團(tuán)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對策略方面還有待加強(qiáng)。一方面，國有城投企業(yè)集團(tuán)沒有形成科學(xué)、全面的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，往往在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識程度方面不夠深入；另一方面，國有城投企業(yè)集團(tuán)所制定的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制措施嚴(yán)謹(jǐn)性有待提高，部分下屬部門和單位常常因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)管理制度的不完善而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失。

（三）缺乏完善的信息與溝通機(jī)制

從內(nèi)部控制工作的內(nèi)涵角度來說，信息與溝通機(jī)制在城投企業(yè)的內(nèi)部管理過程中發(fā)揮的重要作用是不容忽視的，其能夠有效地提升內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的處理速度，提高企業(yè)內(nèi)部的工作效率。但是當(dāng)前有些國有城投企業(yè)集團(tuán)所構(gòu)建的內(nèi)部信息與溝通機(jī)制在效果發(fā)揮方面不太理想，對城投企業(yè)后續(xù)的發(fā)展難以起到一定的推進(jìn)作用。國有城投企業(yè)集團(tuán)之所以出現(xiàn)溝通不暢的問題，其主要原因體現(xiàn)在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部信息溝通渠道不暢、信息溝通質(zhì)量不高以及信息溝通機(jī)制缺乏合理規(guī)劃等方面。一方面，國有城投企業(yè)集團(tuán)當(dāng)前所構(gòu)建的內(nèi)部信息溝通機(jī)制單一性比較顯著，缺乏多樣化的信息獲取渠道，因此容易導(dǎo)致信息傳遞過程中時常出現(xiàn)信息失真的現(xiàn)象；另一方面，國有城投企業(yè)集團(tuán)沒有對信息與溝通機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。企業(yè)集團(tuán)在業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)上沒有充分考慮到財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的匹配性，容易導(dǎo)致二者之間出現(xiàn)隔閡問題；同時企業(yè)集團(tuán)其他相關(guān)部門在信息與溝通機(jī)制中的角色定位也沒有完全明確，信息孤島和信息過載的情況時有發(fā)生。由此可見，企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部對信息的利用與共享程度還有待提高，尤其是隨著時代的不斷進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)方法已經(jīng)難以滿足現(xiàn)有的城投企業(yè)發(fā)展的需要，這些都不利于企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制工作的有效開展。

（四）缺乏科學(xué)的資金管理制度

首先，國有城投企業(yè)集團(tuán)現(xiàn)階段所采用的資金報(bào)銷與支付工作有待加強(qiáng)。對于企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部資金管理上的缺漏，往往容易導(dǎo)致內(nèi)部日常報(bào)銷和支付制度方面的問題，究其原因還是在資金管理制度方面缺乏嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程和管控制度。一旦企業(yè)集團(tuán)出現(xiàn)這類狀況，就可能會引發(fā)部分集團(tuán)內(nèi)部員工鋌而走險(xiǎn)，常常表現(xiàn)為用違規(guī)違法報(bào)銷的方式進(jìn)行非法報(bào)銷，這樣不僅導(dǎo)致國有財(cái)產(chǎn)的損失，也嚴(yán)重影響了企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制工作的效果。其次，國有城投企業(yè)集團(tuán)在資金支出方面缺乏科學(xué)的規(guī)劃。有些國有城投企業(yè)集團(tuán)在資金支出環(huán)節(jié)主要參考具體事項(xiàng)的開支所需額度，缺乏提前的支出規(guī)劃編制，這樣容易導(dǎo)致資金支出的混亂和浪費(fèi)。再次，國有城投企業(yè)集團(tuán)缺乏科學(xué)性的資金分配制度。有些國有城投企業(yè)集團(tuán)雖然很早便制定了資產(chǎn)管理相關(guān)辦法，但是隨著外部形勢和內(nèi)部條件的變化，有些管理辦法和制度已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前的需要，使得其在應(yīng)對新問題、新情況時難以發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)。同時國有城投企業(yè)集團(tuán)由于自身的不斷發(fā)展和壯大，使得企業(yè)集團(tuán)對人力資源的需求逐漸增長，但是與人力資源匹配的資產(chǎn)分配制度難以跟上人力資本增加的幅度，從而導(dǎo)致不匹配的現(xiàn)象十分顯著。最后，國有城投企業(yè)集團(tuán)在資產(chǎn)核算制度方面滯后性比較典型。有些國有城投企業(yè)集團(tuán)所選聘的資產(chǎn)管理人員自身專業(yè)素質(zhì)不過硬，沒有深刻理解財(cái)務(wù)會計(jì)工作的內(nèi)涵，特別是缺乏資產(chǎn)核算方面的專業(yè)知識，從而導(dǎo)致企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部資產(chǎn)核算工作缺乏合理性和科學(xué)性，對于企業(yè)集團(tuán)的資產(chǎn)盤點(diǎn)和報(bào)廢等工作影響較大。同時還會導(dǎo)致企業(yè)集團(tuán)在購置新資產(chǎn)方面缺乏完善的登記程序，甚至還會導(dǎo)致部分資產(chǎn)因?yàn)闀r間的拉長而錯過了盤點(diǎn)的黃金階段，影響了資產(chǎn)核算工作的效果。

二、以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向的國有城投企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制優(yōu)化策略

（一）優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境

結(jié)合國有城投企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制工作的實(shí)際情況來看，企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該首先從建立和健全崗位責(zé)任制方面入手優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境。對于國有城投企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部管理具體事項(xiàng)，應(yīng)該依據(jù)財(cái)務(wù)管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分，企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該根據(jù)自身情況將這些管理事項(xiàng)分解為交叉事項(xiàng)、指定事項(xiàng)和專職事項(xiàng)，然后理清三類事項(xiàng)之間的關(guān)系進(jìn)而匹配對應(yīng)的管理部門。例如，國有城投企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理之間的相關(guān)事項(xiàng)可以定義為交叉事項(xiàng)，那么就應(yīng)該結(jié)合交叉事項(xiàng)的特點(diǎn)將部門和人員的責(zé)任進(jìn)行落實(shí)。其次，國有城投企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向營造內(nèi)部控制文化環(huán)境。在具體工作中，要突出以人為本的內(nèi)部控制思想，將責(zé)任人在內(nèi)部控制工作中的核心地位和作用凸顯出來，并且保障企業(yè)集團(tuán)項(xiàng)目質(zhì)量管理與內(nèi)部控制工作的協(xié)同性和一致性，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的認(rèn)同感和執(zhí)行力，從而明確其他相關(guān)部門在內(nèi)部控制體系中的責(zé)任，調(diào)動其參與內(nèi)部控制工作的積極性和主動性。最后，國有城投企業(yè)集團(tuán)還應(yīng)該對內(nèi)部控制的自我檢查和內(nèi)外部審計(jì)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，保障內(nèi)部控制體系與環(huán)境的匹配度，提高內(nèi)部控制工作的效果。優(yōu)化企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制環(huán)境，要求企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該在內(nèi)部控制工作全面覆蓋之后進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的深度和力度，合理匹配內(nèi)部控制體系與企業(yè)集團(tuán)業(yè)務(wù)流程，將內(nèi)部控制體系的實(shí)施和監(jiān)督效果發(fā)揮到最大化。

（二）改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理制度

風(fēng)險(xiǎn)管理在城投企業(yè)內(nèi)部的管理過程中發(fā)揮著巨大的作用，因此，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)對其充分重視起來，并帶領(lǐng)工作人員做好企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對和管理工作。首先，國有城投企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該充分認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)管理制度在內(nèi)部控制工作中的作用，強(qiáng)化各部門、人員的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制意識，將風(fēng)險(xiǎn)意識內(nèi)化于心，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理全員參與機(jī)制并貫徹和推進(jìn)，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)對于風(fēng)險(xiǎn)管理的管控；其次，國有城投企業(yè)集團(tuán)還應(yīng)該在充分了解自身實(shí)際情況和發(fā)展需要的基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制，要針對企業(yè)集團(tuán)所遇到的各類風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行系統(tǒng)性的評估和分析，探索和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面的有效措施，做到有效防范和及時應(yīng)對各類經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，將既定的風(fēng)險(xiǎn)管理制度有效地運(yùn)用到實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)管控工作過程中，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時，確保企業(yè)能夠有及時應(yīng)對的能力，避免由于風(fēng)險(xiǎn)問題對企業(yè)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失；最后，國有城投企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)部員工的風(fēng)險(xiǎn)管理素質(zhì)和技能，通過定期開展培訓(xùn)提升風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)人員的業(yè)務(wù)知識和技能，通過持續(xù)的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練不斷提升內(nèi)部控制相關(guān)人員的專業(yè)性，提高工作人員對于企業(yè)各類突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力，有效發(fā)揮專業(yè)人才在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對過程中的能力和作用。

（三）完善企業(yè)信息與溝通機(jī)制

國有城投企業(yè)集團(tuán)要提升內(nèi)部控制工作的效果，就應(yīng)該從信息與溝通機(jī)制的完善方面進(jìn)行貫徹和落實(shí)。首先，國有城投企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該將信息與溝通機(jī)制的職能以部門的形式獨(dú)立設(shè)置出來，將信息系統(tǒng)與技術(shù)管理在內(nèi)部控制工作中的重要性凸顯出來。企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該保障信息與溝通機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，讓其為經(jīng)營決策提供科學(xué)的信息依據(jù)，以此提升企業(yè)集團(tuán)決策的效率和效果；其次，國有城投企業(yè)集團(tuán)還應(yīng)該關(guān)注信息安全問題，在優(yōu)化和改造現(xiàn)有信息與溝通渠道的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞與上下級溝通、平行溝通相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，合理對接企業(yè)集團(tuán)業(yè)務(wù)流程與財(cái)務(wù)管理工作，促進(jìn)信息與溝通機(jī)制效能的有效發(fā)揮；最后，國有城投企業(yè)集團(tuán)還應(yīng)該以網(wǎng)絡(luò)安全為導(dǎo)向建立多層次、多角度的信息安全管控系統(tǒng)，保障信息與溝通機(jī)制中的軟硬件設(shè)施的性能得到最大程度發(fā)揮，同時要定期監(jiān)測現(xiàn)有信息系統(tǒng)中的軟硬件設(shè)施，有效保障其正常運(yùn)行。例如，國有城投企業(yè)集團(tuán)可以構(gòu)建ERP信息管理系統(tǒng)，將網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)收集、分析和處理過程進(jìn)行集成，然后利用ERP系統(tǒng)有效融合企業(yè)集團(tuán)的購銷業(yè)務(wù)、采購管理、庫存控制等工作環(huán)節(jié)，將供產(chǎn)銷一體化的效果凸顯出來，為內(nèi)部控制工作的推進(jìn)提供可靠的信息依據(jù)。

（四）健全資金管理制度

現(xiàn)階段，城投企業(yè)的資金管理問題也是內(nèi)部控制過程中需要面對的問題之一，結(jié)合當(dāng)前國有城投企業(yè)集團(tuán)在資金管理制度方面的問題，對其針對性地提出以下幾點(diǎn)有效的措施：一方面，國有城投企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該對內(nèi)部各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出與收入情況進(jìn)行如實(shí)記錄，貫徹和落實(shí)資產(chǎn)核算、盤點(diǎn)工作，嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律和規(guī)定處置和分配各項(xiàng)資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)，通過財(cái)務(wù)報(bào)表如實(shí)反映企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，加大對于城投企業(yè)的資產(chǎn)的披露程度，以便對企業(yè)的資金現(xiàn)狀進(jìn)行有效的管理，能夠順利進(jìn)行后續(xù)的相關(guān)項(xiàng)目和活動。另一方面，國有城投企業(yè)集團(tuán)還應(yīng)該對項(xiàng)目資產(chǎn)管理制度進(jìn)行優(yōu)化，對于不同類的資產(chǎn)進(jìn)行分類。在各類項(xiàng)目的推進(jìn)和實(shí)施過程中，相關(guān)工作人員要預(yù)先制定科學(xué)的投資計(jì)劃，主要參考項(xiàng)目開展之前所收集和分析的各類信息和數(shù)據(jù)，將其作為項(xiàng)目資金使用的科學(xué)依據(jù)，以及為重大決策的確定做好相應(yīng)的資金數(shù)據(jù)支撐。另外，國有城投企業(yè)集團(tuán)還應(yīng)該逐漸提升資金的使用效率。由于城投企業(yè)大部分是由國家進(jìn)行財(cái)政撥款而開展相關(guān)活動，因此企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于資金使用的監(jiān)管，特別是國家財(cái)政所撥付的財(cái)政資金的使用情況，應(yīng)該根據(jù)內(nèi)部資產(chǎn)管理制度進(jìn)行細(xì)化和分解，加強(qiáng)對于企業(yè)成本的控制，有效發(fā)揮財(cái)政資金的扶持功能，提升企業(yè)集團(tuán)資金使用效率。

結(jié)語

國有城投企業(yè)集團(tuán)是國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的主要力量之一，其管理效能和內(nèi)部控制水平影響著國家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的水平。因此，國有城投企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制工作，突出風(fēng)險(xiǎn)防范在內(nèi)部控制工作中的導(dǎo)向作用，建立和健全內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，正確看待當(dāng)前工作中所存在的問題，積極探索和創(chuàng)新內(nèi)部控制工作思路和路徑。