基層行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施探究

文穩(wěn) 日照市東港區(qū)鋼鐵配套產(chǎn)業(yè)園服務(wù)中心 莊加云 日照市婦幼保健院

引言

預(yù)算績(jī)效管理是企業(yè)提高資金利用率，合理優(yōu)化資源配置的重要措施，近些年隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，對(duì)于政府財(cái)政資金的利用率愈加重視，更是要求各級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理措施，不但起到了加強(qiáng)對(duì)各行政事業(yè)單位的監(jiān)督作用，同時(shí)強(qiáng)化了資源預(yù)算的執(zhí)行效果。作為基層行政事業(yè)單位應(yīng)積極落實(shí)全過程預(yù)算績(jī)效管理措施，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，推動(dòng)提高部門和單位整體績(jī)效水平。經(jīng)過近幾年在基層行政事業(yè)單位實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理來(lái)看，目前主要的問題集中在實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績(jī)效管理的路徑上。

一、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于基層行政事業(yè)單位的重要意義

（一）有利于反腐實(shí)施

近幾年我國(guó)政府大力整治貪污腐敗問題，重塑黨內(nèi)清正廉潔，同時(shí)在中央八項(xiàng)規(guī)定中，要求各級(jí)行政人員落實(shí)“三公經(jīng)費(fèi)”，但在這種強(qiáng)力的行政壓力下，在部分事業(yè)單位中仍存在很多不必要開支，究其根本是沒有一個(gè)有效管理措施，約束、監(jiān)管各行政事業(yè)單位的資金使用過程和使用結(jié)果。而預(yù)算績(jī)效管理可以通過先期預(yù)算，以項(xiàng)目成本作為衡量，合理優(yōu)化基層事業(yè)單位的資金分配，就相當(dāng)于加強(qiáng)了事業(yè)單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)管理，把資金使用權(quán)利進(jìn)行限制，是防止行政事業(yè)單位工作人員腐敗的重要監(jiān)管措施。

（二）提高基層行政事業(yè)單位的資金分配

預(yù)算績(jī)效管理是績(jī)效管理的重要組成部分，是提高企業(yè)資金分配的重要措施，近年來(lái)廣泛引入到行政事業(yè)單位預(yù)算管理過程中，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。在未實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理前，我國(guó)基層行政事業(yè)單位通過預(yù)算管理來(lái)進(jìn)行資金分配，但預(yù)算管理的重點(diǎn)放在資金獲取上，對(duì)于單位資金支出的管理相對(duì)來(lái)說(shuō)很是薄弱，不利于提高資金利用率，在事業(yè)單位的管理中更是影響了其公共職能履行效果。而在基層行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，可以加強(qiáng)事業(yè)單位的資金支出管理，可以對(duì)政府財(cái)政資金的各項(xiàng)財(cái)政資金支出進(jìn)行監(jiān)管與評(píng)價(jià)，從而優(yōu)化預(yù)算資金的利用率，進(jìn)而提高基層事業(yè)單位的財(cái)政資源配置。從近幾年在基層行政事業(yè)單位實(shí)施運(yùn)算績(jī)效管理的實(shí)踐效果來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理有利于事業(yè)單位建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，建立現(xiàn)代科學(xué)財(cái)務(wù)管理及內(nèi)部控制制度，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

（三）保證基層行政事業(yè)單位的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)

基層行政事業(yè)單位作為我國(guó)政府財(cái)政資金使用的具體部門，在通過預(yù)算獲取項(xiàng)目資金后，通過發(fā)生預(yù)算支出行為，來(lái)履行各級(jí)基層政府的社會(huì)公共服務(wù)職能。過去的基層行政事業(yè)單位獲取財(cái)政資源后缺乏對(duì)財(cái)政支出的管理，很多財(cái)政資金的支出沒有落實(shí)到具體項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)中，造成財(cái)政資金無(wú)法合理分配，從而影響基層行政事業(yè)單位履行社會(huì)公共服務(wù)的職能。而預(yù)算績(jī)效管理通過設(shè)定績(jī)效考核，可以保證政府財(cái)政資金按照事業(yè)單位的預(yù)算目標(biāo)發(fā)展，同時(shí)通過全程預(yù)算績(jī)效管理可以對(duì)項(xiàng)目資金支出進(jìn)行全程監(jiān)管，確保項(xiàng)目資金的有效落實(shí)，若全程預(yù)算績(jī)效管理出現(xiàn)項(xiàng)目資金沒有落實(shí)到位或資金使用未達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)等問題，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目偏離方向并對(duì)偏離原因進(jìn)行整改，最終完成項(xiàng)目目標(biāo)。與此同時(shí)，園區(qū)類事業(yè)單位工作人員績(jī)效獎(jiǎng)資金的績(jī)效管理實(shí)施，可以大力提升事業(yè)單位員工的工作積極性，從而提高基層行政事業(yè)單位最大限度地履行社會(huì)服務(wù)功能。

二、基層行政事業(yè)單位實(shí)施全程預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀分析

（一）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺乏強(qiáng)制性

結(jié)果評(píng)價(jià)是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的主要目標(biāo)，通過結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)可以實(shí)現(xiàn)基層事業(yè)單位的資源優(yōu)化配置，同時(shí)提高基層事業(yè)單位的資金使用率，是最終評(píng)價(jià)基層事業(yè)單位項(xiàng)目落實(shí)結(jié)果的基礎(chǔ)。在基層行政事業(yè)單位實(shí)行全程預(yù)算績(jī)效管理，可以對(duì)連續(xù)性的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理，有利于推動(dòng)事業(yè)單位項(xiàng)目目標(biāo)的落實(shí)?；鶎邮聵I(yè)單位作為一個(gè)政府社會(huì)公共服務(wù)的履行機(jī)構(gòu)，每年都會(huì)處理經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目，事業(yè)單位在實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理后，每年都會(huì)對(duì)這種項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年財(cái)政投入預(yù)算的參考依據(jù)。但對(duì)于一次性項(xiàng)目卻缺乏監(jiān)管，或缺少問責(zé)機(jī)制，即缺少一次性項(xiàng)目的問責(zé)監(jiān)管，導(dǎo)致一次性項(xiàng)目的落實(shí)率并不高，取得的效果甚微。以2021年某區(qū)級(jí)鋼鐵配套工業(yè)園區(qū)的專項(xiàng)招商經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目為例，當(dāng)?shù)匦姓聵I(yè)單位為了多邀請(qǐng)各地客商赴園區(qū)考察項(xiàng)目，超標(biāo)準(zhǔn)完成招商引資任務(wù)，成立了預(yù)算8萬(wàn)的客商招待項(xiàng)目，但據(jù)該地當(dāng)年的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，當(dāng)年由于該市突發(fā)疫情、行業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑等原因，該單位在客商招待上共計(jì)花費(fèi)了1.5萬(wàn)元，項(xiàng)目執(zhí)行率較低，項(xiàng)目剩余資金長(zhǎng)期列為單位計(jì)劃指標(biāo)至年底收回，占用一年財(cái)政資金形成較大的資源浪費(fèi)，導(dǎo)致政府財(cái)政資金無(wú)法合理分配，降低了政府財(cái)政資金的利用率。

（二）缺乏科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

目前，我國(guó)最常用的預(yù)算編制法為基數(shù)法，通過計(jì)算上一年的支出基數(shù)，將其作為下一年支出預(yù)算的參考依據(jù)，再結(jié)合下一年各項(xiàng)支出的增長(zhǎng)因素，最終確定下一年的支出額度，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)目前處于快速發(fā)展階段，導(dǎo)致這種預(yù)算編制方法會(huì)存在很大的漏洞，無(wú)法適應(yīng)我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀。同時(shí)由于基層行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的政府履行機(jī)構(gòu)，會(huì)有很大可能出現(xiàn)突發(fā)事件，而基數(shù)法缺少對(duì)這種突發(fā)事件的計(jì)算方法，導(dǎo)致基數(shù)法無(wú)法客觀反映事業(yè)單位的支出情況。

（三）缺乏專業(yè)的全程預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)

專項(xiàng)管理離不開專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，只有專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)才能高質(zhì)量完成專項(xiàng)管理。全程預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)復(fù)雜的管理項(xiàng)目，對(duì)于建設(shè)隊(duì)伍的人才數(shù)量、素質(zhì)等都提出更高標(biāo)準(zhǔn)的要求，但就我國(guó)目前的情況來(lái)看，全程預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，基本由基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部人員構(gòu)成，很大一部分人員都沒有接觸過預(yù)算績(jī)效管理的概念，試問這樣一個(gè)管理團(tuán)隊(duì)如何完成事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作。同時(shí)還有部分事業(yè)單位的管理層缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知，認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理就是財(cái)政的一個(gè)分支，應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理，導(dǎo)致基層行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理效率低下，無(wú)法完成基層事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作。

（四）尚未建立完善的全程預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)

目前我國(guó)的基層行政事業(yè)單位常用的預(yù)算系統(tǒng)主要包括預(yù)算編制系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)及財(cái)政一體化系統(tǒng)，這些預(yù)算系統(tǒng)都是獨(dú)立的個(gè)體，沒有完善的互聯(lián)通信系統(tǒng)，基層事業(yè)單位負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算的人員，只能通過人工手段在預(yù)算編制系統(tǒng)中進(jìn)行預(yù)算編制，經(jīng)過財(cái)政一體化系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，得到事業(yè)單位的財(cái)政支出狀況，各個(gè)系統(tǒng)的聯(lián)通需要通過人工操作存在多種漏洞或誤差，不利于政府對(duì)基層事業(yè)單位的財(cái)政監(jiān)管，同時(shí)大量的人工操作導(dǎo)致事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算效率較低。

（五）取得的成就

在基層行政事業(yè)單位落實(shí)全程預(yù)算績(jī)效管理的初級(jí)階段，通過實(shí)踐反映了預(yù)算績(jī)效管理，有利于基層行政機(jī)構(gòu)的績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。（1）績(jī)效目標(biāo)管理。預(yù)算績(jī)效管理是以目標(biāo)為向?qū)У念A(yù)算管理措施，基層行政事業(yè)單位需要向財(cái)政部門送審每年的所有支出績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門在審批中要同步審批績(jī)效目標(biāo)，有利于績(jī)效目標(biāo)的管理。（2）績(jī)效監(jiān)控管理。落實(shí)全程預(yù)算績(jī)效管理需要基層行政事業(yè)單位每季度對(duì)財(cái)政資金的支出進(jìn)度、項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)度進(jìn)行審核，對(duì)項(xiàng)目落實(shí)及資金支出進(jìn)行雙向?qū)徍?，做到了“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的監(jiān)管效果，有利于績(jī)效目標(biāo)的如期落實(shí)。（3）開展績(jī)效評(píng)價(jià)。全程預(yù)算績(jī)效管理的落實(shí)，需要事業(yè)單位運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法等，對(duì)事業(yè)單位的項(xiàng)目支出及項(xiàng)目完成度進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。（4）績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用。預(yù)算績(jī)效管理中的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位的責(zé)任制，是下一年支出預(yù)算的重要依據(jù)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用公開了事業(yè)單位的績(jī)效成績(jī)，提高了事業(yè)單位的公信度。

三、基層行政事業(yè)單位全程預(yù)算績(jī)效管理的有效措施分析

（一）建立科學(xué)、完善的全過程預(yù)算績(jī)效管理體系

針對(duì)目前基層事業(yè)單位尚存的投入預(yù)算漏洞，需要建立完善、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理體系，從而提高基層行政事業(yè)單位的財(cái)政資金利用率，為社會(huì)公眾提供更加高質(zhì)的服務(wù)。首先，要全面確保事業(yè)單位摒棄傳統(tǒng)的預(yù)算管理措施，而是提升為全程預(yù)算績(jī)效管理體系，這就需要基層事業(yè)單位的全體人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念，深入研究全程預(yù)算績(jī)效管理流程。強(qiáng)化基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算績(jī)效管理概念，以領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)全員參與，最終在基層事業(yè)單位形成全程預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，從而在事業(yè)單位有效落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理制度。其次，要全面提升基層行政事業(yè)單位工作人員的素質(zhì)水平，從根本上改善基層事業(yè)單位的預(yù)算管理意識(shí)?；鶎有姓聵I(yè)單位的全程預(yù)算績(jī)效管理涉及了多個(gè)部門，如財(cái)政管理部門、具體業(yè)務(wù)執(zhí)行部門等，是一個(gè)復(fù)雜的預(yù)算管理流程，故此，需要提升工作人員的素質(zhì)水平，從而有效建立專業(yè)預(yù)算績(jī)效管理團(tuán)隊(duì)，進(jìn)而推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理措施在事業(yè)單位的有效落實(shí)，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的作用。可以采用外聘專業(yè)的預(yù)算管理專家，指導(dǎo)事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系的構(gòu)建，只有完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，才能完全調(diào)動(dòng)事業(yè)單位員工的工作熱情，積極響應(yīng)基層事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施。

（二）構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高監(jiān)管力度及工作效率

目前我國(guó)的基層行政事業(yè)單位缺乏明確的預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致在計(jì)算上一年的財(cái)政支出時(shí)會(huì)出現(xiàn)多種誤差，無(wú)法計(jì)算出準(zhǔn)確的財(cái)政支出，故此需要構(gòu)建完善的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，改善財(cái)政支出預(yù)算的誤差，科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，涵蓋了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果及績(jī)效運(yùn)行監(jiān)管等。完善的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)，不僅僅涵蓋了最終的指標(biāo)評(píng)價(jià)，還包涵了資金使用效率的審核及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效果的檢查。完善的預(yù)算績(jī)效考核體系，可以通過績(jī)效考核團(tuán)隊(duì)自主展開事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)和全年的績(jī)效考核計(jì)劃，同時(shí)還可以對(duì)事業(yè)單位的突發(fā)事件和重大事件，建立專項(xiàng)績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，以優(yōu)化基層事業(yè)單位的績(jī)效考核體系，從多方面對(duì)事業(yè)單位員工進(jìn)行客觀、真實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)。建立完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有利于推動(dòng)事業(yè)單位員工的工作熱情，同時(shí)明確落實(shí)責(zé)任制，做到“花錢必問效，無(wú)效必追責(zé)”的效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提供基層行政事業(yè)單位的資金利用率和工作人員工作積極性的目的。

（三）建立信息化橋梁，打破信息壁壘

目前我國(guó)用于財(cái)政預(yù)算計(jì)算的系統(tǒng)包含了國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)、預(yù)算編制系統(tǒng)及財(cái)政一體化信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)之間存在溝通屏障，無(wú)法進(jìn)行信息的有效傳遞，需要人工進(jìn)行預(yù)算輸入，會(huì)存在諸多問題不利于準(zhǔn)確、真實(shí)的計(jì)算財(cái)政支出，故此需要打破信息壁壘，在預(yù)算編制系統(tǒng)中形成信息互通互用，有效落實(shí)預(yù)算管理及績(jī)效管理。互通互用的信息管理系統(tǒng)，可以實(shí)施監(jiān)管資金支出狀況，同時(shí)根據(jù)績(jī)效考核分析項(xiàng)目是否偏離，及時(shí)找出偏離原因并進(jìn)行調(diào)整，以項(xiàng)目為指導(dǎo)完成資金預(yù)算，提高基層行政事業(yè)單位的資金利用率和監(jiān)管。

結(jié)語(yǔ)

近幾年基層行政事業(yè)單位出現(xiàn)的貪污腐敗事件，導(dǎo)致基層行政事業(yè)單位的公信度大幅下降，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，基層行政事業(yè)單位要積極落實(shí)全程預(yù)算績(jī)效管理措施，提升基層事業(yè)單位的資金監(jiān)管與資金利用率，引導(dǎo)健全的社會(huì)風(fēng)氣提升基層事業(yè)單位的公信度。目前，基層行政事業(yè)單位的全程預(yù)算績(jī)效管理處于起始階段，仍需不斷深入研究預(yù)算績(jī)效管理的有效措施，加快落實(shí)全程預(yù)算績(jī)效管理的有效落實(shí)。面對(duì)未來(lái)，我們要強(qiáng)化績(jī)效管理的責(zé)任約束與激勵(lì)約束，加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政、審計(jì)等部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。各級(jí)財(cái)政部門要推進(jìn)績(jī)效信息公開，重要績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級(jí)人大、同步向社會(huì)主動(dòng)公開，搭建社會(huì)公眾參與績(jī)效管理的途徑和平臺(tái)，自覺接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督。接下來(lái)，各地區(qū)各部門要提高政治站位，把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)措施落到實(shí)處，為奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。