城市戶外廣告設置管理的多元模式建構
——都市法學的視角

宋玉梁 鄭 磊

一、問題的提出

戶外廣告以其內容設計、色彩搭配等不同對都市景觀和城市管理產生重要影響。為此，《中共中央 國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》在“維護公共空間”部分特別強調“加強戶外廣告、門店牌匾設置管理”。但在城市市容管理、公共空間秩序管理等口號之下，又出現(xiàn)了另一極端現(xiàn)象，即“一刀切”的不當管理模式，如某地“黑白招牌”事件①胡建兵：《“一刀切”的招牌并不美》，《河南日報》2020年6月16日。。此外，不當設置造成廣告掉落②侯江：《戶外廣告牌要擰緊“安全螺絲”》，《北京晚報》2021年11月18日。及執(zhí)法部門對廣告進行“強拆”③參見（2020）最高法行申7273 號行政裁定書、（2016）最高法行申2523 號行政裁定書、（2016）最高法行申1545號行政裁定書等。等問題，這些情況要求我們應反思現(xiàn)有管理模式。

我國民法學者與行政法學者對此問題皆有研究，但側重點不同。民法學者主要研究“產權配置”，首先解決的是戶外廣告發(fā)布權歸屬問題，有學者認為戶外廣告載體的所有權決定了戶外廣告的發(fā)布權歸屬。其所依據的是《民法典》第345 條的規(guī)定，認為戶外廣告發(fā)布權是戶外廣告載體所有權的延伸。與此相對應的是“城市有效視覺空間理論”，該理論主張戶外廣告所產生的價值是基于城市建設所帶來的人流量、車流量等因素，應當歸于國家對于城市的建設。因此，戶外廣告發(fā)布權的價值應歸國家所有。①宋亞輝：《新生權利的經濟解釋與法律配置——以戶外廣告發(fā)布權為例》，《現(xiàn)代法學》2017年第1 期。而行政法學者主要研究“如何監(jiān)管”的問題，著眼于戶外廣告的管理模式，如設置戶外廣告需許可的問題，違規(guī)設置戶外廣告的行政處罰問題等。②劉磊：《違法戶外廣告的法治化治理——以地方立法規(guī)范為分析樣本》，《石河子大學學報（哲學社會科學版）》2015年第4 期。但目前并未對戶外廣告設置管理進行深入探討，缺乏關于管理模式的分類、影響因素以及如何選擇管理模式等問題的系統(tǒng)化研究。

本文嘗試從都市法視角出發(fā)，以提高都市管理的科學性與合理性為目的，在分析我國現(xiàn)有模式及其問題的基礎上，結合央地立法權限劃分、公共利益與個人利益平衡、管理成本及國家對公民景觀權利保障等因素，提出我國城市戶外廣告設置管理的三種模式及其適用標準。

二、城市戶外廣告設置管理的現(xiàn)狀與問題

我國現(xiàn)有管理制度一方面根據中央立法建立，另一方面各地掌握較大的自主權，其特點可概括為各地自主性強、模式選擇不一致等，其背后反映出各地行政管理理念不一及對國務院《條例》的解讀不同的問題。并且各地管理制度的差異化也反映出我國現(xiàn)有制度存在一些亟待解決的問題。

（一）現(xiàn)狀梳理

筆者梳理了河南省十八地市及北京、上海、深圳等地的有關規(guī)定，現(xiàn)行制度大致可分為四種情況。

1.央地立法分權

《中華人民共和國廣告法》第41 條授權地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定戶外廣告管理辦法，因此地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章有權通過制定戶外廣告管理辦法建立戶外廣告設置管理制度。國務院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定了設置大型戶外廣告應采取許可模式，而非大型戶外廣告設置管理模式卻未作規(guī)定。③《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第11 條第2 款：大型戶外廣告的設置必須征得城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意后，按照有關規(guī)定辦理審批手續(xù)。對此可以產生三種解讀：一是非大型戶外廣告的設置管理模式交由地方自主決定（含許可）；二是設置非大型戶外廣告無需辦理許可，但地方應選擇其他管理模式；三是國務院認為對于設置非大型戶外廣告無需管理，地方政府亦不得對其進行干涉。

以河南省為例，由地方性法規(guī)對戶外廣告進行規(guī)范的共有十四個地市，其中除鄭州市、駐馬店市外均對設置戶外廣告作區(qū)分處理，即設置大型戶外廣告需許可，而對于設置非大型戶外廣告則未作明確規(guī)定或者規(guī)定通過事后報備方式進行管理。由地方政府規(guī)章對設置戶外廣告進行管理的共有九個地市，除了安陽市、駐馬店市之外其余七個地市對設置戶外廣告的管理未作區(qū)分。而在既有地方性法規(guī)又有地方政府規(guī)章的焦作市、漯河市、許昌市、商丘市、周口市中出現(xiàn)了地方性法規(guī)僅對設置大型戶外廣告要求許可，而地方政府規(guī)章則要求設置所有戶外廣告均需許可的情況。濟源市不具備制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的權力，其制定的規(guī)范性文件也均要求統(tǒng)一辦理許可。由此可見，地方立法與上位法就非大型戶外廣告設置管理存在規(guī)定沖突的情況。

2.區(qū)分廣告規(guī)格

在現(xiàn)行管理制度中，區(qū)分戶外廣告規(guī)格而分別設置管理模式的做法被普遍接受，在立法層面也得到了認可。根據《中華人民共和國城市容貌標準》的規(guī)定，大型戶外廣告是任意邊長大于等于四米，或者面積大于等于十平方米的戶外廣告設施。國務院《條例》規(guī)定設置大型戶外廣告需許可。在地方層面，多數(shù)地區(qū)也采取了區(qū)分規(guī)格大小的做法，主要規(guī)定對于設置大型戶外廣告需許可，而對于非大型戶外廣告管理則有兩種模式：一是對此類廣告的設置采用事后監(jiān)督的方式進行，如新鄉(xiāng)市等；二是對于非大型戶外廣告的設置管理問題并未明確規(guī)定是否需監(jiān)管。以戶外廣告規(guī)格為標準區(qū)分不同的管理模式做法具有操作簡單、區(qū)分方便的特點，但管理模式的選擇應當是綜合分析管理對象自身特征、行政成本、社會效益等因素的結果，對于僅將戶外廣告規(guī)格作為選擇不同管理模式因素的做法是否科學，筆者認為有待進一步論證。

3.區(qū)分管理主體

對于戶外廣告的設置管理，大多數(shù)地方實行“一攬子”的管理制度，即只要與戶外廣告相關的管理，一般均由城市管理行政主管部門負責，但是在個別地區(qū)采用了區(qū)分設置監(jiān)管和內容監(jiān)管的制度。如《深圳市戶外廣告管理辦法》規(guī)定，對于戶外廣告的設置監(jiān)管由城市管理行政主管部門負責，而對于戶外廣告的內容監(jiān)管，則由市場監(jiān)督管理部門進行管理。上海市采取了和深圳市相同的管理制度，市和區(qū)綠化市容行政管理部門負責所轄區(qū)域內戶外廣告設施設置的監(jiān)督管理，市和區(qū)規(guī)劃行政管理部門負責戶外廣告設施設置的規(guī)劃許可及其監(jiān)督管理，市工商行政管理部門和區(qū)市場監(jiān)督管理部門負責戶外廣告內容的監(jiān)督管理。

4.區(qū)分廣告與招牌

實踐中關于戶外廣告與招牌的界限并不清晰，立法中存在是否區(qū)分戶外廣告與招牌進行管理的情況，大致可分為三種：一是招牌即廣告。如《焦作市戶外廣告設置管理辦法》規(guī)定戶外廣告包括利用招牌設置戶外廣告的行為。二是區(qū)分二者，但是設置相同管理制度。如《北京市戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置管理條例》規(guī)定設置戶外廣告或戶外招牌均需編制設置方案，上傳至綜合服務信息系統(tǒng)，并向社會公開。三是對戶外廣告與招牌區(qū)別適用不同管理制度。如《濮陽市城區(qū)戶外廣告和店招標牌設置管理辦法》的征求意見稿中規(guī)定一般廣告招牌的設置應當向市城管部門提出申請，臨街主要地段及大型戶外廣告設施的審批需要經市城管部門初審后提交市規(guī)委會批準。

（二）現(xiàn)行制度存在的問題

1.部分地區(qū)設置非大型戶外廣告存在“一刀切”問題

筆者通過統(tǒng)計分析河南省十八地市戶外廣告設置管理模式發(fā)現(xiàn)：對于設置大型戶外廣告，各地普遍采取了許可模式，對此各地市基本無爭議；而對于設置非大型戶外廣告，部分地區(qū)采用了“一刀切”管理，即與設置大型戶外廣告相同，要求設置者辦理許可。非大型戶外廣告與大型戶外廣告的形式、特征、對公共利益的影響程度并不相同，如采用相同的管理模式，則會對非大型戶外廣告的設置者造成一定程度的限制，使得非大型戶外廣告設置者與大型戶外廣告設置者處于實質不平等的關系中，從而影響非大型戶外廣告設置者個人利益的平等保護。

2.部分地區(qū)現(xiàn)有模式較為單一

在河南省各地市的戶外廣告管理中運用最多的模式為許可，僅新鄉(xiāng)市在許可模式之外對非大型戶外廣告的設置選用了備案模式。戶外廣告差異較大，而許可模式則會對戶外廣告設置者帶來負擔，若該模式下的經濟成本大于對公民權利的保護，則該模式的合理性將大打折扣。因此，僅采用許可模式難以滿足實際需要，最終將會影響行政行為效能的發(fā)揮及公民權利的平等保護，應在許可模式之外，探索其他管理模式，為戶外廣告設置管理提供更為全面的模式選擇。

3.整體缺乏統(tǒng)一的模式選擇標準

各地關于戶外廣告設置管理的模式選擇差異較大，缺乏統(tǒng)一的模式選擇標準。以非大型戶外廣告的設置模式為例，部分地區(qū)采取許可模式，而部分地區(qū)采取備案模式，更有地區(qū)并未對其進行明確規(guī)定。同樣的問題，各地做法卻不一致，究其原因主要是各地缺乏統(tǒng)一的模式選擇標準，因此各地市在上位法未有明確規(guī)定的前提下各行其是，導致相同情形下管理模式卻不相同。盡管各地市在戶外廣告管理中應當根據本地市實際情況選擇適當?shù)墓芾砟Ｊ?，但應當通過統(tǒng)一的模式選擇標準對各地市進行限制，以防止各地市管理模式選擇的差異過大，造成地區(qū)間的不平衡。

三、城市戶外廣告設置管理模式的考量因素

城市戶外廣告設置管理關系到對社會公共利益保障及行政機關管理效益的提高，社會、政府、公民為管理模式的選擇分別提供了三種不同視角。因此從都市法的角度出發(fā)，各地在選擇管理模式時應當在中央立法之下，兼顧平衡社會效應、行政效益、公民權利保障等多方面因素。

（一）央地立法權限劃分

在我國的立法體制中，中央與地方均享有立法權，既要保證中央的統(tǒng)一領導，又要充分發(fā)揮地方的自主性和積極性，因此形成了一元多級的立法體制。①張文顯：《法理學》，高等教育出版社2018年版，第228 頁。在中央層面，廣告法與國務院《條例》從管理主體、管理模式等方面對戶外廣告設置管理作出了原則性規(guī)定。廣告法規(guī)定縣級以上人民政府負責對戶外廣告的管理，也規(guī)定了戶外廣告的管理辦法由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章制定。國務院《條例》對戶外廣告設置管理的模式作出了規(guī)定，即大型戶外廣告應當通過許可的方式進行管理。

隨著我國法治化進程的加快，要求地方立法權限在法律保留原則下必須進行逐步明確和細化。②廖紅：《新＜立法法＞下我國地方立法界限探究——以法律保留原則為視角》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2016年第4 期。地方有權就某些事項在中央立法的框架之內進行立法，但針對這些事項的地方立法權，不得排斥中央立法權，也不得與中央立法的原則性規(guī)定相抵觸。③封麗霞：《中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第6 期。對于央地立法權的劃分，必須明確二者立法的目的是什么，才能更為準確地確定劃分二者的標準，央地立法應當做到因地制宜。④沈廣明：《論中央與地方立法權限的劃分標準——基于公共服務理論的研究》，《河北法學》2020年第4 期。因此，地方立法應當在中央立法的權限之下進行規(guī)定，并應在中央立法的框架內根據地方的實際需要選擇合適的管理模式?！缎姓S可法》也對地方立法的內容進行限制，在授予地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章設定行政許可權限的同時又對其進行約束。并且《行政許可法》第16 條規(guī)定法規(guī)、規(guī)章只能對實施上位法設定的行政許可作出具體規(guī)定，不得增設行政許可，也不能增設違反上位法的其他條件。

綜合廣告法、立法法、行政許可法等規(guī)定，縣級以上人民政府有權對設置戶外廣告進行管理；在國務院《條例》的規(guī)定下，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章有權對設置大型戶外廣告規(guī)定許可，但對非大型戶外廣告則應采用許可之外的模式進行管理，否則應屬于“增設行政許可”的情況。

（二）公共利益與個人利益的平衡

戶外廣告設置管理模式的選擇應當平衡公共利益與個人利益。戶外廣告對公共利益的影響主要體現(xiàn)在對公共空間的占用與對城市景觀的影響。戶外廣告設置在都市空間內，占用大量公共空間資源，如不加以限制，則將出現(xiàn)戶外廣告設置者為了自身利益而大量侵占公共空間資源的情況。都市空間應與其附著的城市土地一起歸于國家所有，即全民所有，戶外廣告設置者將公共空間帶來的價值據為己有，其實質是對全民所有的公共資源的占用。⑤謝加封、謝海濤、汪浩：《城市戶外廣告監(jiān)管與市民權益保護》，《城市問題》2014年第10 期。戶外廣告設置者作為戶外廣告載體的所有權人或使用權人，有利用戶外廣告載體發(fā)布戶外廣告的權利，對于戶外廣告設置進行管理的本質是對戶外廣告設置者權利的限制。因此，應當控制戶外廣告設置者占用公共資源的程度，平衡二者之間的利益關系。

公共利益的評價標準具有模糊性且缺乏客觀的評價依據，因此對于公共利益的解讀不應過寬。從景觀權的角度出發(fā)，公共利益在一定程度上體現(xiàn)為對都市景觀的影響，而每個人的視覺感受存在差異，對都市景觀的評價也因人而異，如允許以公共利益為由嚴格限制戶外廣告設置，則勢必會導致對戶外廣告設置者權利的侵害。城市中戶外廣告數(shù)量巨大，對公共利益的過度解讀則會無形中導致行政機關權力過大，從而抑制對公民個人權利的保護。①沈子華：《城市市容管理中“私權利”的保護原則》，《行政論壇》2013年第4 期。有學者主張景觀利益具有“地域性”②劉勇：《論景觀利益的侵權法保護》，《南京大學法律評論》2016年春季卷。，公共利益的考量應從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，根據地區(qū)經濟發(fā)達與否進行不同程度的取舍。如在上海等經濟發(fā)達地區(qū)，由于其人口眾多、空間狹小且經濟發(fā)展較為迅速，應更為側重城市公共秩序的維護；而在中西部等經濟欠發(fā)達地區(qū)，追求經濟效益往往成為城市建設的目的之一，如對公民設置戶外廣告的權利進行過度限制則不利于經濟目的的實現(xiàn)。因此，景觀權之下的公共利益應當審慎用之，在選擇管理模式時應結合各地實際情況充分平衡公共利益與個人利益的關系，以期所選擇的管理模式更為合理。

（三）管理模式的經濟成本

經濟成本指的是行政機關對戶外廣告設置管理需要付出的人力、財力、物力等成本，選擇管理模式應當兼顧經濟成本與所保護公共利益的平衡。在現(xiàn)代城市發(fā)展建設過程中，戶外廣告數(shù)量眾多，如要求行政機關不加區(qū)分地對所有戶外廣告均采用許可等模式，則會導致行政管理經濟成本的上升，亦會導致行政機關壓力過大及對行政資源的過度浪費。行政機關應當發(fā)揮制度效益最大化，在收益差不多的情況下，選擇成本最小的方案；在成本差不多的情況下，選擇收益最大的方案；在成本變化會帶來收益變化的情況下選擇最適當?shù)姆桨?。③沈巋：《論行政法上的效能原則》，《清華法學》2019年第4 期。行政機關所采取的管理模式，如其經濟成本高于其所保護的公共利益，那么其科學性與合理性較低，只有當行政機關所保護的公共利益大于其所付出的經濟成本之時，才能被認定為符合管理效益之要求。

從合理行政的角度分析，關注社會效果、維護公共利益是行政合法性和正當性的基礎，關注法律價值的實現(xiàn)，任何不符合效率價值的程序規(guī)則就不能視為正義程序，因為行政效能是政府的核心目標追求。④艾琳：《適法合理的政府施政：依法行政與政府治理的接榫》，載《江西社會科學》2017年第8 期。因此應當在考慮行政管理經濟成本的前提下選擇適當?shù)墓芾砟Ｊ?，同時應對行政機關改進管理模式、降低管理成本、提升管理合理性進行監(jiān)督與績效評估，最終實現(xiàn)社會整體效益最大化。⑤謝永霞、周佑勇：《論行政法的效益原則》，《湖南社會科學》2014年第1 期。

（四）國家權力對公民景觀權利的保障

景觀權的基礎在于每個公民都生活在固定的都市景觀中。隨著城市不斷發(fā)展，每一座城市甚至每一條街道都有自己獨特的風格，主要通過樣式、形狀、色彩等方面表現(xiàn)出來。都市景觀具有公共利益屬性，在城市建設的長期歷史過程中，都市景觀逐漸形成了獨特的風格，具有客觀價值屬性。⑥趙曉舒：《解析“眺望權”與“景觀權”的有關法律問題》，《法制日報》2013年5月29日。而戶外廣告作為一種表現(xiàn)某種思想內容的宣傳載體，其本身的樣式、形狀、色彩也形成了某種風格。如果戶外廣告的風格與周圍都市景觀相融入，則不涉及對公共景觀利益的侵害，而如果戶外廣告的風格與周圍都市景觀的風格并不協(xié)調甚至相沖突，則應認定戶外廣告對周圍的都市景觀造成了破壞。戶外廣告的設置應當充分保護都市景觀的完整性，充分體現(xiàn)當?shù)仫L貌特色，保持并延續(xù)當?shù)匚幕卣?。⑦陳冬、封心宇：《徐州市區(qū)戶外廣告設置規(guī)劃研究》，《現(xiàn)代城市研究》2014年第4 期。

在選擇戶外廣告設置管理模式的過程中，國家權力應當重點保護公民景觀權利。近年來隨著物質生活不斷豐富，人們開始有更多的時間來享受生活，不僅追求物質上的享受，更追求精神上的享受，⑧榮冬梅：《景觀權初探》，載《資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會建設與環(huán)境資源法的熱點問題研究——2006年全國環(huán)境資源法學研討會論文集》。因此，景觀權利被看做是人權的豐富與延伸。日本理論界認為景觀權一方面是對社會遺產的保護，另一方面是傳統(tǒng)園林綠化與城市環(huán)境的美化加工⑨高杰、魏倩、林廣思：《日本景觀立法研究》，《現(xiàn)代城市研究》2016年第2 期。，日本最高法院通過案例肯定了公民的景觀利益應當?shù)玫奖Ｗo的觀點。⑩劉惠明：《景觀利益私人化的可貴嘗試——日本最高法院第一小法庭2006年3月30日判決評析》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2012年第1 期。筆者認為我國公民的景觀權主要包括以下三點內容：一是追求景觀美的權利，景觀權所追求的是都市景觀的美感，是指與周圍已經形成的自然或人文景觀的協(xié)調與自然。二是關于視覺感官的權利，即影響都市景觀往往通過對人之視覺沖擊而形成，是視覺方面的權利。三是針對人為改造景觀所產生的權利，即只有在他人改造都市景觀并對公民產生影響時，才能主張景觀權。因此，在選擇管理模式的過程中，對公民景觀權的影響應成為所考慮的因素之一。

四、城市戶外廣告設置管理模式的變革方向

管理模式的選擇應綜合公共利益、公民景觀權利、個人財產權利、管理成本等因素，針對戶外廣告的不同類型選擇最為合適的管理模式。可從設置地區(qū)、設置類型、廣告自身特征等方面進行分析。

第一，區(qū)分經濟發(fā)達地區(qū)與經濟欠發(fā)達地區(qū)。在經濟發(fā)達地區(qū)，其居民物質生活水平較高，較之于戶外廣告所帶來的經濟價值，其更注重對社會公共秩序的維護；而在經濟欠發(fā)達地區(qū)，其對于城市戶外廣告設置管理應當更注重激發(fā)社會主體的活力，以提高經濟收入。因此，經濟發(fā)達地區(qū)的戶外廣告設置管理模式的選擇整體應嚴格于經濟欠發(fā)達地區(qū)，以滿足不同地區(qū)現(xiàn)實發(fā)展狀況的需要。

第二，區(qū)分公益廣告①本文所指的公益廣告，包括國家主流層面的宣傳標語，如社會主義核心價值觀宣傳標語等。與商業(yè)廣告。公益廣告的設置目的是促進社會文明，傳播良好的道德風尚，而商業(yè)廣告則是為了提高經濟效益。我國鼓勵、支持開展公益廣告宣傳活動。公益廣告的設置與制作往往在行政機關介入下根據城市規(guī)劃進行，其內容來源也較為穩(wěn)定，主要有公益廣告通稿、公益廣告作品庫稿件以及自行設計制作稿件。行政機關對于公益廣告已從事先規(guī)劃、稿源控制等方面進行了監(jiān)督，結合公益廣告維護公共利益的性質以及國家對于公益廣告之提倡，筆者認為對設置公益廣告的管理模式選擇相較于商業(yè)廣告應較為寬松。此點也為我國立法所印證，《公益廣告促進和管理暫行辦法》僅規(guī)定了公益廣告發(fā)布者應進行事后備案，而非許可等其他限制程度高的管理模式。

第三，分析不同特征戶外廣告設置管理應采用的模式。在確定了廣告設置地區(qū)、設置類型后，為了更好地確定戶外廣告設置管理的模式，應當從戶外廣告自身特征進行討論，以最終確定不同戶外廣告設置管理所選擇的不同模式。為此，筆者選取了占用公共空間程度（X）②占用公共空間大小既包括單體戶外廣告的體積，也包括多個相同戶外廣告占用的都市空間資源之和。與設置地點重要程度（Y）兩個變量進行分析（見圖1）。

圖1 戶外廣告類型化分區(qū)圖（注：X 軸越往右強度越大；Y 軸越往上強度越大）

（一）許可模式

在許可模式下要求根據城市風貌、城市秩序、公共利益等需要對戶外廣告設置者的權利進行普遍的限制，在符合城市規(guī)劃的情形下，設置者有權申請解除對其權利的限制。③王克穩(wěn)：《論戶外空間資源的法律性質與戶外廣告設置中的權利》，《江蘇行政學院學報》2011年第6 期。在戶外廣告設置管理模式中，許可模式對行政相對人的限制最為嚴格，其適用條件亦應最高。圖1 中A 區(qū)的戶外廣告，占用公共空間大且設置地點重要程度高，其對公共利益、公民景觀權利等影響較大。經濟發(fā)達地區(qū)應重視對城市公共秩序的維護，對A 區(qū)廣告進行嚴格管理以防濫設對公共秩序的破壞。但對A 區(qū)中的公益廣告應采取較為緩和的管理方式，其設置管理始終在行政機關干預之下，出現(xiàn)設置不當?shù)母怕瘦^小且危害性不高，可適當放寬限制。因此，僅對經濟發(fā)達地區(qū)中屬于A 區(qū)的商業(yè)廣告采用許可模式即可。

在實踐中根據地點重要性程度劃分區(qū)域進行管理的做法也已常見，如《北京市戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置管理條例》規(guī)定：在天安門、故宮、釣魚臺國賓館等地點附近禁止設置戶外廣告設施等。許可模式已為國務院《條例》所確認，其根據戶外廣告占用公共空間大小規(guī)定了大型戶外廣告需辦理許可。

（二）備案模式

行政備案是一種行政相對人在事前或事后告知行政機關的一種“便宜性”行為，以便于行政機關掌控信息、監(jiān)督檢查與決策參考。①耿玉基：《法律“被虛置化”：以行政許可法為分析對象》，《法制與社會發(fā)展》2016年第4 期。行政備案的嚴格程度以及對行政相對人的限制低于行政許可，可以對不適宜用許可而又需行政機關進行監(jiān)管的戶外廣告采取備案模式。首先，筆者認為對于屬于A 區(qū)的公益廣告，無論其是否屬于經濟發(fā)達地區(qū)均應采用備案模式。上文中已分析對其不應當采用許可模式，但A 區(qū)戶外廣告對社會公共秩序與城市景觀利益的影響較大，行政機關應對其進行監(jiān)管。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，管理模式的選擇應從有利于經濟發(fā)展的角度出發(fā)，一味進行管制則不利于市場經濟的發(fā)展，備案模式為經濟欠發(fā)達地區(qū)中屬于A 區(qū)的商業(yè)廣告提供了較為恰當?shù)倪x擇。

其次，對于所有地區(qū)內屬于B 區(qū)、D 區(qū)的商業(yè)廣告及經濟發(fā)達地區(qū)內屬于B 區(qū)、D 區(qū)的公益廣告，均應采用備案模式。在B 區(qū)中，戶外廣告設置地點較為重要，但其所占用的都市公共空間資源較少，如設置在城市中心的燈箱類小型戶外廣告等。在D 區(qū)中，設置戶外廣告的體積較大，但是設置地點重要程度較低，如設置在城市邊緣地帶的大型戶外廣告等。因此，B 區(qū)、D 區(qū)的商業(yè)廣告對公共利益以及都市景觀的影響程度均低于A 區(qū)的戶外廣告，應采用備案模式。同時為了兼顧維護社會秩序與宣傳社會公益的平衡，行政機關對經濟發(fā)達地區(qū)設置的B 區(qū)、D 區(qū)的公益廣告亦可采用備案模式進行監(jiān)管。按照本文所主張的邏輯，在經濟發(fā)達地區(qū)所采取的管理模式應比其商業(yè)廣告較為緩和，其商業(yè)廣告已選用備案模式，其公益廣告應當選用比備案模式更為寬松的管理模式。但考慮到經濟發(fā)達地區(qū)對城市秩序要求較高，如放任對該地區(qū)中屬于B 區(qū)、D 區(qū)的公益廣告設置則易引起城市管理的混亂與失序，因此主張對于經濟發(fā)達地區(qū)中屬于B 區(qū)、D 區(qū)的公益廣告亦采用備案模式。

事后備案的優(yōu)勢在于行政相對人能夠先作出一定行為，較大程度保障行政相對人的權利與自由，而后向行政機關進行備案，由行政機關進行監(jiān)督，能夠有效地降低行政成本、提高行政效率，并且對市場的監(jiān)督較為寬松，方式上也具有靈活性。②徐曉明：《外部行政備案管理：機制屬性、缺陷反思與法律規(guī)制》，《中國行政管理》2020年第11 期。因此，對該部分戶外廣告采用備案模式，既能對戶外廣告的設置進行適當監(jiān)管，又能降低行政成本。并且在推動市場經濟改革與發(fā)展的過程中，行政備案也是鞏固行政審批制度改革、優(yōu)化營商環(huán)境、厘清政府和市場關系的重要方式之一。③張紅：《行政備案存在的問題與立法構想》，《廣東社會科學》2021年第4 期。

（三）自主管理模式

除許可、備案模式外，應當引入自主管理模式，即設置戶外廣告由行政相對人自主決定。行政許可法為自主管理模式留有適用空間，其規(guī)定了四種無需設置行政許可的情況，其中包括“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”的情形。通過公民、法人能夠自主決定的，市場競爭和行業(yè)中介組織能夠自律解決的，就不再需要設置行政許可。④韓業(yè)斌：《“證照分離”改革的法治困境與制度完善》，《北方法學》2021年第3 期。在C 區(qū)中，戶外廣告占用公共空間小，設置地點的重要性程度低，其對公共利益、公民景觀權利等影響程度也較低。此類廣告數(shù)量眾多且對都市景觀的影響較小，如采取許可、備案等模式則會導致其管理成本高于所保護的公共利益。此外，如對設置此類戶外廣告的行為要求辦理許可或者備案等手續(xù)，則會構成對戶外廣告設置者的過度限制，不利于保障其財產權利。因此，無論其地區(qū)經濟發(fā)達與否，亦不必區(qū)分公益廣告與商業(yè)廣告，對于C 區(qū)戶外廣告應一律采用自主管理模式。其次，對于經濟欠發(fā)達地區(qū)中屬于B 區(qū)、D 區(qū)的公益廣告，亦應采取自主管理模式。對于公益廣告的監(jiān)管應較之于商業(yè)廣告相對寬松，對此類公益廣告采用自主管理模式更能在節(jié)約行政資源的同時達到鼓勵、引導公益廣告發(fā)展之目的。

通過對以上不同類型戶外廣告設置管理模式的梳理，不難發(fā)現(xiàn)許可模式所適用的情形最少，主要是備案模式與自主管理模式在戶外廣告設置管理中發(fā)揮重要作用。隨著國家審批制度改革的全面深入，大量行政審批、許可被取消或轉為事中事后的監(jiān)管方式，為行政機關轉變角色、優(yōu)化服務、科學管理提供了選擇空間。2016年《國務院公布第二批取消中央指定地方實施的行政審批事項目錄》也已經取消戶外廣告設置行政審批，但由于維護公共秩序的需要，實踐中仍保留了設置部分戶外廣告需許可的做法，因此應對許可模式采取審慎的態(tài)度。行政機關需在保護公共利益的同時激發(fā)市場活力，備案模式為需行政機關監(jiān)管但又應放松監(jiān)管的戶外廣告類型提供了選擇。自主管理模式賦予行政相對人以自主權，防止行政機關對行政相對人權益的過度限制。綜上，在區(qū)分經濟發(fā)展狀況以及商業(yè)廣告與公益廣告的基礎上，通過許可、備案、自主管理三種模式的相互配合，能夠有效平衡公共利益、個人利益與行政成本等各方面因素，以達到較為準確、科學地對戶外廣告設置進行管理的目的。

結語

在都市法領域中，都市管理作為重要組成部分卻長期未引起足夠重視。戶外廣告作為都市景觀管理的內容之一，規(guī)范其設置亦是政府履行城市管理職責、維護公共利益、保障公民景觀權利的應有之義。管理模式選擇中應當平衡公共利益與個人利益，既不能為了保護公共利益而過度限制公民個人利益，也不能為了保障公民個人利益而使得公共利益受損。同時應兼顧行政機關的經濟成本及行政效率，使得公民個人、行政機關、社會公眾的利益最大化。應根據不同類型戶外廣告自身特征選擇合適的管理模式，以達到優(yōu)化行政機關合法合理行政、加強都市景觀建設、平衡公共秩序與個人利益的目的。