加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

周曉珮

（山東省交通科學(xué)研究院，濟(jì)南 250102）

0 引言

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)高度契合，有助于提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)控制水平和經(jīng)營(yíng)效率，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)效能。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不完全等同于政府內(nèi)部控制，它更強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的針對(duì)性和可操作性，是政府內(nèi)部控制的具體化。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指的是由管理層負(fù)責(zé)，全體人員共同參與實(shí)施，通過(guò)制定一系列制度、措施和程序，以實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和監(jiān)督的動(dòng)態(tài)過(guò)程。內(nèi)部控制的目標(biāo)應(yīng)定位于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，充分運(yùn)用崗位不相容等制衡原理，合理保證單位依法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使資源配置有效、資產(chǎn)使用安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，構(gòu)建事前防治和事后懲治相結(jié)合的反腐倡廉機(jī)制，最終使社會(huì)滿(mǎn)意度不斷提高。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠?qū)?quán)力起到制衡約束作用，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，預(yù)防權(quán)力被濫用。一方面，行政事業(yè)單位由于行使社會(huì)職能而擁有公共權(quán)力，而權(quán)力制約機(jī)制尚不完善，因此行政事業(yè)單位人員面臨濫用職權(quán)、舞弊腐敗的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，行政事業(yè)單位的主要職能是提供公共產(chǎn)品，其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度低，因此缺乏降低成本的動(dòng)力，導(dǎo)致資金的使用效率較低。行政事業(yè)單位掌握著大量稀缺的社會(huì)公共資源，如果沒(méi)有有效的內(nèi)部控制措施，就容易滋生腐敗，產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象，使得公共資源得不到合理配置，降低資源使用效率。

根據(jù)新公共管理理論，行政事業(yè)單位的職能不是“管制行政”，而是“服務(wù)管理”，應(yīng)該引入現(xiàn)代管理制度，提高單位的治理水平，更加關(guān)注社會(huì)的需求和公眾滿(mǎn)意度。內(nèi)部控制建設(shè)有利于規(guī)范業(yè)務(wù)活動(dòng)，提供對(duì)決策有用的信息，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化和流程化操作，以便防范治理風(fēng)險(xiǎn)、提高資金的使用效益。

相較于內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)，外部審計(jì)具有更加客觀的評(píng)價(jià)，審計(jì)程序也更加嚴(yán)密。但是，外部審計(jì)只能發(fā)現(xiàn)舞弊等管理問(wèn)題，卻不能提前防范風(fēng)險(xiǎn)，因此具有一定的滯后性。當(dāng)管理漏洞造成的損失已發(fā)生時(shí)，即已形成沉沒(méi)成本，即使及時(shí)彌補(bǔ)修正，也不能完全挽回?fù)p失。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可以解決外部審計(jì)滯后性的痼疾，強(qiáng)化對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和運(yùn)行流程的控制，更加注重全過(guò)程的監(jiān)督和控制，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與及時(shí)干預(yù)，在組織運(yùn)行的過(guò)程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，使得外部審計(jì)監(jiān)督審查的時(shí)點(diǎn)前置，有效彌補(bǔ)外部審計(jì)具有的滯后性缺陷。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中的障礙

2.1 信息化平臺(tái)建設(shè)落后

部分行政事業(yè)單位信息化水平無(wú)法滿(mǎn)足內(nèi)部控制建設(shè)的需求，日常管理中存在溝通不及時(shí)、不通暢等問(wèn)題，產(chǎn)生很多不必要的人力、物力和時(shí)間的消耗，不利于提升工作效率。決策層在進(jìn)行決策分析時(shí)，需要靠人工整理數(shù)據(jù)編報(bào)匯總，無(wú)法保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和全面性，給決策分析和監(jiān)管帶來(lái)了很大的難度。

內(nèi)部控制的預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理及政府采購(gòu)管理等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的處理均不同程度依靠手工完成，各環(huán)節(jié)相互之間不受制約，造成數(shù)據(jù)不一致、流程不暢通、業(yè)務(wù)難查詢(xún)、漏洞難發(fā)現(xiàn)等問(wèn)題。政務(wù)系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)、資金系統(tǒng)、內(nèi)部辦公系統(tǒng)及財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，各個(gè)系統(tǒng)模塊之間不能有效銜接，使得信息傳遞速度慢、提取信息不便捷及信息使用價(jià)值降低。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失

部分單位在履行職能的過(guò)程中缺乏對(duì)組織層面和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)評(píng)估，容易忽視管理漏洞，不能將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失降到最低。在業(yè)務(wù)監(jiān)督過(guò)程中缺乏有效的手段，無(wú)法適時(shí)監(jiān)控到日常數(shù)據(jù)，很難發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中存在的弊端。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失或不健全，導(dǎo)致行政事業(yè)單位不能預(yù)先識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源和影響程度，更不能制定科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，導(dǎo)致內(nèi)部控制無(wú)法發(fā)揮管控風(fēng)險(xiǎn)的作用。

2.3 內(nèi)部控制制度缺乏可操作性

內(nèi)部控制制度陳舊，沒(méi)有及時(shí)更新，缺乏實(shí)用性和可操作性，不符合實(shí)際發(fā)展要求，嚴(yán)重阻礙內(nèi)部控制的推進(jìn)。內(nèi)部控制規(guī)范只提供原則性指導(dǎo)，不同的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在差異，如果生搬硬套規(guī)范將不能有效解決實(shí)際問(wèn)題，因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)需要重新梳理業(yè)務(wù)流程，修訂內(nèi)部控制制度。

2.4 內(nèi)部控制評(píng)價(jià)流于形式

行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)缺乏獨(dú)立性及審計(jì)的主觀能動(dòng)性，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督失靈，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，內(nèi)部控制缺乏有效性。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)流于形式，僅僅為了應(yīng)付檢查，不能反映內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，不利于及時(shí)改進(jìn)內(nèi)部控制方法、完善內(nèi)部控制制度。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的改進(jìn)措施

3.1 加快內(nèi)部控制信息化平臺(tái)建設(shè)

建立內(nèi)部控制信息化平臺(tái)，優(yōu)化信息的收集、處理、傳遞程序，確保內(nèi)部控制相關(guān)信息能夠及時(shí)產(chǎn)生、方便獲取、快速處理，合理保證內(nèi)部控制信息的真實(shí)性、相關(guān)性和實(shí)效性。

內(nèi)部控制信息化平臺(tái)有利于統(tǒng)一信息口徑，方便內(nèi)部各部門(mén)之間、本單位與外部相關(guān)組織機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交流和信息溝通，同時(shí)將業(yè)務(wù)流程、制度設(shè)計(jì)和管理思想有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化、日常化、系統(tǒng)化，方便全員參與內(nèi)部控制建設(shè)。內(nèi)部控制信息化平臺(tái)還有利于實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)化，而信息公開(kāi)化能夠適度推進(jìn)內(nèi)部控制的建立和完善，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位改革，建設(shè)服務(wù)型政府組織。內(nèi)部控制信息的披露能夠使社會(huì)公眾知悉財(cái)政資金的使用情況，廣泛參與到社會(huì)治理和公共管理中，行使對(duì)公共受托責(zé)任監(jiān)督的權(quán)利，有利于提升公共產(chǎn)品的品質(zhì)和行政事業(yè)單位的服務(wù)水平。另外，內(nèi)部控制信息的公開(kāi)還能與社會(huì)公眾共享信息資源，提升內(nèi)部控制信息的價(jià)值。

新時(shí)代加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)離不開(kāi)信息技術(shù)的支撐，將“大數(shù)據(jù)”“云計(jì)算”“人工智能”技術(shù)引入內(nèi)部控制信息化平臺(tái)建設(shè)，將會(huì)加速信息的采集、處理、分類(lèi)和反饋，提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管控能力，為行政事業(yè)單位人員決策提供更加有用的信息。

3.2 建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制，保證不相容崗位互相分離，將責(zé)任層層落實(shí)到每個(gè)崗位。在組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)過(guò)程中，考慮決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配，形成權(quán)力相互制衡的有效機(jī)制。定期對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，檢查關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞并進(jìn)行修正，保證業(yè)務(wù)活動(dòng)順利開(kāi)展。對(duì)單位重要事項(xiàng)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策機(jī)制，杜絕“一言堂”“一支筆”現(xiàn)象，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的制衡作用，保證資金、資產(chǎn)的安全和合理使用。在不違反保密原則的情況下，決策前實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)，決策中采用集體研究、專(zhuān)家論證和技術(shù)咨詢(xún)相結(jié)合的議事決策機(jī)制，決策后及時(shí)跟蹤和反饋結(jié)果，建立績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

內(nèi)部控制人員要深入到單位各個(gè)部門(mén)開(kāi)展調(diào)研、學(xué)習(xí)，熟悉各個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)流程和各個(gè)崗位的職能，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定切實(shí)有效的內(nèi)部控制措施，同時(shí)要采用輪崗制度，使內(nèi)部控制人員到不同部門(mén)不同崗位開(kāi)展調(diào)研學(xué)習(xí)，不同人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的認(rèn)知不同，因此要充分采納不同專(zhuān)業(yè)人員的意見(jiàn)。

3.3 注重內(nèi)部控制建設(shè)的適用性

行政事業(yè)單位應(yīng)制定適合本單位的內(nèi)部控制制度，強(qiáng)調(diào)控制活動(dòng)的全面性、適用性和可行性。在設(shè)計(jì)單位內(nèi)部控制框架時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)綜合考慮本單位的發(fā)展歷史、主要職能、文化理念、人力資源、組織架構(gòu)等實(shí)際情況，適當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。制度的落實(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期磨合、改進(jìn)、糾偏的過(guò)程，因此行政事業(yè)單位應(yīng)盡早加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，設(shè)計(jì)符合單位實(shí)際需要、具有本單位特色的內(nèi)部控制體系。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的作用在于防范、控制風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，及時(shí)審查、考核單位的內(nèi)部控制情況。聘用專(zhuān)業(yè)人員實(shí)施內(nèi)部控制，因崗選人而不是因人設(shè)崗，提高員工對(duì)崗位的勝任力。定期對(duì)內(nèi)部控制人員開(kāi)展培訓(xùn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，培養(yǎng)內(nèi)控人員的職業(yè)懷疑態(tài)度和專(zhuān)業(yè)判斷能力，使其能夠采用專(zhuān)業(yè)、先進(jìn)的內(nèi)部控制方法監(jiān)督、評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的實(shí)施效果。另外，還需做好內(nèi)部控制數(shù)據(jù)的備份和檔案管理工作，方便內(nèi)外部審計(jì)、監(jiān)察人員隨時(shí)查閱資料，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出解決方案，也為了方便管理層掌握內(nèi)部控制建設(shè)情況，進(jìn)一步改進(jìn)內(nèi)部控制方法和措施。

3.4 加強(qiáng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

政府審計(jì)主要審查財(cái)政資金使用的合法性和合規(guī)性，以及離任領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部控制形成有效的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同機(jī)制，將為國(guó)家治理能力的提升提供強(qiáng)有力的保障，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。民間審計(jì)是為了監(jiān)督管理層的受托責(zé)任履行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞并進(jìn)行彌補(bǔ)，避免或降低損失。民間審計(jì)能夠?yàn)閮?nèi)部控制報(bào)告提供鑒證，保證內(nèi)部控制評(píng)價(jià)信息的質(zhì)量，為內(nèi)部控制建設(shè)提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。

政府審計(jì)、民間審計(jì)和內(nèi)部控制相互補(bǔ)充又相互獨(dú)立，其能夠提升行政事業(yè)單位的現(xiàn)代化管理水平，共同保障行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)、增強(qiáng)服務(wù)能力、提高社會(huì)滿(mǎn)意度。內(nèi)部控制信息需保持可持續(xù)、可查證及可追溯狀態(tài)，行政事業(yè)單位除了要聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行審計(jì)，還需接受來(lái)自各方面的質(zhì)詢(xún)和審核，尤其是國(guó)家審計(jì)的再檢驗(yàn)和再審計(jì)。

3.5 提高預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以預(yù)算管理為主線、以資金管控為核心。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確劃分預(yù)算編審、批復(fù)、執(zhí)行、決算等關(guān)鍵崗位，明確界定關(guān)鍵崗位的職責(zé)，運(yùn)用嚴(yán)密的預(yù)算編制方法保證預(yù)算數(shù)據(jù)的有效性，通過(guò)反復(fù)論證保證預(yù)算指標(biāo)的可行性和科學(xué)性，通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)督程序保證預(yù)算執(zhí)行的透明性和準(zhǔn)確性，通過(guò)健全的績(jī)效考評(píng)制度為預(yù)算編制執(zhí)行提供有針對(duì)性、切實(shí)有效的建議。

預(yù)算管理是動(dòng)態(tài)的全過(guò)程管理，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)價(jià)全過(guò)程?？赏ㄟ^(guò)建立科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)編制預(yù)算，按照績(jī)效計(jì)劃和預(yù)算要求執(zhí)行預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中注重資金使用的合法合規(guī)性、會(huì)計(jì)核算的真實(shí)完整性，做好成本和風(fēng)險(xiǎn)的管控，最終根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際產(chǎn)出和成果，分析與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的差異，提出改進(jìn)措施，形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，調(diào)整和修改下一年的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效預(yù)算。預(yù)算管理屬于內(nèi)部控制管理的范疇，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理能有效提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平。

4 結(jié)語(yǔ)

內(nèi)部控制能夠促進(jìn)行政事業(yè)單位自覺(jué)履行公共受托責(zé)任，維護(hù)自身與政府主體之間的委托代理關(guān)系，為單位實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)提供保障。行政事業(yè)單位不采用優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此缺乏提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率的主觀能動(dòng)性。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，將大大提高工作效率，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該采用循序漸進(jìn)的原則分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，強(qiáng)化意識(shí)、完善制度、改進(jìn)方法、落實(shí)責(zé)任。由于實(shí)際情況不同，各單位可以采取強(qiáng)制執(zhí)行、參照?qǐng)?zhí)行、鼓勵(lì)執(zhí)行的策略，逐步重視內(nèi)部控制建設(shè)、開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)、強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)。