公共部門績效評價的困境、障礙與克服

孫英玥

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

一、 引言

伴隨國內經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，群眾對政府部門及各公共部門的需求也在不斷提升，而這也對公共部門的服務職能提出了更高的要求。 一方面，公共部門在進行公共服務時要以人民群眾為主要載體，由人民支付其服務成本，而政府部門的擴張也在進一步增大其施政成本；另一方面，與企業(yè)不同，公共部門在市場競爭機制中不受影響，工作環(huán)境較為安逸，監(jiān)督機制并不能充分發(fā)揮作用，部門內部缺乏自我約束和自我激勵的動機。 這些問題都與政府部門的自身性質密不可分，因此，政府部門亟須以績效管理為手段進行革新。

真正將績效評估引入公共管理領域的標志是美國在20 世紀中期提出的績效預算制度。 在此之后，政府績效評估在西方發(fā)達國家受到了廣泛關注，在財政預算及人力資源管理等方面都發(fā)揮了建設性的作用。 公共部門進行績效評估不僅能夠發(fā)現(xiàn)公共服務中存在的問題與弊端，促進公共服務更好地展開，同時也能夠提高民眾對公共部門的信賴度，促進群眾與部門間的溝通交流，提升公共部門服務形象，改善群眾與公共部門之間的關系。

在“新公共管理”理論的影響下，我國學者為解決我國政府公共管理中面臨的效率、服務質量及公眾滿意度等問題，引入了政府績效評估。 但由于我國在公共管理績效評估開始階段大量照抄國外早期做法，內部相關體制機制還不夠健全，在政府部門績效評估的實踐中仍存在一些困境與障礙需要克服。本文擬對我國目前政府部門績效評估中存在的問題進行分析，并提出相應的解決建議與措施。

二、 國內外發(fā)展歷程

在近些年的國外研究中，國外學者們主要圍繞以下幾點進行研究。 第一，聚焦于某一特點部門的績效評估進行研究，而非整體、宏觀研究，重點在于發(fā)現(xiàn)其績效評估中可能存在的問題并加以改正。 第二，提高政府部門對績效成果的利用，促進發(fā)揮績效評估的“體檢結果”作用，發(fā)現(xiàn)政府部門存在的病癥，在整改政府部門的同時促進社會良好持續(xù)發(fā)展。第三，在大數(shù)據(jù)時代，國外學者已經(jīng)開始研究如何利用網(wǎng)絡信息化技術促進政府績效的提升。

20 世紀末期，在“新公共管理”理論的影響下，我國開始對公共部門績效評估進行初步的研究。 在研究初期，我國學者借鑒了國外優(yōu)秀研究經(jīng)驗，對績效評估的研究有了進一步的發(fā)展。 但隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，前期的績效評估研究成果已經(jīng)不能滿足績效評估實踐需求，因此，在實踐過程中我國的公共部門績效評估依然存在許多困境與不足。

正如美國學者Lynch 和Day 所言，績效不易衡量是所有公共組織都存在的一個問題。 我國學者周義程也指出我國政府部門的產(chǎn)出相比于私營部門的投入產(chǎn)出來說更加難以量化。 一方面，由于政府的公共服務具有更強的壟斷性，很難通過橫向對比來衡量政府的績效；另一方面，政府部門的產(chǎn)出往往不具有實物性，其測量存在較大難度。 蔡立輝指出我國的績效評估實踐主要存在三種類型的問題:在一般型政府績效評估中存在責任缺位現(xiàn)象，在專項型政府績效評估中存在群眾滿意度評分表不具有普遍適用性現(xiàn)象。 顏海娜和聶勇浩指出行政執(zhí)法部門在實際操作中往往由于績效評估需要控制和政策需要之間的矛盾而阻礙績效評估過程。除此之外，在績效評估所需數(shù)據(jù)中，行政部門的執(zhí)法結果受到許多不可控制因素的影響，譬如組織績效的因果關系難以確定、績效評估指標的權重難以確定、評估信息較為稀缺等。

三、 我國公共部門績效評價的困境

(一)評估主體單一

公共部門的績效評估往往只在部門內部展開，公共部門領導通過“上評下”的方式由上級領導對下級員工進行績效評估，在評估過程中公共部門并沒有引入第三方參與評估的意識。 因此，在評估過程中很可能由于上級部門的不重視或者領導個人偏好的不同影響其績效評估的真實性和有效性。 這樣績效評估結果就不能夠有效反映工作情況，不利于員工的成長及部門發(fā)展。

以某市水文局為例，其年度評估工作小組由省水文局成立，下設評估小組辦公室，由辦公室、人事處、紀委監(jiān)察等部門人員構成。 辦公室主要負責對各單位相關科室的年度表現(xiàn)進行績效打分，市績效辦則對評估工作進行信息報送和系統(tǒng)跟進。 其年度綜合績效評估成果主要由群眾滿意度、領導評價、指標評估以及日常評估幾部分構成，雖然其中也包括群眾滿意度，但在評估小組進行日?？冃гu估的過程中，并沒有第三方人員進行監(jiān)督與評定，評估小組評估結果的真實性以及合規(guī)性很難得到保證。 當評估現(xiàn)場缺乏第三方的監(jiān)督與參與時，社會公眾的參與權與知情權將不能夠得到充分的重視，被評估單位很可能存在“兩張皮”現(xiàn)象，領導在評估過程中的參與與否將會大大影響評估結果。 因此，在進行公共部門績效評估時，需要引入第三方機構或人員，加大外部監(jiān)督力度，提高績效的公允性；除此之外，還需要加入多元化績效評估主體，提高公眾參與度，以及評估結果的真實性、公允性和客觀性。

(二)評估指標確定困難

評估指標作為公共部門績效評估的基本理論參照和操作依據(jù)，對公共部門績效評估的理論與實踐有著至關重要的作用。 然而，在績效評估指標的建設與規(guī)劃中存在諸多困難:第一，政府提供的服務大多不具有“實物性”，在對其服務工作方面進行評估時很難用具體明確的指標來度量。 第二，由于理論參照的缺乏，評估指標的設計往往具有較強的主觀性。 第三，指標的設計往往涉及多個學科，例如社會學、經(jīng)濟學、政治學、行政學、管理學以及統(tǒng)計學等，而現(xiàn)代學科細化研究導致專家往往只是在某一方面較為精通；即便將不同學科的專家匯集起來，在指標的討論確定中也會由于專業(yè)偏好及知識背景的不同產(chǎn)生溝通困難，難以形成科學的指標體系。

(三)績效評估重視程度不夠

與西方國家不同，我國公共部門績效評估的研究起步較晚，實踐經(jīng)歷也較為薄弱。 因此，公共部門對績效評估的認識程度較低，公共部門并沒有深刻認識到績效評估對日常部門管理的效益性與有效性。 部分政府部門只是在部門管理規(guī)章中加入了績效評估，但在實際操作中很少或幾乎并不重視績效評估。 有些部門只是將其作為預防問題的一種手段，并不會主動使用該方法，或者是在問題出現(xiàn)之后才會用到績效評估方法來進行調查與分析。 除此之外，上級部門或領導對績效評估的重視程度不夠也會導致公共部門績效評估陷入“形式主義”，下級部門對績效評估工作的不配合更增加了績效評估的難度。 同時，上級部門的財力、人力支持不到位，也會讓評估人員縮減評估時間，這也影響了評估結果的完整性和有效性。

(四)績效評估技術落后

伴隨信息化的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術的掌握與應用也逐漸進入公共部門的工作視線。 2015 年國務院通過的《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出我國要推進政府的數(shù)據(jù)思維，營造數(shù)字文化，強調政府需要加強用數(shù)據(jù)思維解決社會管理問題。 公共部門利用信息化技術手段，不僅能夠存儲績效相關數(shù)據(jù)信息，構建績效數(shù)據(jù)庫，從而構建科學完整的績效評估體系，提高“人崗”匹配度，還能夠有效解決信息不對稱導致的績效評估結果誤差，從而進一步提高公職人員對績效評估結果的重視程度。

公共部門在進行信息化發(fā)展的過程中仍存在較大困難。 一方面，公共部門的領導可能存在信息化意識淡薄問題。 由于對現(xiàn)代績效管理技術的不熟悉，領導干部很難清晰認識到公共部門績效評估信息化建設對部門績效評估和組織發(fā)展的必要性與有效性，當前我國績效評估仍停留在人工收集績效評估信息的階段。 另一方面，我國公共部門當前信息化發(fā)展不夠成熟，大部分公共服務平臺及行政管理應用均是由外包公司或第三方平臺進行構建。 由于應用開發(fā)者本身并不具備相應的行政管理知識，對績效管理及績效評估等方面的知識儲備不足，其設計的平臺及系統(tǒng)不能夠完美貼合評估者和被評估者的使用需求。 不僅信息系統(tǒng)開發(fā)人員缺乏對績效評估的知識儲備，績效評估人員也會因為信息技術知識的缺乏不能夠完美發(fā)揮平臺系統(tǒng)的效用及效益，這便造成了系統(tǒng)使用度不高。

四、 完善我國公共部門績效評價的建議

(一)加強績效評估理論研究

公共部門績效評估的理論發(fā)展與其實踐探索聯(lián)系十分密切，隨著我國公共部門績效評估實踐的不斷發(fā)展，我國迫切需要加強績效評估的理論研究。為了發(fā)展我國績效評估理論，政府部門應當不斷促進自然科學、社會科學、人文科學以及公共部門工作者之間的交流與討論。 發(fā)展公共部門績效評估理論不僅需要各學科人才之間的討論交流，更需要國家之間關于公共部門績效評估的交流與合作。 在研究過程中，學者們需要充分結合我國的基本國情和發(fā)展階段，從政治、經(jīng)濟和法治三方面進行分析，充分借鑒西方先進發(fā)展經(jīng)驗，設計出適合中國國情的公共部門績效評估制度。

(二)構建科學績效評估指標體系

在構建公共部門績效評估指標體系時，應當充分考慮公共服務的經(jīng)濟性和社會性、短期性和長期性、直接性和間接性。 政府部門需要將定性指標與定量指標相結合，同時考慮一般性指標及專業(yè)性、特殊性指標，避免績效評估指標與崗位工作內容相脫離的現(xiàn)象，從而構建出具有綜合性的多層次績效評估體系。 政府部門在構建績效評估體系時需要充分聽取專家、公職人員及社會公眾的意見，從而減少績效評估指標對被評估者產(chǎn)生反向效果的影響。 在進行試點實驗時，公共部門需要通過對試點單位數(shù)據(jù)的收集，建立績效評估基礎資料數(shù)據(jù)庫，從而為完善績效評估提供數(shù)據(jù)及技術支撐。

(三)建立和完善績效評估信息系統(tǒng)

鑒于公共部門在工作過程中涉及眾多機構等，也會產(chǎn)生大量的信息數(shù)據(jù)，在信息對接的過程中往往會出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象，因此，公共部門績效評估所依據(jù)的信息具有較大的不準確性、不可靠性。 要想更好地發(fā)揮我國公共部門績效評估的作用，公共部門必須要建立完善的公共部門績效評估信息系統(tǒng)。 通過構建信息系統(tǒng)，不僅能夠提高政府處理數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)的能力，而且能夠實現(xiàn)信息溝通方式的多元化，增加了公眾與公共部門表達的途徑，能夠有效改善績效評估中信息不對稱的問題，提高公共部門對公眾的回應力。

在構建公共部門信息系統(tǒng)時，可以從以下幾個方面入手:第一，組建專門的資料收集團隊，對績效評估過程中涉及的信息進行及時的收集、篩選、整理和歸納，建立起公共部門績效評估數(shù)據(jù)庫；第二，對公共部門的組織架構進行優(yōu)化，消除由于“信息孤島”而可能產(chǎn)生的信息不對稱現(xiàn)象，協(xié)調組織架構中由于職責分工而可能產(chǎn)生的內部矛盾，為公共部門績效評估信息系統(tǒng)的運行提供良好環(huán)境。

(四)完善和改進績效評估方法

在進行公共部門績效評估的工作中，評估人員應采用定性評估與定量評估相結合的模式。 通過定量方法，評估人員可以獲得準確的分析數(shù)據(jù)和判斷信息，從而更加客觀地了解公共部門的優(yōu)缺點。 而由于公共部門績效產(chǎn)品存在不易衡量的特征，評估人員還需要通過定性分析的方法對主觀因素進行評估，采用等級制進行評價的同時將其轉換為數(shù)字式數(shù)據(jù)，便于綜合評價分析。

五、 結語

本文首先回顧了公共部門績效評估的概念及國內外發(fā)展歷程，其次對我國目前公共部門績效評估存在的評估主體單一、評估指標確定困難、績效評估重視程度不夠以及績效評估技術落后等問題進行了深入分析，最后在加強績效評估理論研究、構建科學績效評估指標體系、建立和完善績效評估信息系統(tǒng)、完善和改進績效評估方法等方面提出了具體的改進措施和改善建議。 公共部門績效評估是創(chuàng)建高效政府的重要手段，國家需要提高對其的重視程度，充分利用績效評估成果，助力公共部門的高效率、高質量發(fā)展。