大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理控制研究

胡世艷 巧家縣水電移民服務(wù)中心

引言

大中型水電站移民工程的建設(shè)是一個系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，涉及面廣，需要投入大量的資金成本，近些年，大中型水電站移民工程的項目規(guī)模、項目體量逐漸增長，存在著復(fù)雜的使用情況。為了提高大中型水電站移民工程的建設(shè)效率，有必要在資金管理控制方面加強管理力度，制定切實可行的資金管理方案，提高大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理控制水平和控制成效，真正地將資金的作用發(fā)揮出來，提高大中型水電站移民工程的建設(shè)效益。

一、大中型水電站移民工程項目特點

水利水電行業(yè)近些年來快速崛起，其中的移民工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)體量逐漸增長，移民工程指的是水利水電行業(yè)內(nèi)的建設(shè)、征地補償工作和移民安置工作，移民工作中涉及多項內(nèi)容，例如城集鎮(zhèn)遷建專業(yè)項目、附近農(nóng)民移民安置點建設(shè)、安置房建設(shè)等，此類工程項目均被統(tǒng)稱為水電站移民工程。水電站移民工程項目具有顯著的復(fù)雜性特點，規(guī)模較大，成本投入高，對于資金管理有著較高的要求，移民工程項目具有非經(jīng)營性公共項目的屬性，和傳統(tǒng)非經(jīng)營性政府投資項目卻存在著本質(zhì)的區(qū)別。用于大中型水電站移民工程項目建設(shè)中的資金，主要是來源于水電開發(fā)業(yè)主，地方政府是移民工程項目的實施業(yè)主，需要負責概算投資等工作，但是在具體的實施過程中，移民工程仍舊體現(xiàn)出了傳統(tǒng)非經(jīng)營性政府投資項目的特點。資金管理控制工作目前有待更進一步的完善，特別是大中型水電站移民工程項目的建設(shè)，通常有著任務(wù)繁重、時間緊迫的特點，項目繁多，投資額大，在不同的施工階段，均要落實有效的大中型水電站移民工程項目資金管理控制措施，以此來保證大中型水電站移民工程建設(shè)的良好效益。根據(jù)目前的移民政策法規(guī)要求，水電項目核準之后，應(yīng)對比初步設(shè)計深度的要求，保證移民工程項目與初步設(shè)計深度要求相當或超過該要求，按照審定的概算投資，在移民安置實施階段，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段的大中型水電站移民工程建設(shè)中資金管理控制現(xiàn)狀，落實有效的資金管理控制措施。

二、大中型水電站移民工程建設(shè)中資金管理控制現(xiàn)狀

（一）資金管理制度不完善

在制度的約束下，大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制工作能夠有效落實到位，但是目前的中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理制度建設(shè)，仍舊有待更進一步的完善，降低了大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理控制水平。在移民工程的建設(shè)中，人員分工不明確，很容易出現(xiàn)責任不清、相互推諉等問題，加大了移民工程建設(shè)資金管理和控制的難度，沒有嚴格按照國家基本建設(shè)程序，將相關(guān)程序辦理完善，在模式、方法和標準等各個方面，均缺少制度約束和支持的作用，從而導(dǎo)致大中型水電站移民工程的資金管理和控制成效不理想，難以將移民工程的資金管理和控制措施落實到實際，限制了工程建設(shè)的順利實施，降低了工程建設(shè)的效率。

（二）投資概算超支

在大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理控制工作中，目前仍舊存在較大的優(yōu)化空間，大中型水電站移民工程的資金管理控制工作，面臨著投資概算超支的普遍問題，工程項目超過了投資概算，對最終的大中型水電站移民工程建設(shè)效益產(chǎn)生了負面影響，因為移民工程涉及了多方面的建設(shè)內(nèi)容，項目多，需要投入大量的資金成本。不僅如此，大中型水電站移民工程建設(shè)的過程中受到多種因素的影響，導(dǎo)致規(guī)劃投資概算難以執(zhí)行到位，這對建設(shè)資金計劃情況、使用情況形成了直接的影響。建設(shè)資金的控制工作在上述因素的影響下，受到了制約，在大中型水電站移民工程的資金管理控制中，工程超規(guī)劃概算已經(jīng)成了亟待改進的一大難題，對大中型水電站移民工程的資金管理來說，是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。

（三）資金計劃管理和實施脫節(jié)

在建設(shè)大中型水電站移民工程的過程中，資金管理和控制工作要按照資金計劃，落實有效的管理措施，但是在項目的具體實施過程中，存在資金管理計劃和項目實施直接相互脫節(jié)的普遍問題。建設(shè)移民工程時，對比規(guī)劃投資計劃內(nèi)容，施工設(shè)計卻遠超該水平，存在項目變更、超投資等問題，導(dǎo)致部分移民工程項目難以規(guī)范的按照年度計劃進行施工建設(shè)，出現(xiàn)資金閑置等不良后果。在大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制中，面臨著諸多的不確定性因素和規(guī)劃投資之間形成了脫節(jié)現(xiàn)象，這對制定移民資金計劃具體實施形成了影響，計劃和實際工作之間難以有效銜接在一起，資金的使用風險增長，加大了資金管理和控制的難度，降低了大中型水電站移民工程建設(shè)的效益和最終成效。

（四）內(nèi)部監(jiān)督有待強化

內(nèi)部監(jiān)督工作的實施，是建設(shè)大中型水電站移民工程中資金管理和控制必不可少的一項舉措，在資金核算、管理制度和內(nèi)部監(jiān)督的相互結(jié)合下，提高大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制效率。目前在內(nèi)部監(jiān)督體制的建設(shè)方面，仍舊還有較大的完善空間，在實際的資金管理和控制工作中，經(jīng)常發(fā)生忽視財經(jīng)法律法規(guī)的情況，難以將相關(guān)的法律制度要求落實到位，盲目隨意地進行資金管理和控制工作。究其根本，這是由于管理制度不健全、資金管理基礎(chǔ)工作落實不到位導(dǎo)致的，缺少內(nèi)部審計機構(gòu)，在州、市、縣、區(qū)的移民資金管理部門中，缺少完善的內(nèi)部監(jiān)督機制，使用移民資金時，沒有將內(nèi)部審計監(jiān)督的作用充分發(fā)揮出來，控制資金的有效性不足，資金使用存在巨大的缺口，問題監(jiān)督體制不健全，監(jiān)督力度薄弱，這對資金管理和控制水平和成效形成了嚴重的負面影響。

三、基于大中型水電站移民工程建設(shè)過程資金管理控制措施

（一）加強制度建設(shè)

制度建設(shè)是大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理控制中必不可少的支持和保障，在制度的約束和管理作用下，大中型水電站移民工程資金管理和控制措施才能更好地落實，應(yīng)以動態(tài)化的資金管理制度建設(shè)為原則，實現(xiàn)多元目標、系統(tǒng)的管理，在動態(tài)化的原則下，提高對大中型水電站移民工程資金管理和控制的水平。移民工程的管理要以質(zhì)量、進度和投資作為三大管理要點，將質(zhì)量放在首位，因為實現(xiàn)質(zhì)量目標是決定投資目標是否能夠?qū)崿F(xiàn)的關(guān)鍵，應(yīng)保質(zhì)保量地完成工程建設(shè)的目標，提高動態(tài)管理水平，促進移民工程建設(shè)進程的不斷推進，實現(xiàn)總工程目標。尤其是面臨價格多變的材料市場，一旦出現(xiàn)延誤工期的情況，將會給建設(shè)資金投入產(chǎn)生直接的影響，在建立水電站移民工程資金管理制度時，應(yīng)強調(diào)多元目標的動態(tài)化管理，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，對項目環(huán)境、項目規(guī)模等要素，綜合在一起統(tǒng)籌計劃，加強全程序組織的建設(shè)，落實責任制度。要求建設(shè)參與各方的主體負責人，要將全權(quán)指揮的職責從項目的立項貫穿全過程，直至項目的竣工驗收環(huán)節(jié)，負責組織和落實的任務(wù)，促進大中型水電站移民工程穩(wěn)定建設(shè)和運行。建立起全方位的資金管理制度，結(jié)合移民工程建設(shè)中的各個項目，要將參與方領(lǐng)導(dǎo)的全方位指揮功能發(fā)揮出來，協(xié)調(diào)建設(shè)項目具體的實施情況，落實全目標控制措施，在合同確定范圍內(nèi)，保證投資合理，提高施工質(zhì)量、施工安全。根據(jù)移民工程建設(shè)的實際要求，落實資金管理制度，借助政策手段、技術(shù)手段、行政手段，使建設(shè)參與方之間相互協(xié)調(diào)，在責任制度的約束下，提高全能協(xié)調(diào)管理水平和管理效率。

（二）落實工程建設(shè)管理

結(jié)合大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理中存在的投資概算超支問題，有必要加強有效的資金管理措施，落實工程建設(shè)管理計劃，在工程建設(shè)管理中，針對專項工程項目資金，應(yīng)按照三算五按的辦法進行資金管理。三算指的是設(shè)計有概算、施工有預(yù)算、竣工有決算，五按指的則是按照合同、預(yù)算、程序、進度、決算，落實資金管理措施，根據(jù)國家基本建設(shè)程序要求，應(yīng)加強工程建設(shè)管理，避免工程項目有超投資概算情況的發(fā)生。從立項到竣工驗收決算，要建立起完善、覆蓋全過程的工程項目管理機制和約束機制，落實責任制，保障所有的移民資金項目都能夠由不同部門的主管采取分級負責的方式，加強對資金的有效管理和控制，真正使職責落實到個人，由各部門主管，負責項目資金的使用過程管理。嚴格地講工程項目招投標制度實施到位，實行合同管理制監(jiān)理制，提高撥款水平，加強工程建設(shè)的管理效率。根據(jù)工程項目的進度要求、質(zhì)量要求、工期要求，保證及時撥款，促進水電站移民工程建設(shè)的順利進行，按照規(guī)定要求，將工程項目的預(yù)付抵扣，預(yù)留工程質(zhì)量保修金，落實在竣工項目的驗收環(huán)節(jié)。財務(wù)決算手續(xù)和造價審核等各個環(huán)節(jié)，均要加強有效的工程建設(shè)管理，避免工程項目出現(xiàn)超投資概算等情況，以提高大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制有效性。

（三）實施資金計劃

在資金計劃管理方面，要加強管控力度，結(jié)合大中型水電站移民工程建設(shè)的目標，加強正確的資金管理和控制，合理使用好移民資金，按照移民安置資金計劃編制原則，綜合考慮多項因素，在合理的統(tǒng)籌安排和組織下，編制和實施年度移民資金計劃，滿足移民安置工作任務(wù)的需求，使各部門機構(gòu)之間能夠正常穩(wěn)定的運轉(zhuǎn)。在具體的工作實施中，要按照計劃進行項目建設(shè)，根據(jù)進度，分季度的進行申報，及時請撥資金，保證移民資金能夠及時到位，促使移民安置計劃、項目和資金這三者之間能夠形成有機銜接，保證各項工作及時落實到位，使建設(shè)內(nèi)容、資金收支、目標任務(wù)之間形成相互支撐、相互促進的關(guān)系。綜合監(jiān)理、綜合設(shè)代、水電項目業(yè)主和各移民部門單位之間要相互配合，切實地將資金計劃貫徹和落實到實際，做好資金的計劃管理工作申報工作，推進大中型水電站移民工程建設(shè)的順利進行，提高大中型水電站移民工程資金管理和控制水平，強化整個工程的建設(shè)效益。

（四）建立內(nèi)部監(jiān)督機制

加強內(nèi)部監(jiān)督，是大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理和控制中的必要舉措，大中型水電站移民工程的資金管理人員，要加強內(nèi)部監(jiān)督體制的更進一步建設(shè)和完善，提高移民資金基礎(chǔ)核算和管理制度建設(shè)水平以及實施效率，加強對資金管理基礎(chǔ)工作的嚴格規(guī)范。體現(xiàn)在銀行賬戶的管理上，要強調(diào)規(guī)范性，開設(shè)管理性資金專戶和移民資金專戶，在移民資金管理工作方面加強基礎(chǔ)建設(shè)，針對票據(jù)的管理，嚴格地按照印鑒票據(jù)標準要求，由專業(yè)的財務(wù)管理人員，將移民資金收付、稽核程序，認真地履行到實際工作中，按照規(guī)范程序辦理資金支付，在初審、復(fù)核、單位主管領(lǐng)導(dǎo)審核等程序下，提高資金支付的合理性、規(guī)范性。建立起完善的移民資金對賬制度，加強對財務(wù)基礎(chǔ)管理工作的高度重視，要在財務(wù)工作的服務(wù)職能方面進行強化，將其作為財務(wù)工作的重點環(huán)節(jié)，執(zhí)行水電移民工程建設(shè)資金的規(guī)章制度，實現(xiàn)財務(wù)管理的規(guī)范化、制度化、完善化，對國家、省、市、州政府及上級移民主管部門所出臺的制度和方法，應(yīng)嚴格執(zhí)行到實際。

移民主管部門要結(jié)合實際，根據(jù)上級政府及移民主管部門所提出的移民法，為制度內(nèi)容制定完善的管理細則、完善管理方法，相關(guān)縣區(qū)移民主管部門要保證使用的管理方法可行性、有效性。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制、內(nèi)部審計、資金管理辦法等，保證移民資金管理控制的各個環(huán)節(jié)有據(jù)可依、有章可循，提高對相關(guān)制度的執(zhí)行力度。在資金管理和控制中，要建立完善的移民資金監(jiān)督管理機制，推進移民搬遷安置工作的順利進行，提高工程建設(shè)的水平，為工程全局和地方經(jīng)濟的發(fā)展，以及社會的穩(wěn)定運行，打下良好的基礎(chǔ)。根據(jù)國家和地方的相關(guān)規(guī)定，建立移民資金專戶，并逐步地將內(nèi)部審計措施落實到位，嚴格根據(jù)審批程序，按計劃、按進度、按合同、按項目，保證及時進行資金撥付，自覺地在相關(guān)主體的監(jiān)督下，保證資金安全。由財政部門、審計部門、監(jiān)察機關(guān)，共同落實有效的監(jiān)督和管理，加強審計和監(jiān)察的水平，采取有效的檢查措施、監(jiān)督管理措施，提高資金安全，增強大中型水電站移民工程建設(shè)中的資金管理有效性。

結(jié)語

綜上所述，在經(jīng)濟全球化的時代背景下，我國的大中型水電站移民工程建設(shè)要立足于實際，結(jié)合大中型水電站移民工程的特點，將資金管理控制作為整個工程中的管理重點落實，有針對性的資金管理控制措施，提高大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理控制水平。結(jié)合其中存在的缺陷問題，制定切實可行的管理方案，增強資金管理控制的有效性，推動大中型水電站移民工程建設(shè)項目的穩(wěn)定運行。