加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè) 提升綜合管理水平

牟冬青

（安丘市應(yīng)急管理局，山東 安丘 262100）

0 引言

基層應(yīng)急能力是應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障，也是國(guó)家應(yīng)急管理基礎(chǔ)支撐的重要組成部分?；鶎討?yīng)急管理能力和水平很大程度上映射出一個(gè)地方乃至一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理能力和水平。加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)是助推國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，基層應(yīng)急管理工作面臨應(yīng)急體系不暢、人員配備不強(qiáng)、物資保障不足、群眾參與度不高等問(wèn)題，急需補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。

2018 年機(jī)構(gòu)改革，筆者所在城市山東省安丘市（以下簡(jiǎn)稱“我市”）應(yīng)急管理局應(yīng)運(yùn)而生，應(yīng)急管理體系不斷完善，機(jī)構(gòu)管理“脫胎換骨”，在面對(duì)重大的災(zāi)情、事故時(shí)，不再是過(guò)去“九龍治水、各管一面”的工作格局，而是在應(yīng)急管理局的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，多個(gè)部門共同協(xié)作，有效開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等工作，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理大部門化，提高了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故的能力。從近幾年省內(nèi)外發(fā)生的洪水、暴雪、森林草原火災(zāi)及煤礦事故等嚴(yán)重自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)事故來(lái)看，基層仍然是應(yīng)急救援的重要環(huán)節(jié)。

1 加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的必要性

應(yīng)急管理工作協(xié)調(diào)性高、系統(tǒng)性強(qiáng)，基層又是事故的主要承災(zāi)體，事故種類復(fù)雜，事故隱患多發(fā)?；鶎討?yīng)急管理工作涉及面廣，加強(qiáng)基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)?；鶎討?yīng)急管理體系建設(shè)是國(guó)家整體應(yīng)急體系建設(shè)的重點(diǎn)。針對(duì)筆者所在省份山東省基層防災(zāi)減災(zāi)能力現(xiàn)狀，省政府在2020 年印發(fā)了《山東省重大突發(fā)事件應(yīng)急保障體系建設(shè)規(guī)劃（2020—2030 年）》的通知。結(jié)合濰坊市實(shí)際情況，2021 年濰坊市出臺(tái)了《濰坊市重大突發(fā)事件應(yīng)急保障體系建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》的通知。這個(gè)規(guī)劃對(duì)基層應(yīng)急能力建設(shè)在未來(lái)10 年山東省及濰坊市要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)提出了明確要求和具體規(guī)劃，對(duì)基層縣級(jí)市及鎮(zhèn)街區(qū)在未來(lái)10 年內(nèi)要達(dá)到規(guī)劃中提出的目標(biāo)作出了具體要求，而我市的體系建設(shè)規(guī)劃正在按步驟編制修訂中。突發(fā)事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性及持續(xù)性等特點(diǎn)，尤其是2018 年、2019年連續(xù)兩年出現(xiàn)的臺(tái)風(fēng)雨和2021 年秋汛給我市帶來(lái)了比較嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)受損嚴(yán)重，充分暴露出我市在自然災(zāi)害突襲時(shí)基層應(yīng)急能力嚴(yán)重不足，給應(yīng)急管理部門帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，優(yōu)化基層應(yīng)急管理體系建設(shè)刻不容緩?；鶎討?yīng)急管理體制，既要達(dá)到能夠有效接收信息，迅速反應(yīng)并完成上級(jí)的安排和指令，又要能夠迅速及時(shí)地把信息傳達(dá)給下一級(jí)，保證政令暢通。暢通有效的基層應(yīng)急管理體制離不開(kāi)一體化的應(yīng)急指揮信息平臺(tái)、強(qiáng)大的應(yīng)急救援力量、健全的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、充實(shí)的搶險(xiǎn)物資及公眾的廣泛參與。

2 我市基層應(yīng)急管理工作存在的主要問(wèn)題

2.1 統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)尚待完善

綜合應(yīng)急平臺(tái)能為轄區(qū)內(nèi)常態(tài)化下的應(yīng)急管理和非常態(tài)化下的突發(fā)事件處置提供相應(yīng)的信息集成、綜合研判、指揮調(diào)度等技術(shù)支撐，但需要多部門聯(lián)合協(xié)作、數(shù)據(jù)共享，才能實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。據(jù)調(diào)查，目前我市應(yīng)急局、公安局、水利局等都建有各自的指揮平臺(tái)，但平臺(tái)間自成體系，缺少聯(lián)動(dòng)互動(dòng)，信息資源共享程度不足，數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一到“一張圖”上。

2.2 專業(yè)應(yīng)急救援力量的調(diào)度和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不足

應(yīng)急力量指為應(yīng)對(duì)洪澇、干旱、地震、安全生產(chǎn)事故、森林草原火災(zāi)等災(zāi)害事故建立的專兼職隊(duì)伍。目前，我市消防等專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍僅百余人，此外還有不足千人的業(yè)余救援隊(duì)伍，其中很大一部分是以外聘或者政府購(gòu)買服務(wù)的方式組建的。這部分隊(duì)伍在人員專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)救援水平和及時(shí)響應(yīng)能力方面存在著較大不足。一是人員的流動(dòng)性較大、專業(yè)救援技能培訓(xùn)不足、平時(shí)組織訓(xùn)練不足等，遇到突發(fā)事件無(wú)法緊急組織實(shí)施有效救援，甚至要防備救援過(guò)程中出現(xiàn)所謂的次生災(zāi)害。二是響應(yīng)機(jī)制的針對(duì)性有待增強(qiáng)。重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案及專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的操作性和針對(duì)性有待增強(qiáng)，部分鎮(zhèn)街仍然存在著重應(yīng)急、輕預(yù)防的傾向。預(yù)警級(jí)別的判斷和響應(yīng)能力不足，很容易在應(yīng)急處置過(guò)程中錯(cuò)失應(yīng)急處置的最佳時(shí)機(jī)。三是基層應(yīng)急值班值守制度有待改進(jìn)。目前，我市已出臺(tái)文件規(guī)定，要求市、鎮(zhèn)、村多層級(jí)24 小時(shí)應(yīng)急值班值守。但由于部分鎮(zhèn)、街、村值班人員偏少，農(nóng)忙時(shí)節(jié)非專業(yè)人員也被安排值班值守，導(dǎo)致作風(fēng)疲沓，有些緊急調(diào)度的數(shù)據(jù)很難第一時(shí)間上報(bào)，響應(yīng)能力滯后，應(yīng)對(duì)災(zāi)害不力。

2.3 應(yīng)急搶險(xiǎn)倉(cāng)庫(kù)和物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)不高、數(shù)據(jù)不清

據(jù)調(diào)查，我市依托發(fā)改局糧食物資儲(chǔ)備中心建成市級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，購(gòu)置了雨靴、應(yīng)急照明燈、帳篷、棉被等救災(zāi)物資和部分救災(zāi)專用裝備，同時(shí)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂物資號(hào)備供應(yīng)合同，以保證能在應(yīng)急狀態(tài)下救災(zāi)物資及時(shí)供應(yīng)。根據(jù)前期汛前對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門的防汛物資檢查發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)街物資儲(chǔ)備庫(kù)同時(shí)兼?zhèn)浞姥础⒎阑?、民政等多部門的應(yīng)急職能，普遍存在物資儲(chǔ)備不夠充足的情況，不能滿足應(yīng)急搶險(xiǎn)工作開(kāi)展需要。部分單位實(shí)際倉(cāng)儲(chǔ)物資相對(duì)較少，大量的搶險(xiǎn)物資是通過(guò)與企業(yè)簽訂協(xié)議的形式進(jìn)行號(hào)備，未能真正將物資掌握在自己手中，可能在緊急時(shí)刻延誤搶險(xiǎn)時(shí)機(jī)，造成工作被動(dòng)。部分單位物資儲(chǔ)備反映出的是計(jì)劃數(shù)，實(shí)際存儲(chǔ)、號(hào)備數(shù)量與前期上報(bào)情況不相符，甚至個(gè)別單位與前期上報(bào)數(shù)存在較大的差距。當(dāng)前，在應(yīng)急物資儲(chǔ)備中，經(jīng)驗(yàn)決策仍處于主導(dǎo)地位，未能充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的作用，應(yīng)急物資分級(jí)分類管理體系不健全，應(yīng)急物資管理保障工作機(jī)制運(yùn)行不暢通。

3 加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的措施

3.1 完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)應(yīng)急指揮信息平臺(tái)建設(shè)

完善的應(yīng)急指揮體系是各級(jí)黨委、政府提高公共安全應(yīng)急指揮能力，科學(xué)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件及公共衛(wèi)生事件的重要抓手。首先，按照“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”的要求，市鎮(zhèn)兩級(jí)黨委、政府應(yīng)建立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，與上級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)有效銜接，具體負(fù)責(zé)研究決策重大應(yīng)急管理事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，能夠第一時(shí)間統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織開(kāi)展安全生產(chǎn)事故災(zāi)難防范、自然災(zāi)害事件防治及公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置工作。其次，要進(jìn)一步建立與完善本市、鎮(zhèn)級(jí)及相關(guān)部門、單位應(yīng)急指揮中心。打造貫通市鎮(zhèn)兩級(jí)，覆蓋全領(lǐng)域、多災(zāi)種的現(xiàn)代化應(yīng)急指揮平臺(tái)，加強(qiáng)與周邊縣市區(qū)的聯(lián)合應(yīng)急指揮體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享。通過(guò)各部門分領(lǐng)域應(yīng)急處置平臺(tái)與綜合應(yīng)急平臺(tái)的對(duì)接聯(lián)通，綜合應(yīng)急指揮平臺(tái)能夠?qū)⒍酁?zāi)種、多領(lǐng)域的應(yīng)急信息通過(guò)分領(lǐng)域應(yīng)急處置平臺(tái)集合到一起，突破層級(jí)障礙和橫向部門信息壁壘，利用風(fēng)險(xiǎn)分析、綜合研判、指揮調(diào)度等技術(shù)手段，形成整體信息化工作格局，為決策指揮者提供基礎(chǔ)信息和技術(shù)支撐。最后，要夯實(shí)基層社區(qū)應(yīng)急組織力量。建立以鎮(zhèn)街為重點(diǎn)、以社區(qū)為基礎(chǔ)、以社區(qū)網(wǎng)格化管理為底座、以信息化為支撐的基層公共應(yīng)急管理體系。加強(qiáng)基層應(yīng)急管理信息人員隊(duì)伍建設(shè)，做好災(zāi)情、險(xiǎn)情快速上報(bào)，信息核查，政策宣傳，服務(wù)群眾等工作，實(shí)現(xiàn)事故風(fēng)險(xiǎn)信息第一時(shí)間上報(bào)，提高基層應(yīng)急防控和溝通能力，強(qiáng)化基層應(yīng)急響應(yīng)能力。

3.2 加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍培訓(xùn)，提升隊(duì)伍應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力

第一，要借鑒省內(nèi)外成熟的經(jīng)驗(yàn)與做法，科學(xué)規(guī)劃部門配置，增加人員、經(jīng)費(fèi)、專業(yè)救援裝備等方面的投入，提高專業(yè)救援能力。要加強(qiáng)政府專職消防隊(duì)伍和專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，提升救援隊(duì)伍在處置高層建筑、醫(yī)藥化工、地震、洪澇等多災(zāi)種時(shí)的應(yīng)急救援能力。第二，要充分發(fā)揮行業(yè)部門在相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合部門實(shí)際，整合分管領(lǐng)域內(nèi)企事業(yè)單位的有效資源，組建水利、交通、公安等專業(yè)性常備應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍作為專職消防救援隊(duì)伍的有效補(bǔ)充。第三，要積極引導(dǎo)由社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位自建的社會(huì)非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急救援一般在基層，非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍具有較強(qiáng)的實(shí)用性和靈活性。在事故發(fā)生時(shí)，社會(huì)非專業(yè)救援人員、裝備能夠第一時(shí)間到位，對(duì)防范事故的蔓延、防止次生事故的發(fā)生有積極的作用。例如，2021 年7 月底河南省發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)，全國(guó)各地自發(fā)組織的志愿者救援隊(duì)伍帶著專業(yè)排澇和搶險(xiǎn)裝備趕赴災(zāi)區(qū)，在搶險(xiǎn)過(guò)程中發(fā)揮了很大作用。我市精英救援隊(duì)30 名隊(duì)員分兩批趕赴河南新鄉(xiāng)參加搶險(xiǎn)救援，轉(zhuǎn)移受困群眾400 余名。此外，政府要積極引導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)類社會(huì)組織注冊(cè)登記，打造具備品牌化、專業(yè)化水平的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)非專業(yè)救援隊(duì)伍的引導(dǎo)和幫助，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和溝通，建立科學(xué)評(píng)級(jí)體系，確保社會(huì)非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)性；加強(qiáng)專業(yè)救援隊(duì)伍和社會(huì)救援力量的聯(lián)調(diào)、聯(lián)戰(zhàn)、聯(lián)訓(xùn)，提升社會(huì)非專業(yè)隊(duì)伍的應(yīng)急處置水平，使之成為社會(huì)救援骨干力量的重要補(bǔ)充。

在加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍力量建設(shè)的同時(shí)，要重點(diǎn)提升應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。一是要加強(qiáng)應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)演練。針對(duì)防火期、汛期等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展各類應(yīng)急搶險(xiǎn)實(shí)戰(zhàn)演練，通過(guò)日常訓(xùn)練、技能比武、技術(shù)交流等方式提升救援隊(duì)伍快速反應(yīng)和應(yīng)急處置能力。二是要提升應(yīng)急裝備保障能力。重點(diǎn)保障大型滅火、大直徑鉆孔、大功率快速排水等應(yīng)急救援裝備配備，提高危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急、工程搶險(xiǎn)、大型商超及高層建筑人員遇險(xiǎn)等突發(fā)事件的救援裝備水平。加大無(wú)人機(jī)、救援機(jī)器人、現(xiàn)場(chǎng)指揮調(diào)度應(yīng)急終端等多樣化、全方位的職能裝備配置力度。三是要強(qiáng)化作戰(zhàn)指揮能力建設(shè)。高標(biāo)準(zhǔn)打造市應(yīng)急救援指揮中心，配備視頻會(huì)議終端，實(shí)現(xiàn)省、市、鎮(zhèn)街區(qū)3 級(jí)互聯(lián)互通，以及應(yīng)急、水利、氣象等部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，切實(shí)提升作戰(zhàn)指揮能力。

3.3 優(yōu)化應(yīng)急物資管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救災(zāi)物資“全聯(lián)網(wǎng)”“秒調(diào)度”

一是健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制。集中整合分散在各部門的應(yīng)急物資，統(tǒng)籌優(yōu)化全市應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)點(diǎn)的選址，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備物資聯(lián)網(wǎng)共享，儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)實(shí)行24 小時(shí)運(yùn)行工作，利用政務(wù)云系統(tǒng)充分對(duì)接各部門已建成的信息化系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的物資倉(cāng)儲(chǔ)信息平臺(tái)。二是建立多元化的應(yīng)急物資儲(chǔ)備方式。明確物資事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確儲(chǔ)備工作分工和物資調(diào)配，拓寬物資采儲(chǔ)渠道，加強(qiáng)政府儲(chǔ)備，采取簽訂協(xié)議、委托代儲(chǔ)等方式，實(shí)施應(yīng)急物資號(hào)備，鼓勵(lì)引導(dǎo)企事業(yè)單位和群眾儲(chǔ)備必要的應(yīng)急物資。建設(shè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理信息化系統(tǒng)，加強(qiáng)應(yīng)急狀態(tài)下應(yīng)急物資的保障和配送，提升應(yīng)急物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)智能化管理水平。三是完善物資信息共享機(jī)制。加強(qiáng)應(yīng)急物資集中管理，確保儲(chǔ)備物資可聯(lián)網(wǎng)查詢，并健全動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)物資采購(gòu)、儲(chǔ)備、調(diào)配、使用、回收等全過(guò)程智能化管理，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備物資的遠(yuǎn)程管理，確保應(yīng)急需要時(shí)應(yīng)急物資備得有、找得到、調(diào)得快、用得上。

3.4 多措并舉，增強(qiáng)公眾參與基層應(yīng)急管理的意識(shí)和應(yīng)急處置能力

首先，要加強(qiáng)基層應(yīng)急管理宣傳教育工作，提高公眾對(duì)應(yīng)急管理工作的參與度。要充分利用廣播、電視、新媒體等宣傳媒介，依托“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日、安全生產(chǎn)月、119 消防宣傳月、“10·13”國(guó)際減災(zāi)日等形式開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)教育和普及。持續(xù)推進(jìn)應(yīng)急管理宣傳教育活動(dòng)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭，形成群眾關(guān)注、支持和參與的良好氛圍。其次，要加強(qiáng)基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公眾參與的基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。在城市規(guī)劃階段，加強(qiáng)應(yīng)急避難場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。最后，提高公眾自救和應(yīng)急處置的能力。引導(dǎo)公眾在家中儲(chǔ)備必要的應(yīng)急自救包，在災(zāi)難發(fā)生時(shí)能第一時(shí)間進(jìn)行自救，減少傷亡。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我市基層應(yīng)急管理工作在機(jī)構(gòu)改革、職能整合的背景下取得了一定的成績(jī)，但依然存在很多問(wèn)題需要解決，其中基層應(yīng)急體系不暢、人員配備不強(qiáng)、物資保障不足等問(wèn)題較為突出。針對(duì)上述問(wèn)題，主要解決措施包括完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍培訓(xùn)、優(yōu)化應(yīng)急物資管理體制機(jī)制等，要做到警鐘長(zhǎng)鳴、常抓不懈，著力防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板，快速提升基層應(yīng)急能力，積極推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)。