預(yù)算執(zhí)行中存在的問題與建議

鄭杰 德州市武城縣財(cái)政局

引言

現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行日益引起人們的關(guān)注，預(yù)算執(zhí)行是各級(jí)預(yù)算部門按照年初財(cái)政部門審批下達(dá)的預(yù)算編制進(jìn)行的，但是在實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行實(shí)施過程中，由于種種主觀因素和客觀因素的影響，導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行不順暢。為此，作者結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了歸納，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、預(yù)算執(zhí)行的積極意義

預(yù)算執(zhí)行是落實(shí)一個(gè)國家或區(qū)域政策的重要組成部分，它既能保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又能保障政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行在我國的財(cái)政工作中具有舉足輕重的地位，它對(duì)全面預(yù)算管理的完善、績效評(píng)價(jià)的實(shí)施具有積極的作用。具體來說，體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：一是提高預(yù)算執(zhí)行的整體水平，有利于推動(dòng)國家有關(guān)政策的落實(shí)，有利于提高政府的整體管理水平，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。在實(shí)際工作中，預(yù)算執(zhí)行與政府工作的順利開展息息相關(guān)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展具有十分重要的作用。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度可以為國家有關(guān)政策的落實(shí)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，既有利于政府行政工作的順利進(jìn)行，又有利于保障政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而使我國政府的現(xiàn)代化公共治理水平得到提升。二是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，可以促進(jìn)我國財(cái)政制度的現(xiàn)代化，提高財(cái)政管理水平，提高財(cái)政資金的利用效率。同時(shí)還可以有效地利用財(cái)政資源，為我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的資金支撐。所以，各級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理，確保各項(xiàng)措施的有效實(shí)施，不斷增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的綜合性，有效地強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督和管理，確保資金有效使用、資源利用更加合理。三是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，可以對(duì)財(cái)政資金的合理運(yùn)用進(jìn)行規(guī)范。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理可以有效地解決資金的浪費(fèi)問題，避免各類資金使用中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金的使用效率。

二、現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行存在的問題

（一）預(yù)算執(zhí)行不到位

（1）存在基本支出擠占項(xiàng)目支出問題。一是有些預(yù)算單位在項(xiàng)目支出中列支招待費(fèi)、辦公費(fèi)和差旅費(fèi)等日常經(jīng)費(fèi)支出。二是會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，專項(xiàng)資金與預(yù)算單位日常公用經(jīng)費(fèi)之間、不同專項(xiàng)資金之間混淆核算，致使會(huì)計(jì)信息反映不明晰。

（2）公務(wù)卡政策落實(shí)不到位。實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算制度是深化國庫集中支付改革、強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、節(jié)儉公用經(jīng)費(fèi)、遏制違規(guī)開支、預(yù)防腐敗行為的重要舉措。預(yù)算單位在公務(wù)卡使用和管理中存在一些普遍問題，主要表現(xiàn)：一是部分預(yù)算單位未按公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄進(jìn)行結(jié)算；二是操作不規(guī)范，有些預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員尋求簡便，未按規(guī)定的公務(wù)卡操作流程進(jìn)行支付，而是向單位個(gè)人轉(zhuǎn)款；三是公務(wù)卡信息變更未及時(shí)更新，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)與實(shí)際情況不同步，導(dǎo)致消費(fèi)記錄查詢時(shí)無此信息。主要原因：一是財(cái)務(wù)人員對(duì)公務(wù)卡制度認(rèn)識(shí)不足，意識(shí)不強(qiáng)，思想上不重視；二是有關(guān)部門監(jiān)管不到位；三是代理銀行未及時(shí)上傳消費(fèi)記錄。

（3）部分項(xiàng)目支出管理不規(guī)范，相關(guān)政策執(zhí)行不到位。如某單位列支租車費(fèi)用，未建立租車審批制度，并未與租車公司簽訂租車合同、未明確費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)銷單據(jù)僅一張租車匯總明細(xì)，無具體出行人員、車型、用車時(shí)間、行程明細(xì)、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等詳細(xì)記錄，管理不規(guī)范。

（4）部分項(xiàng)目資金未及時(shí)撥付使用，執(zhí)行率不高。如某些項(xiàng)目資金年終預(yù)算執(zhí)行率不到90%，年終形成資金沉淀。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督監(jiān)管落實(shí)不嚴(yán)

有效的預(yù)算監(jiān)督與調(diào)控是保證預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵，而健全的監(jiān)督與約束機(jī)制則是保證財(cái)政收支平衡的關(guān)鍵。而一個(gè)松散的預(yù)算管制與約束機(jī)制，很可能會(huì)引發(fā)預(yù)算執(zhí)行不能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，從而影響到預(yù)算的實(shí)施。在預(yù)算執(zhí)行實(shí)施過程中，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的薄弱表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，缺少對(duì)特定預(yù)算執(zhí)行人員的制約；第二，預(yù)算撥款不能按預(yù)定計(jì)劃進(jìn)行；第三，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目審批太早而造成預(yù)算執(zhí)行遲緩；或者由于在年末期間，由于突擊花錢而導(dǎo)致了預(yù)算資源的利用效率低下，造成公共資源的緊張和浪費(fèi)，進(jìn)而會(huì)影響到財(cái)政部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高

預(yù)算績效評(píng)估是高質(zhì)量預(yù)算發(fā)展的一個(gè)重要方法。當(dāng)前，預(yù)算執(zhí)行效果評(píng)價(jià)處于初級(jí)階段，財(cái)政預(yù)算案的實(shí)施質(zhì)量還需要進(jìn)一步提高，與要求相比還有很大差距。在實(shí)施過程中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)存在三個(gè)問題：第一，績效評(píng)價(jià)制度不夠健全，評(píng)價(jià)對(duì)象單一，以自上而下為主；難以對(duì)預(yù)算實(shí)施的業(yè)績指標(biāo)進(jìn)行定量和精細(xì)調(diào)整，很多項(xiàng)目的預(yù)算無法通過一系列的指標(biāo)來衡量；第二，由于對(duì)定量指標(biāo)的研究缺少科學(xué)、客觀的數(shù)據(jù)支撐和對(duì)數(shù)據(jù)的分析與評(píng)估，進(jìn)而造成該指標(biāo)的界定在全面、有效、科學(xué)、可理解方面存在一些小的問題；第三，部分新增重大項(xiàng)目未開展事前績效評(píng)估。如某預(yù)算單位未對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性等內(nèi)容進(jìn)行事前評(píng)估，部分項(xiàng)目以領(lǐng)導(dǎo)批示、部門文件代替評(píng)估論證。

三、現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行存在問題的原因分析

（一）全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不夠

預(yù)算執(zhí)行應(yīng)當(dāng)是一個(gè)單位所有成員的集體參與，也就是全面的預(yù)算管理。但從當(dāng)前的形勢(shì)來看，部分單位的管理層只是單純地認(rèn)為預(yù)算管理只由財(cái)政部門來完成。但是，在預(yù)算管理中財(cái)政部門僅僅是一個(gè)最終報(bào)告人和部分的參與方，并非完成整個(gè)的預(yù)算管理。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)、不精準(zhǔn)

預(yù)算單位編制當(dāng)年預(yù)算時(shí)，往往是參照上一年的支出情況進(jìn)行編制，對(duì)于本年度可能發(fā)生的事項(xiàng)沒有進(jìn)行準(zhǔn)確詳盡的預(yù)估；而對(duì)于一些大型項(xiàng)目來說，編制預(yù)算需要部門單位項(xiàng)目科室與財(cái)務(wù)科室共同商討決定，人為評(píng)估占主要因素，對(duì)合理編制預(yù)算缺乏前瞻性和計(jì)劃性，導(dǎo)致預(yù)算編制不細(xì)化，以及與預(yù)算執(zhí)行有脫節(jié)現(xiàn)象發(fā)生。

（三）預(yù)算執(zhí)行正向反饋不足，監(jiān)督監(jiān)管體系搭建不全

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行能否順利實(shí)施，與其是否有一個(gè)正向的反饋機(jī)制有很大關(guān)系。目前，我國預(yù)算監(jiān)督制度包括：人大監(jiān)督，同級(jí)審計(jì)部門審計(jì)，本部門內(nèi)部財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政工委是人大日常監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的重要部門，但它的工作范圍較大和任務(wù)比較繁重，難以全程跟蹤和監(jiān)控。作為法定的審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)部門對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行只局限在審計(jì)結(jié)束后的監(jiān)督，而財(cái)政部門的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理方法過于簡單、手段單一，總體上是對(duì)典型專項(xiàng)資金的監(jiān)管，缺乏全面、普遍的預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，進(jìn)而造成預(yù)算執(zhí)行正向反饋不足，監(jiān)督監(jiān)管體系搭建不全。

（四）績效管理意識(shí)淡薄

規(guī)范嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算績效管理審核標(biāo)準(zhǔn)流程，能夠?yàn)樨?cái)政資金管理的合理性、高效使用率提供重要依據(jù)。一些部門對(duì)績效評(píng)價(jià)工作重視不夠、開展不深入，未能系統(tǒng)性地落實(shí)政府過“緊日子”要求和全面提高財(cái)政資金使用效益，間接影響了績效評(píng)價(jià)工作效益的發(fā)揮，弱化了績效管理的約束力度和管控力度。

（五）對(duì)財(cái)務(wù)人員培養(yǎng)不足，缺乏綜合型人才

要保證預(yù)算執(zhí)行工作高效、科學(xué)的開展，保證預(yù)算執(zhí)行工作的開展效果，高素質(zhì)、高能力、高水平的財(cái)務(wù)人員必不可少。然而，一些部門缺乏專業(yè)財(cái)務(wù)人員，有些部門財(cái)務(wù)人員身兼多職，對(duì)政府會(huì)計(jì)制度、預(yù)算績效管理及上級(jí)政策措施理解、把握不到位，部門單位財(cái)務(wù)難以發(fā)揮“管理”作用。

四、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的具體策略

（一）深化預(yù)算管理，提高財(cái)政管理水平

財(cái)政部門要完善預(yù)算編制管理，進(jìn)一步提高預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化水平，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算編制過程的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和編制結(jié)果的審核把關(guān)；部門項(xiàng)目人員及財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)制度學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，既要充分反映本部門各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需資金，又要考慮財(cái)力可能，準(zhǔn)確把握部門工作重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

（二）嚴(yán)格加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制

預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)非經(jīng)法定程序不得調(diào)整，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出或開展政府采購。各部門要合理安排執(zhí)行進(jìn)度，避免年底突擊花錢，同時(shí)及時(shí)調(diào)整、收回不具備實(shí)施條件或無法按原預(yù)算執(zhí)行的支出。

一是大力推進(jìn)公務(wù)卡制度改革。一方面應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和管理。對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡制度執(zhí)行情況進(jìn)行不定期的檢查監(jiān)督，特別是對(duì)公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄執(zhí)行率較低、現(xiàn)金使用率較高的預(yù)算單位，加大檢查監(jiān)督力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并督促整改。同時(shí)，建議將公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄內(nèi)的支出經(jīng)濟(jì)科目全部納入監(jiān)控系統(tǒng)，從技術(shù)層面對(duì)公務(wù)卡使用情況進(jìn)行監(jiān)控，加大公務(wù)卡使用力度；另一方面應(yīng)嚴(yán)格公務(wù)卡結(jié)算報(bào)銷管理。規(guī)范和完善公務(wù)卡結(jié)算和報(bào)銷程序，堵塞管理漏洞，引導(dǎo)和督促正確使用公務(wù)卡；還應(yīng)改善公務(wù)卡刷卡環(huán)境。代理銀行要不斷完善電子支付系統(tǒng)、普及POS機(jī)刷卡網(wǎng)點(diǎn)，確保預(yù)算單位公務(wù)卡消費(fèi)方便、快捷，預(yù)算單位能及時(shí)、準(zhǔn)確地查詢到消費(fèi)信息。

二是加快重點(diǎn)項(xiàng)目支出進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行率。要嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》要求，按照規(guī)定時(shí)限及時(shí)下達(dá)和批復(fù)預(yù)算，加快財(cái)政支出進(jìn)度，盡早發(fā)揮財(cái)政資金使用效益。財(cái)政部門應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)資金保障能力和管理水平，督促部門單位加快執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)有明確原因無法實(shí)施的項(xiàng)目，及時(shí)收回預(yù)算指標(biāo)，避免形成資金沉淀。

（三）提高財(cái)政預(yù)算的透明度，加強(qiáng)財(cái)政收支執(zhí)行進(jìn)度管理

提高財(cái)政預(yù)算的透明度，可以從以下三方面進(jìn)行：首先，政府要明確地方財(cái)政的規(guī)范化運(yùn)作規(guī)則，使之具有可操作性、賞罰分明等特征；其次，要進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算，主動(dòng)接受有關(guān)部門的監(jiān)督；最后，政府可以在合適的位置設(shè)立財(cái)務(wù)專欄，定期公布預(yù)算執(zhí)行情況，比較和分析當(dāng)前的預(yù)算情況，并明確解釋其預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而為后期財(cái)政部門有效進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，要想加強(qiáng)財(cái)政收支執(zhí)行進(jìn)度管理。首先，按照每年的總體預(yù)算，每月一次的編制預(yù)算和支出都要有一個(gè)對(duì)應(yīng)的進(jìn)度表，這樣就可以清楚地看到每月的財(cái)務(wù)狀況，精確地掌握財(cái)政的收入和支出。其次，要建立健全的審計(jì)監(jiān)督體系，進(jìn)而對(duì)每月的財(cái)務(wù)報(bào)表和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督，從而提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。最后，在無預(yù)算、超預(yù)算的情況下，要對(duì)財(cái)政開支進(jìn)行嚴(yán)格的控制，要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求，杜絕亂編。

（四）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)察，完善財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理制度

要堅(jiān)持“先預(yù)算、后用”的思想，堅(jiān)決杜絕“無預(yù)算有支出、有預(yù)算不支出情況發(fā)生”的現(xiàn)象，以維護(hù)編制權(quán)限、提高預(yù)算執(zhí)行效率為目標(biāo)，健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、審計(jì)等部門的聯(lián)合監(jiān)督和管理，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督和控制，同時(shí)還要建立定期通報(bào)和紀(jì)律處分機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的典型問題、熱點(diǎn)問題要及時(shí)通報(bào)，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的這些問題進(jìn)行限期改正，對(duì)屢次犯罪不改正、改正不力的要嚴(yán)肅問責(zé)。通過對(duì)資金預(yù)算的事前、事中、事后的全面監(jiān)控，確保預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的一致性，從而確保預(yù)算執(zhí)行的合法性和有效性。

（五）注重預(yù)算績效管理，發(fā)揮預(yù)算績效評(píng)價(jià)的作用

要突破現(xiàn)有的評(píng)價(jià)體系，建立人大評(píng)價(jià)、單位內(nèi)部評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)等多維度、多主體的評(píng)價(jià)機(jī)制，從科學(xué)性、理解性、可操作性等方面進(jìn)行深入的研究，把定性和定量的評(píng)價(jià)有機(jī)地結(jié)合起來，對(duì)重點(diǎn)民生政策進(jìn)行定性、客觀、公正的評(píng)價(jià)。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部相關(guān)的績效管理制度，在財(cái)政部門編制預(yù)算時(shí)，必須指定一名項(xiàng)目主管或項(xiàng)目聯(lián)系人，進(jìn)而讓其對(duì)整個(gè)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施過程進(jìn)行全程監(jiān)控。每一項(xiàng)工作的表現(xiàn)指標(biāo)都是經(jīng)過仔細(xì)考慮的，項(xiàng)目的業(yè)績指標(biāo)是在準(zhǔn)備和匯報(bào)時(shí)確定的，填寫項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表，將績效目標(biāo)融入項(xiàng)目執(zhí)行當(dāng)中，并且在項(xiàng)目結(jié)束后還需要提交業(yè)績報(bào)告。還可以運(yùn)用預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)估的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用預(yù)算成果的導(dǎo)向，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算績效的評(píng)估與資源配置的有機(jī)結(jié)合，讓預(yù)算執(zhí)行得好的部門得到切實(shí)的好處，切實(shí)保障資金合理安排；將年度考核和干部選拔任用工作結(jié)合起來，從而提高預(yù)算績效評(píng)價(jià)的作用。要對(duì)預(yù)算執(zhí)行績效進(jìn)行評(píng)估，建立長效的責(zé)任追究制度，使預(yù)算執(zhí)行績效考核工作得到全面的落實(shí)。

（六）聚焦業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力

財(cái)政部門一方面應(yīng)高度重視財(cái)政財(cái)務(wù)培訓(xùn)工作，每年定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，著力提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力，不斷提升財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平；另一方面還應(yīng)加強(qiáng)宣傳，持續(xù)開展會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育，全面采用網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)線上測(cè)試方式，引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員通過電腦、移動(dòng)端隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。

結(jié)語

預(yù)算是一個(gè)整體的行動(dòng)，也是一個(gè)共同的工作目標(biāo)，它要求各個(gè)部門積極配合，共同努力，從而使預(yù)算的執(zhí)行更加有效。在具體工作中，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與各部門的協(xié)調(diào)，同時(shí)還要有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)部門的關(guān)注與支持，進(jìn)而形成一個(gè)完整的工作模式。并且要在預(yù)算執(zhí)行實(shí)施中不斷地提升自己的道德觀念，增強(qiáng)自己的思想意識(shí)，并根據(jù)財(cái)務(wù)部門的實(shí)際情況，全面提升整體的管理水平，進(jìn)而使得預(yù)算執(zhí)行變得規(guī)范化。