大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理控制研究

胡世艷 巧家縣水電移民服務(wù)中心

引言

大中型水電站移民工程的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，涉及面廣，需要投入大量的資金成本，近些年，大中型水電站移民工程的項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目體量逐漸增長(zhǎng)，存在著復(fù)雜的使用情況。為了提高大中型水電站移民工程的建設(shè)效率，有必要在資金管理控制方面加強(qiáng)管理力度，制定切實(shí)可行的資金管理方案，提高大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理控制水平和控制成效，真正地將資金的作用發(fā)揮出來(lái)，提高大中型水電站移民工程的建設(shè)效益。

一、大中型水電站移民工程項(xiàng)目特點(diǎn)

水利水電行業(yè)近些年來(lái)快速崛起，其中的移民工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)體量逐漸增長(zhǎng)，移民工程指的是水利水電行業(yè)內(nèi)的建設(shè)、征地補(bǔ)償工作和移民安置工作，移民工作中涉及多項(xiàng)內(nèi)容，例如城集鎮(zhèn)遷建專業(yè)項(xiàng)目、附近農(nóng)民移民安置點(diǎn)建設(shè)、安置房建設(shè)等，此類工程項(xiàng)目均被統(tǒng)稱為水電站移民工程。水電站移民工程項(xiàng)目具有顯著的復(fù)雜性特點(diǎn)，規(guī)模較大，成本投入高，對(duì)于資金管理有著較高的要求，移民工程項(xiàng)目具有非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目的屬性，和傳統(tǒng)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目卻存在著本質(zhì)的區(qū)別。用于大中型水電站移民工程項(xiàng)目建設(shè)中的資金，主要是來(lái)源于水電開(kāi)發(fā)業(yè)主，地方政府是移民工程項(xiàng)目的實(shí)施業(yè)主，需要負(fù)責(zé)概算投資等工作，但是在具體的實(shí)施過(guò)程中，移民工程仍舊體現(xiàn)出了傳統(tǒng)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)。資金管理控制工作目前有待更進(jìn)一步的完善，特別是大中型水電站移民工程項(xiàng)目的建設(shè)，通常有著任務(wù)繁重、時(shí)間緊迫的特點(diǎn)，項(xiàng)目繁多，投資額大，在不同的施工階段，均要落實(shí)有效的大中型水電站移民工程項(xiàng)目資金管理控制措施，以此來(lái)保證大中型水電站移民工程建設(shè)的良好效益。根據(jù)目前的移民政策法規(guī)要求，水電項(xiàng)目核準(zhǔn)之后，應(yīng)對(duì)比初步設(shè)計(jì)深度的要求，保證移民工程項(xiàng)目與初步設(shè)計(jì)深度要求相當(dāng)或超過(guò)該要求，按照審定的概算投資，在移民安置實(shí)施階段，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段的大中型水電站移民工程建設(shè)中資金管理控制現(xiàn)狀，落實(shí)有效的資金管理控制措施。

二、大中型水電站移民工程建設(shè)中資金管理控制現(xiàn)狀

（一）資金管理制度不完善

在制度的約束下，大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制工作能夠有效落實(shí)到位，但是目前的中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理制度建設(shè)，仍舊有待更進(jìn)一步的完善，降低了大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理控制水平。在移民工程的建設(shè)中，人員分工不明確，很容易出現(xiàn)責(zé)任不清、相互推諉等問(wèn)題，加大了移民工程建設(shè)資金管理和控制的難度，沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家基本建設(shè)程序，將相關(guān)程序辦理完善，在模式、方法和標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面，均缺少制度約束和支持的作用，從而導(dǎo)致大中型水電站移民工程的資金管理和控制成效不理想，難以將移民工程的資金管理和控制措施落實(shí)到實(shí)際，限制了工程建設(shè)的順利實(shí)施，降低了工程建設(shè)的效率。

（二）投資概算超支

在大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理控制工作中，目前仍舊存在較大的優(yōu)化空間，大中型水電站移民工程的資金管理控制工作，面臨著投資概算超支的普遍問(wèn)題，工程項(xiàng)目超過(guò)了投資概算，對(duì)最終的大中型水電站移民工程建設(shè)效益產(chǎn)生了負(fù)面影響，因?yàn)橐泼窆こ躺婕傲硕喾矫娴慕ㄔO(shè)內(nèi)容，項(xiàng)目多，需要投入大量的資金成本。不僅如此，大中型水電站移民工程建設(shè)的過(guò)程中受到多種因素的影響，導(dǎo)致規(guī)劃投資概算難以執(zhí)行到位，這對(duì)建設(shè)資金計(jì)劃情況、使用情況形成了直接的影響。建設(shè)資金的控制工作在上述因素的影響下，受到了制約，在大中型水電站移民工程的資金管理控制中，工程超規(guī)劃概算已經(jīng)成了亟待改進(jìn)的一大難題，對(duì)大中型水電站移民工程的資金管理來(lái)說(shuō)，是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（三）資金計(jì)劃管理和實(shí)施脫節(jié)

在建設(shè)大中型水電站移民工程的過(guò)程中，資金管理和控制工作要按照資金計(jì)劃，落實(shí)有效的管理措施，但是在項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程中，存在資金管理計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施直接相互脫節(jié)的普遍問(wèn)題。建設(shè)移民工程時(shí)，對(duì)比規(guī)劃投資計(jì)劃內(nèi)容，施工設(shè)計(jì)卻遠(yuǎn)超該水平，存在項(xiàng)目變更、超投資等問(wèn)題，導(dǎo)致部分移民工程項(xiàng)目難以規(guī)范的按照年度計(jì)劃進(jìn)行施工建設(shè)，出現(xiàn)資金閑置等不良后果。在大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制中，面臨著諸多的不確定性因素和規(guī)劃投資之間形成了脫節(jié)現(xiàn)象，這對(duì)制定移民資金計(jì)劃具體實(shí)施形成了影響，計(jì)劃和實(shí)際工作之間難以有效銜接在一起，資金的使用風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)，加大了資金管理和控制的難度，降低了大中型水電站移民工程建設(shè)的效益和最終成效。

（四）內(nèi)部監(jiān)督有待強(qiáng)化

內(nèi)部監(jiān)督工作的實(shí)施，是建設(shè)大中型水電站移民工程中資金管理和控制必不可少的一項(xiàng)舉措，在資金核算、管理制度和內(nèi)部監(jiān)督的相互結(jié)合下，提高大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制效率。目前在內(nèi)部監(jiān)督體制的建設(shè)方面，仍舊還有較大的完善空間，在實(shí)際的資金管理和控制工作中，經(jīng)常發(fā)生忽視財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的情況，難以將相關(guān)的法律制度要求落實(shí)到位，盲目隨意地進(jìn)行資金管理和控制工作。究其根本，這是由于管理制度不健全、資金管理基礎(chǔ)工作落實(shí)不到位導(dǎo)致的，缺少內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，在州、市、縣、區(qū)的移民資金管理部門中，缺少完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，使用移民資金時(shí)，沒(méi)有將內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的作用充分發(fā)揮出來(lái)，控制資金的有效性不足，資金使用存在巨大的缺口，問(wèn)題監(jiān)督體制不健全，監(jiān)督力度薄弱，這對(duì)資金管理和控制水平和成效形成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

三、基于大中型水電站移民工程建設(shè)過(guò)程資金管理控制措施

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)

制度建設(shè)是大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理控制中必不可少的支持和保障，在制度的約束和管理作用下，大中型水電站移民工程資金管理和控制措施才能更好地落實(shí)，應(yīng)以動(dòng)態(tài)化的資金管理制度建設(shè)為原則，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)、系統(tǒng)的管理，在動(dòng)態(tài)化的原則下，提高對(duì)大中型水電站移民工程資金管理和控制的水平。移民工程的管理要以質(zhì)量、進(jìn)度和投資作為三大管理要點(diǎn)，將質(zhì)量放在首位，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)是決定投資目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)的關(guān)鍵，應(yīng)保質(zhì)保量地完成工程建設(shè)的目標(biāo)，提高動(dòng)態(tài)管理水平，促進(jìn)移民工程建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)總工程目標(biāo)。尤其是面臨價(jià)格多變的材料市場(chǎng)，一旦出現(xiàn)延誤工期的情況，將會(huì)給建設(shè)資金投入產(chǎn)生直接的影響，在建立水電站移民工程資金管理制度時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)多元目標(biāo)的動(dòng)態(tài)化管理，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目環(huán)境、項(xiàng)目規(guī)模等要素，綜合在一起統(tǒng)籌計(jì)劃，加強(qiáng)全程序組織的建設(shè)，落實(shí)責(zé)任制度。要求建設(shè)參與各方的主體負(fù)責(zé)人，要將全權(quán)指揮的職責(zé)從項(xiàng)目的立項(xiàng)貫穿全過(guò)程，直至項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)組織和落實(shí)的任務(wù)，促進(jìn)大中型水電站移民工程穩(wěn)定建設(shè)和運(yùn)行。建立起全方位的資金管理制度，結(jié)合移民工程建設(shè)中的各個(gè)項(xiàng)目，要將參與方領(lǐng)導(dǎo)的全方位指揮功能發(fā)揮出來(lái)，協(xié)調(diào)建設(shè)項(xiàng)目具體的實(shí)施情況，落實(shí)全目標(biāo)控制措施，在合同確定范圍內(nèi)，保證投資合理，提高施工質(zhì)量、施工安全。根據(jù)移民工程建設(shè)的實(shí)際要求，落實(shí)資金管理制度，借助政策手段、技術(shù)手段、行政手段，使建設(shè)參與方之間相互協(xié)調(diào)，在責(zé)任制度的約束下，提高全能協(xié)調(diào)管理水平和管理效率。

（二）落實(shí)工程建設(shè)管理

結(jié)合大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理中存在的投資概算超支問(wèn)題，有必要加強(qiáng)有效的資金管理措施，落實(shí)工程建設(shè)管理計(jì)劃，在工程建設(shè)管理中，針對(duì)專項(xiàng)工程項(xiàng)目資金，應(yīng)按照三算五按的辦法進(jìn)行資金管理。三算指的是設(shè)計(jì)有概算、施工有預(yù)算、竣工有決算，五按指的則是按照合同、預(yù)算、程序、進(jìn)度、決算，落實(shí)資金管理措施，根據(jù)國(guó)家基本建設(shè)程序要求，應(yīng)加強(qiáng)工程建設(shè)管理，避免工程項(xiàng)目有超投資概算情況的發(fā)生。從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收決算，要建立起完善、覆蓋全過(guò)程的工程項(xiàng)目管理機(jī)制和約束機(jī)制，落實(shí)責(zé)任制，保障所有的移民資金項(xiàng)目都能夠由不同部門的主管采取分級(jí)負(fù)責(zé)的方式，加強(qiáng)對(duì)資金的有效管理和控制，真正使職責(zé)落實(shí)到個(gè)人，由各部門主管，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的使用過(guò)程管理。嚴(yán)格地講工程項(xiàng)目招投標(biāo)制度實(shí)施到位，實(shí)行合同管理制監(jiān)理制，提高撥款水平，加強(qiáng)工程建設(shè)的管理效率。根據(jù)工程項(xiàng)目的進(jìn)度要求、質(zhì)量要求、工期要求，保證及時(shí)撥款，促進(jìn)水電站移民工程建設(shè)的順利進(jìn)行，按照規(guī)定要求，將工程項(xiàng)目的預(yù)付抵扣，預(yù)留工程質(zhì)量保修金，落實(shí)在竣工項(xiàng)目的驗(yàn)收環(huán)節(jié)。財(cái)務(wù)決算手續(xù)和造價(jià)審核等各個(gè)環(huán)節(jié)，均要加強(qiáng)有效的工程建設(shè)管理，避免工程項(xiàng)目出現(xiàn)超投資概算等情況，以提高大中型水電站移民工程建設(shè)的資金管理和控制有效性。

（三）實(shí)施資金計(jì)劃

在資金計(jì)劃管理方面，要加強(qiáng)管控力度，結(jié)合大中型水電站移民工程建設(shè)的目標(biāo)，加強(qiáng)正確的資金管理和控制，合理使用好移民資金，按照移民安置資金計(jì)劃編制原則，綜合考慮多項(xiàng)因素，在合理的統(tǒng)籌安排和組織下，編制和實(shí)施年度移民資金計(jì)劃，滿足移民安置工作任務(wù)的需求，使各部門機(jī)構(gòu)之間能夠正常穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)。在具體的工作實(shí)施中，要按照計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，根據(jù)進(jìn)度，分季度的進(jìn)行申報(bào)，及時(shí)請(qǐng)撥資金，保證移民資金能夠及時(shí)到位，促使移民安置計(jì)劃、項(xiàng)目和資金這三者之間能夠形成有機(jī)銜接，保證各項(xiàng)工作及時(shí)落實(shí)到位，使建設(shè)內(nèi)容、資金收支、目標(biāo)任務(wù)之間形成相互支撐、相互促進(jìn)的關(guān)系。綜合監(jiān)理、綜合設(shè)代、水電項(xiàng)目業(yè)主和各移民部門單位之間要相互配合，切實(shí)地將資金計(jì)劃貫徹和落實(shí)到實(shí)際，做好資金的計(jì)劃管理工作申報(bào)工作，推進(jìn)大中型水電站移民工程建設(shè)的順利進(jìn)行，提高大中型水電站移民工程資金管理和控制水平，強(qiáng)化整個(gè)工程的建設(shè)效益。

（四）建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，是大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理和控制中的必要舉措，大中型水電站移民工程的資金管理人員，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督體制的更進(jìn)一步建設(shè)和完善，提高移民資金基礎(chǔ)核算和管理制度建設(shè)水平以及實(shí)施效率，加強(qiáng)對(duì)資金管理基礎(chǔ)工作的嚴(yán)格規(guī)范。體現(xiàn)在銀行賬戶的管理上，要強(qiáng)調(diào)規(guī)范性，開(kāi)設(shè)管理性資金專戶和移民資金專戶，在移民資金管理工作方面加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，針對(duì)票據(jù)的管理，嚴(yán)格地按照印鑒票據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求，由專業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員，將移民資金收付、稽核程序，認(rèn)真地履行到實(shí)際工作中，按照規(guī)范程序辦理資金支付，在初審、復(fù)核、單位主管領(lǐng)導(dǎo)審核等程序下，提高資金支付的合理性、規(guī)范性。建立起完善的移民資金對(duì)賬制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理工作的高度重視，要在財(cái)務(wù)工作的服務(wù)職能方面進(jìn)行強(qiáng)化，將其作為財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，執(zhí)行水電移民工程建設(shè)資金的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、制度化、完善化，對(duì)國(guó)家、省、市、州政府及上級(jí)移民主管部門所出臺(tái)的制度和方法，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行到實(shí)際。

移民主管部門要結(jié)合實(shí)際，根據(jù)上級(jí)政府及移民主管部門所提出的移民法，為制度內(nèi)容制定完善的管理細(xì)則、完善管理方法，相關(guān)縣區(qū)移民主管部門要保證使用的管理方法可行性、有效性。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬制、內(nèi)部審計(jì)、資金管理辦法等，保證移民資金管理控制的各個(gè)環(huán)節(jié)有據(jù)可依、有章可循，提高對(duì)相關(guān)制度的執(zhí)行力度。在資金管理和控制中，要建立完善的移民資金監(jiān)督管理機(jī)制，推進(jìn)移民搬遷安置工作的順利進(jìn)行，提高工程建設(shè)的水平，為工程全局和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，打下良好的基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)家和地方的相關(guān)規(guī)定，建立移民資金專戶，并逐步地將內(nèi)部審計(jì)措施落實(shí)到位，嚴(yán)格根據(jù)審批程序，按計(jì)劃、按進(jìn)度、按合同、按項(xiàng)目，保證及時(shí)進(jìn)行資金撥付，自覺(jué)地在相關(guān)主體的監(jiān)督下，保證資金安全。由財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)，共同落實(shí)有效的監(jiān)督和管理，加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)察的水平，采取有效的檢查措施、監(jiān)督管理措施，提高資金安全，增強(qiáng)大中型水電站移民工程建設(shè)中的資金管理有效性。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，我國(guó)的大中型水電站移民工程建設(shè)要立足于實(shí)際，結(jié)合大中型水電站移民工程的特點(diǎn)，將資金管理控制作為整個(gè)工程中的管理重點(diǎn)落實(shí)，有針對(duì)性的資金管理控制措施，提高大中型水電站移民工程建設(shè)資金管理控制水平。結(jié)合其中存在的缺陷問(wèn)題，制定切實(shí)可行的管理方案，增強(qiáng)資金管理控制的有效性，推動(dòng)大中型水電站移民工程建設(shè)項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行。