新預(yù)算法實(shí)施條例視角下地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理研究

劉彬彬 山東省地質(zhì)調(diào)查院

引言

作為《預(yù)算法》的補(bǔ)充和細(xì)化，2020年10月1日《預(yù)算法實(shí)施條例》的施行，標(biāo)志著國家深化財政預(yù)算體制改革步伐的加快，也對預(yù)算單位樹立預(yù)算法治觀念、規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理提出了更加細(xì)致的要求。地勘單位作為地質(zhì)勘查項(xiàng)目的主要承擔(dān)者，加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理，對于保證地質(zhì)勘查項(xiàng)目資金合理規(guī)范高效使用和地勘單位健康有序發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理對地質(zhì)勘查單位發(fā)展的重要意義

地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理貫穿于地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理的全過程，是地質(zhì)勘查項(xiàng)目有效實(shí)施和順利運(yùn)行的基礎(chǔ)保障。加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，有助于單位管理能力的提升。在地勘單位中實(shí)施行之有效的預(yù)算管理，是單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理的關(guān)鍵步驟，特別是用項(xiàng)目預(yù)算管理把整個地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、竣工決算和績效評價等各個環(huán)節(jié)貫穿起來，并形成一個閉環(huán)，確保地勘單位預(yù)算目標(biāo)的完成，有利于地質(zhì)勘查隊(duì)伍的建設(shè)和人才培養(yǎng)，促進(jìn)地質(zhì)成果集成，從而推動單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

第二，可以促進(jìn)地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理科學(xué)化。預(yù)算管理是地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理的起點(diǎn)和關(guān)鍵。項(xiàng)目預(yù)算作為項(xiàng)目實(shí)施的費(fèi)用目標(biāo)，將項(xiàng)目目標(biāo)自上而下、責(zé)任分解、層層落實(shí)，使項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和諧統(tǒng)一，保證了項(xiàng)目目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，從而提升地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理的科學(xué)化水平。

第三，有利于財務(wù)管理由事后監(jiān)督向事前控制前移。項(xiàng)目預(yù)算管理是建立內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制職能的重要手段，是單位內(nèi)部控制的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。對項(xiàng)目預(yù)算的有效監(jiān)控，是確保項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保證。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，財務(wù)人員通過與項(xiàng)目業(yè)務(wù)人員的有效溝通，對項(xiàng)目施工進(jìn)行及時的預(yù)算分析，采取有效措施降低項(xiàng)目成本，彌補(bǔ)管理缺陷，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

第四，有利于推進(jìn)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算績效考評。黨的十九大報告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理順應(yīng)地質(zhì)勘查管理的趨勢，配合財政支出績效問責(zé)的要求，以項(xiàng)目預(yù)算為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)立績效目標(biāo)，建立健全預(yù)算績效評價機(jī)制，使管理者能夠?qū)?xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，將預(yù)算管理和考核獎懲相結(jié)合，充分發(fā)揮激勵作用，從而合理配置財政資源，提高項(xiàng)目和單位運(yùn)行效率。

二、地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的問題

隨著新《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》的實(shí)行，我國財政預(yù)算管理改革不斷深入，地質(zhì)勘查單位的項(xiàng)目預(yù)算管理也日趨規(guī)范和科學(xué)。但是，在具體實(shí)施中，地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理依然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)精準(zhǔn)

項(xiàng)目預(yù)算編制基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，預(yù)算安排不合理，測算過程缺乏前瞻性，主要有四點(diǎn)表現(xiàn)：一是項(xiàng)目論證欠扎實(shí)，技術(shù)方案和任務(wù)要求不夠具體，造成預(yù)算不實(shí)和高估冒算。項(xiàng)目可行性論證階段，設(shè)計的工作任務(wù)與項(xiàng)目實(shí)際情況相脫節(jié)，技術(shù)手段工作量安排不夠全面，相對應(yīng)的技術(shù)條件、困難程度闡述不夠明確具體。二是在項(xiàng)目預(yù)算編制過程中，利用高套技術(shù)條件、地區(qū)調(diào)整系數(shù)、地形等級、巖石困難程度和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，虛列人員、延長工作周期等方式，人為地增加項(xiàng)目預(yù)算。三是在項(xiàng)目預(yù)算中列入辦公設(shè)備采購預(yù)算或者設(shè)備折舊，而辦公設(shè)備是項(xiàng)目實(shí)施的必要前提條件，禁止使用項(xiàng)目資金購置辦公設(shè)備或計提折舊。四是綜合研究類項(xiàng)目目標(biāo)、任務(wù)以及成果要求缺乏科學(xué)量化，預(yù)算編制的彈性較大，真實(shí)性和準(zhǔn)確性較差。

（二）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，支出偏離預(yù)算

地質(zhì)勘查項(xiàng)目不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行存在較大的隨意性，主要有以下三個方面：一是未經(jīng)項(xiàng)目主管部門批準(zhǔn)，擅自調(diào)整項(xiàng)目支出預(yù)算；二是沒有預(yù)算項(xiàng)目或超出預(yù)算控制額度支出經(jīng)費(fèi)，擅自使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)購置設(shè)備儀器；三是有的工作手段或經(jīng)濟(jì)科目有預(yù)算但是未發(fā)生經(jīng)費(fèi)支出，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行緩慢。

預(yù)算與核算、決算的差異較大，支出與預(yù)算脫節(jié)。部分項(xiàng)目預(yù)算支出與項(xiàng)目進(jìn)展或?qū)嶋H完成工作量不配比，在項(xiàng)目期間意列支，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，經(jīng)常存在完成的工作量與設(shè)計預(yù)算不一致的現(xiàn)象，各個工作手段和經(jīng)濟(jì)科目的核算決算數(shù)與預(yù)算之間存在較大出入。

（三）項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)管不到位，績效評價流于形式

績效考核和獎懲制度是項(xiàng)目預(yù)算管理的重點(diǎn)，但是一些地勘單位對項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督管理和預(yù)算績效考核缺乏足夠的重視，預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)分工不夠明確，使得部分部門和人員缺乏執(zhí)行預(yù)算和控制成本的責(zé)任心；有些單位缺乏有效的預(yù)算考核機(jī)制，考核結(jié)果沒有真正運(yùn)用到實(shí)際工作中，不能保證項(xiàng)目預(yù)算落實(shí)到位，項(xiàng)目預(yù)算績效評價多流于表面形式、走過場，對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行起不到應(yīng)有的約束作用，致使項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督管理職能弱化，影響了單位的效益和發(fā)展。

三、地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理存在問題的原因分析

（一）地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理體系尚不健全

項(xiàng)目預(yù)算管理出現(xiàn)問題，客觀上有體制方面的原因，一方面是地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理制度缺失。中央和省級地方財政出臺的關(guān)于地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理方面的制度較少，且時限已久，不足以指導(dǎo)當(dāng)前的地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理工作。由此造成目前部分地質(zhì)勘查單位在項(xiàng)目預(yù)算管理方面無法可依，沒有制定相配套的地勘項(xiàng)目預(yù)算管理辦法和制度。另一方面，地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系相對落后，《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》（2010年試用）由國土資源部中國地質(zhì)調(diào)查局于2009年10月頒布，距今已十年有余，近年來，一些新的地質(zhì)方法和工作手段隨著地質(zhì)科技的發(fā)展和創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生，但是卻缺少相應(yīng)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。同時，隨著時間的推移以及市場物價等條件的變動，地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有科學(xué)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，目前這一領(lǐng)域存在空白，致使預(yù)算編制缺乏基礎(chǔ)依據(jù)。

（二）項(xiàng)目預(yù)算管理觀念淡薄

項(xiàng)目預(yù)算管理不規(guī)范，更重要的是主觀原因——項(xiàng)目預(yù)算管理觀念淡薄。有些地勘單位對預(yù)算法及實(shí)施條例缺乏敬畏之心，對法定程序批準(zhǔn)的項(xiàng)目預(yù)算剛性約束力缺乏足夠的認(rèn)識，從思想認(rèn)識、管理模式和業(yè)務(wù)水平等方面還不適應(yīng)財政預(yù)算體制改革的新要求，仍停留在以往簡單粗放的管理方式，重立項(xiàng)，輕管理，地勘項(xiàng)目實(shí)施偏離預(yù)算，隨意性較強(qiáng)。

（三）財務(wù)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作薄弱

財務(wù)人員只是單純地對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行核算，財務(wù)人員與項(xiàng)目技術(shù)人員缺乏良好溝通和有效配合，在費(fèi)用核算時不及時對照項(xiàng)目預(yù)算，缺乏對經(jīng)費(fèi)支出的有效控制和約束，項(xiàng)目預(yù)算起不到控制作用，預(yù)算與核算不能充分銜接。財務(wù)人員不能全面了解和掌握項(xiàng)目總體情況，經(jīng)費(fèi)支出缺乏統(tǒng)籌安排和預(yù)先控制，不嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，不能合理正確地進(jìn)行財務(wù)核算和賬務(wù)處理，如在項(xiàng)目中列支社保、住房公積金、工會經(jīng)費(fèi)、福利費(fèi)等與項(xiàng)目內(nèi)容無關(guān)的費(fèi)用以及列支項(xiàng)目費(fèi)用缺乏合理分?jǐn)傄罁?jù)等諸如此類一系列不合規(guī)的做法，都反映出其在管理能力和業(yè)務(wù)水平上存在的差距。

四、加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理的建議

（一）增強(qiáng)預(yù)算法治意識，牢固樹立依法理財?shù)挠^念

通過宣傳講解，強(qiáng)化全員的預(yù)算管理的法治意識和按預(yù)算辦事的理念，特別是單位負(fù)責(zé)人要增強(qiáng)責(zé)任主體意識，清楚地認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，常抓不懈。項(xiàng)目預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法律效力，在預(yù)算的執(zhí)行過程中要體現(xiàn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的嚴(yán)肅性和合理性，嚴(yán)格按照項(xiàng)目預(yù)算合理有效地使用經(jīng)費(fèi)，不要輕易改變用途，杜絕經(jīng)費(fèi)支出的隨意性，確保地質(zhì)勘查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的?？顚Ｓ煤蛦为?dú)核算。有的項(xiàng)目在實(shí)施過程中，如果地質(zhì)條件和施工環(huán)境發(fā)生變化，原有預(yù)算已不適用現(xiàn)實(shí)條件，不得不調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算。這時，項(xiàng)目單位要按照規(guī)定的程序向原審批機(jī)構(gòu)提出預(yù)算變更申請，履行報批審核手續(xù)，批準(zhǔn)備案后才能調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

（二）優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算管理制度和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，夯實(shí)制度基礎(chǔ)

第一，制度先行。從國家層面上，以《會計法》《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》為統(tǒng)領(lǐng)，逐步制定和完善地質(zhì)行業(yè)預(yù)算管理制度。從單位層面上，要根據(jù)財政預(yù)算績效管理改革的要求，結(jié)合地質(zhì)工作的流程和特點(diǎn)，制定適合本行業(yè)本單位的預(yù)算管理制度，使地勘單位加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理有據(jù)可依，為地質(zhì)勘查單位可持續(xù)健康發(fā)展提供有力的制度保障。

第二，地勘單位要認(rèn)真執(zhí)行財政項(xiàng)目資金管理的制度和辦法，加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理。按照現(xiàn)行財務(wù)、會計制度的有關(guān)規(guī)定，依據(jù)國家、省頒布的各類項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理辦法，以山東省地勘單位為例，可參照的管理辦法有《中央地質(zhì)勘查基金管理辦法》（財建〔2011〕2號）、《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項(xiàng)資金管理辦法》（財建〔2010〕174號）、《山東省國土勘探和治理資金管理暫行辦法》（魯財資環(huán)〔2019〕4號）和《山東省地質(zhì)勘查專項(xiàng)資金與項(xiàng)目管理暫行辦法》（魯財建〔2010〕21號）等，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合單位實(shí)際制定適合本單位情況的項(xiàng)目資金預(yù)算管理制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。

第三，加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。以地質(zhì)勘查技術(shù)規(guī)范為基礎(chǔ)，制定、修訂地質(zhì)勘查項(xiàng)目費(fèi)用定額預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，研究建立地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。2019年，中國地質(zhì)調(diào)查局立項(xiàng)開展了“地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)制修訂”以及后續(xù)兩年的“地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)更新與支出績效管理機(jī)制研究”課題；與此同時，山東省財政部門聯(lián)合省自然資源主管部門于2019年立項(xiàng)修訂《山東省地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》，并于2020年12月頒布實(shí)施了修訂版的《山東省地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和《山東省省級淺海鉆探預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》，填補(bǔ)了原預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中的空白，為項(xiàng)目單位準(zhǔn)確預(yù)算編制提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理隊(duì)伍能力建設(shè)，以組織基礎(chǔ)保證預(yù)算財務(wù)監(jiān)督

多數(shù)地勘單位沒有預(yù)算管理部門，預(yù)算管理的職責(zé)常由財務(wù)部門兼任，項(xiàng)目預(yù)算編制、核算、決算、預(yù)算的執(zhí)行與考核等職責(zé)都落在財務(wù)部門，但是財務(wù)人員受人數(shù)和業(yè)務(wù)能力所限，常常自顧不暇，為滿足《預(yù)算法實(shí)施條例》對預(yù)算管理更加精細(xì)化的要求，必須加強(qiáng)預(yù)算管理人員隊(duì)伍建設(shè)。地勘單位要強(qiáng)化對預(yù)算管理人員的培訓(xùn)與指導(dǎo)，培養(yǎng)精通地質(zhì)技術(shù)、預(yù)算和財務(wù)管理的復(fù)合型人才，可以考慮單獨(dú)設(shè)立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)或者在財務(wù)部門設(shè)置專門的預(yù)算管理崗位，不斷提升預(yù)算財務(wù)管理能力和業(yè)務(wù)水平，以提高項(xiàng)目預(yù)算工作效率和效果，防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施全過程的預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)核算與預(yù)算的銜接

實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目核算與預(yù)算相銜接，需要做到以下三個方面：一是為更好地強(qiáng)化預(yù)算的事前控制功能，要以技術(shù)人員提前野外踏勘所掌握的項(xiàng)目地質(zhì)技術(shù)條件為基礎(chǔ)，合理套用相應(yīng)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，全面估算地質(zhì)工作手段和內(nèi)容，確保項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)確性和可執(zhí)行性。同時，項(xiàng)目主管部門要建立科學(xué)的項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計預(yù)算編制評審制度，嚴(yán)把預(yù)算審核關(guān)，保證預(yù)算的合法合規(guī)，特別是保證工作量與經(jīng)費(fèi)安排相匹配，杜絕脫離實(shí)際、高套預(yù)算情況發(fā)生。預(yù)算編制合理合規(guī)、經(jīng)濟(jì)有效，可以在很大程度上防范廉政審計風(fēng)險。二是完善預(yù)算的事中控制，強(qiáng)化財務(wù)人員的預(yù)算調(diào)控職能，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)報銷審批，審查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出是否有預(yù)算；在經(jīng)費(fèi)核算中，財務(wù)人員應(yīng)提前將項(xiàng)目各工作手段和經(jīng)濟(jì)科目的預(yù)算明細(xì)嵌入單位電算化系統(tǒng)，隨時關(guān)注各工作手段和經(jīng)濟(jì)科目的支出和預(yù)算的匹配程度，在經(jīng)費(fèi)支出即將偏離預(yù)算時給予預(yù)警，提示項(xiàng)目人員注意預(yù)算控制以及項(xiàng)目資金下一步的支出方向，從而增強(qiáng)預(yù)算與核算的貼合度。三是加強(qiáng)預(yù)算的事后控制和監(jiān)督職能，提高預(yù)算的透明度，認(rèn)真貫徹執(zhí)行財政部門關(guān)于預(yù)決算公開的相關(guān)規(guī)定，全面細(xì)化預(yù)決算收支并在門戶網(wǎng)站公開，使項(xiàng)目實(shí)施情況和單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行經(jīng)得起社會公眾的監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算績效管理，提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益

建立地勘項(xiàng)目全面預(yù)算績效管理制度，強(qiáng)化項(xiàng)目事前績效評估，在申報項(xiàng)目預(yù)算的同時，從產(chǎn)出指標(biāo)（包括數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本）、效益指標(biāo)（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響）和滿意度指標(biāo)三個維度恰當(dāng)合理地設(shè)置績效目標(biāo)，明確項(xiàng)目預(yù)期達(dá)到的具體指標(biāo)，指明項(xiàng)目努力的方向。在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，要對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)完成度實(shí)行雙重監(jiān)控，加強(qiáng)事中監(jiān)控評價，隨時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中的偏差并予以糾正，將問題解決在萌芽狀態(tài)。項(xiàng)目完成后要及時跟進(jìn)項(xiàng)目績效自評，必要時引入第三方外部評價，對照項(xiàng)目預(yù)算和績效目標(biāo)，對項(xiàng)目完成情況進(jìn)行客觀公正的評價，按照“花錢必問效，無效必追責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實(shí)考核獎懲制度，明確項(xiàng)目承擔(dān)單位預(yù)算編制及執(zhí)行的主體責(zé)任，具體落實(shí)到人，將評價結(jié)果運(yùn)用到項(xiàng)目管理中，與項(xiàng)目后續(xù)預(yù)算安排相掛鉤，硬化預(yù)算績效管理約束。

結(jié)語

《預(yù)算法實(shí)施條例》作為《預(yù)算法》的最新配套制度，它的施行必將促進(jìn)地勘單位提高預(yù)算透明度，強(qiáng)化全流程預(yù)算控制，深化預(yù)算績效管理，進(jìn)而全面提升項(xiàng)目預(yù)算及單位管理總體水平。