論拜登政府的移民政策轉(zhuǎn)向與非法移民治理困境

廖興存 黃亞茜

當(dāng)前，移民問(wèn)題已經(jīng)成為美國(guó)政治和社會(huì)生活中的關(guān)鍵議題，而非法移民治理又是其中的重中之重。特朗普?qǐng)?zhí)政期間推行了一系列立場(chǎng)強(qiáng)硬的移民限制措施，“禁穆令”和“美墨邊境墻”都是其中的典型代表。2021年拜登入主白宮之后迅速對(duì)特朗普時(shí)期的移民政策進(jìn)行調(diào)整，力推具有鮮明開(kāi)放主義特征的移民政策。盡管拜登政府強(qiáng)調(diào)這絕不意味著美國(guó)對(duì)非法移民敞開(kāi)大門，但仍有學(xué)者認(rèn)為拜登政府治下的移民政策實(shí)際上已經(jīng)成為“自里根時(shí)代以來(lái)最大規(guī)模、最全面的移民一攬子計(jì)劃。”①李慶四、許鴻波：《拜登政府移民政策的調(diào)整及影響》，《美國(guó)研究》2022年第2 期。這種政策的直接結(jié)果是抵達(dá)美墨邊境的非法移民人數(shù)屢創(chuàng)新高，前任總統(tǒng)特朗普甚至公開(kāi)指責(zé)拜登政府的移民政策使得邊境陷入了“完全失控的噩夢(mèng)之中”。那么，從特朗普時(shí)期到拜登時(shí)期的移民政策為何會(huì)呈現(xiàn)截然不同的導(dǎo)向？針對(duì)長(zhǎng)期困擾美國(guó)的非法移民問(wèn)題，拜登政府有怎樣的政策設(shè)想，放開(kāi)管控的內(nèi)在邏輯是什么？為了回答以上問(wèn)題，本文從理論和現(xiàn)實(shí)的視角出發(fā)，梳理從特朗普時(shí)期到拜登時(shí)期美國(guó)移民政策轉(zhuǎn)向的過(guò)程，分析拜登政府治理非法移民的政策措施及實(shí)施效果，進(jìn)而探討美國(guó)非法移民治理的困境與根源。

一、從特朗普到拜登：美國(guó)移民政策轉(zhuǎn)向的內(nèi)在邏輯

（一）特朗普時(shí)期的強(qiáng)硬移民政策立場(chǎng)及其動(dòng)因

在特朗普?qǐng)?zhí)政期間，受到“美國(guó)優(yōu)先”理念的影響，所推行的移民政策具有鮮明的本土主義和保護(hù)主義色彩。2019年白宮出臺(tái)的《保衛(wèi)邊界安全與改革移民體系的情況說(shuō)明》強(qiáng)調(diào)，特朗普政府移民政策體系的六大目標(biāo)是“全面保衛(wèi)邊界、保護(hù)美國(guó)工人利益、吸引并留住最優(yōu)秀的人才、優(yōu)先考慮直系親屬移民、加強(qiáng)移民執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)以及堅(jiān)持人道主義價(jià)值觀”。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，特朗普政府將保護(hù)邊境安全置于首要地位，不僅取消了前任奧巴馬政府的諸多移民歸化法案，還在美墨邊境推行一系列“零容忍”政策，加強(qiáng)邊境機(jī)構(gòu)的權(quán)力與邊境巡邏力度，對(duì)抵達(dá)邊境的非法移民予以大力遣返。

特朗普政府之所以推行立場(chǎng)強(qiáng)硬的非法移民管控政策，原因可以概括為以下幾點(diǎn)：首先是受到逆全球化潮流及美國(guó)外交目標(biāo)調(diào)整的影響。從全球地緣政治變化的大背景來(lái)看，近年來(lái)大國(guó)關(guān)系和全球治理發(fā)生深刻變革，全球化潮流受到逆全球化的沖擊，涌現(xiàn)出了諸如英國(guó)脫歐、歐洲民粹主義泛濫以及特朗普上臺(tái)等一系列黑天鵝事件。就美國(guó)外交政策的目標(biāo)而言，特朗普?qǐng)?jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”的理念，認(rèn)為之前的移民政策嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)人的利益。他一意孤行強(qiáng)硬推行移民政策的做法，無(wú)疑鞏固了其宣稱的“美國(guó)優(yōu)先”立場(chǎng)。其次，美國(guó)選舉政治和民意變化是特朗普收緊移民政策的直接原因。特朗普在解決非法移民問(wèn)題上姿態(tài)強(qiáng)硬，部分是出于迎合選民、鞏固政治支持的愿望。特朗普上臺(tái)后推出一系列移民改革議程，例如發(fā)布“穆斯林禁令”以限制特定國(guó)家移民、命令修建美墨邊境“隔離墻”、要求廢除童年入境者暫緩遣返手續(xù)等，都在客觀上起到了鞏固選民支持和撈取政治資本的作用。①陳肖生：《美國(guó)大選移民政策爭(zhēng)論背后的價(jià)值難題》，《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2020年第3 期。再次，美國(guó)國(guó)內(nèi)興起的保守主義思潮為特朗普政府收緊移民政策提供了重要土壤。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，大量美國(guó)民眾認(rèn)為外來(lái)移民搶占了本土人口的就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)外來(lái)移民擠占國(guó)家資源的批判呼聲逐漸升高。在安全問(wèn)題上，非法移民一貫被認(rèn)為是影響美國(guó)社會(huì)治安、危害美國(guó)國(guó)家安全的重要因素。伴隨著外來(lái)移民數(shù)量的爆炸性增長(zhǎng)，美國(guó)民眾對(duì)移民的恐懼心理與民族認(rèn)同危機(jī)也有所升級(jí)。

然而，特朗普政府的移民政策盡管在打擊非法移民方面起到了一定效果，卻加劇了美國(guó)社會(huì)的撕裂，還引發(fā)了美國(guó)與中美洲鄰國(guó)之間的緊張和沖突，嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)“移民國(guó)家”和“自由燈塔”的國(guó)際形象。②張文宗：《美國(guó)特朗普政府的移民政策及其影響》，《當(dāng)代世界》2019年第11 期。因此，拜登入主白宮后立即馬不停蹄地開(kāi)始對(duì)移民政策尤其是非法移民政策進(jìn)行調(diào)整，呈現(xiàn)出與前任政府截然不同的政策導(dǎo)向。

（二）拜登政府移民政策轉(zhuǎn)向的內(nèi)在邏輯

2020年大選期間，以拜登為首的民主黨大力攻訐特朗普政府的移民政策，將其斥為“道德失敗”和“國(guó)家恥辱”。2021年入主白宮之后，拜登政府公布了一份題為“建設(shè)更為公正、有序和人道的移民系統(tǒng)”的移民政策藍(lán)圖，概述了拜登政府對(duì)移民問(wèn)題的主張和改革方案。該藍(lán)圖共包括21 條，整體上可以概括為四個(gè)方面：（1）確保一個(gè)安全、人道和管理良好的邊界，充分利用現(xiàn)有的執(zhí)法資源，促進(jìn)邊境地區(qū)的安全管理；（2）對(duì)庇護(hù)申請(qǐng)進(jìn)行有序和公平的處理，增加移民法官數(shù)量以減少移民法庭的積壓，確保優(yōu)先案件得到及時(shí)審理，以提高美國(guó)庇護(hù)制度的效率和公平性；（3）加強(qiáng)與中美洲等區(qū)域伙伴的合作性移民管理，通過(guò)多邊合作解決中美洲嚴(yán)峻的人道主義形勢(shì)，重新啟動(dòng)和擴(kuò)大中美洲未成年人計(jì)劃并提供合法移民途徑咨詢；（4）投資中美洲，解決經(jīng)濟(jì)不安全和不平等問(wèn)題，以解決中美洲難民問(wèn)題產(chǎn)生的根源。從以上主張中可以看出，拜登政府移民政策的重點(diǎn)是重申美國(guó)對(duì)移民和難民的承諾，使美國(guó)移民制度更為公平、人道和多樣化，同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助、外部合作等渠道多管齊下解決困擾美國(guó)社會(huì)的非法移民問(wèn)題。①FACT SHEET: The Biden Administration Blueprint for a Fair, Orderly and Humane Immigration, System,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/07/27/fact-sheet-the-biden-administration-blueprint-for-afair-orderly-and-humane-immigration-system/,訪問(wèn)日期：2022年5月20日。

不難看出，與特朗普政府的保守主義政策相比，拜登政府的移民政策帶有明顯的開(kāi)放主義特征。拜登政府的移民政策之所以出現(xiàn)大轉(zhuǎn)向，主要有以下幾方面原因：首先是出于選舉政治的考量，以更開(kāi)放的移民政策爭(zhēng)取以拉美裔為首的少數(shù)族裔的支持。近年來(lái)隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)人口結(jié)構(gòu)的變化，拉美裔人口規(guī)模不斷增長(zhǎng)，逐漸成為美國(guó)選民規(guī)模最大的少數(shù)族裔，對(duì)選舉結(jié)果起著舉足輕重的影響。而民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，半數(shù)以上的少數(shù)族裔選民保持著對(duì)民主黨候選人穩(wěn)固的支持。②張代雄、萬(wàn)曉宏：《拉美裔在美國(guó)大選中的政治取向及影響因素——基于2000—2020年大選的分析》，《拉丁美洲研究》2021年第6 期。因此，將大批非法移民及“追夢(mèng)人”群體（Dreamer，未成年時(shí)進(jìn)入美國(guó)的非法移民）合法化，不僅將有機(jī)會(huì)享受少數(shù)族裔取代白人成為美國(guó)主要人口所帶來(lái)的選票，也有助于贏得進(jìn)步主義者和其他多元主義力量的支持。其次，拜登政府的開(kāi)放移民政策是出于自由主義價(jià)值觀所致。長(zhǎng)久以來(lái)，給予移民公民權(quán)即意味著支持每個(gè)人尋找平等機(jī)會(huì)，通過(guò)奮斗實(shí)現(xiàn)個(gè)人夢(mèng)想的自由與權(quán)利。以拜登為首的民主黨強(qiáng)調(diào)美國(guó)作為一個(gè)移民國(guó)家的精神內(nèi)核，主張通過(guò)經(jīng)濟(jì)融合、社區(qū)支持、政治歸化、人道主義擔(dān)當(dāng)來(lái)解決移民問(wèn)題，從而維系美國(guó)多元、開(kāi)放、包容的社會(huì)價(jià)值觀。③黃亞茜：《美國(guó)移民政策爭(zhēng)論的思考及全球移民治理路徑展望》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第9 期。第三，拜登政府希望通過(guò)新的移民政策來(lái)重塑美國(guó)的國(guó)際形象。特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先”的理念和利己主義的政策曾經(jīng)使美國(guó)“全球燈塔”的形象大打折扣，而拜登上任之初即向國(guó)際社會(huì)宣布“美國(guó)回來(lái)了”（America is back），推出的移民政策具有鮮明的“去特朗普化”特征，正是試圖重塑世界道德領(lǐng)袖形象的體現(xiàn)。

二、拜登政府治理非法移民的政策設(shè)想與實(shí)施效果

在每一屆美國(guó)政府的移民政策體系中，如何應(yīng)對(duì)非法移民都是重中之重，拜登政府也不例外。治理非法移民主要包括兩方面的內(nèi)容：一是通過(guò)加強(qiáng)邊境管控減少非法移民的進(jìn)入，從而控制非法移民的“增量”；二是通過(guò)遣返、“客籍勞工”、合法入籍等方式減少境內(nèi)非法移民的數(shù)量，即減少非法移民的“存量”。 拜登政府認(rèn)為，特朗普政府在治理非法移民方面的措施“既不人道也無(wú)效”，應(yīng)對(duì)非法移民問(wèn)題的前提是“確保一個(gè)安全、人道和管理良好的邊界，努力建設(shè)有序的移民系統(tǒng)，以公平和公正的方式執(zhí)行移民法?！痹陂_(kāi)放主義和自由主義理念的指引下，拜登政府試圖徹底推翻特朗普政府以美墨邊境墻為代表的強(qiáng)硬保護(hù)主義政策，轉(zhuǎn)而執(zhí)行更“人道”“有序”的政策措施。與此同時(shí)，拜登政府強(qiáng)調(diào)應(yīng)該從邊境巡邏、經(jīng)濟(jì)援助、外部合作等渠道多管齊下，從“存量”和“增量”兩個(gè)方面解決非法移民問(wèn)題。

（一）拜登政府治理非法移民的政策設(shè)想

首先，拜登政府大大放寬了對(duì)邊境的管控措施。拜登政府宣布停止美墨邊境墻的修建，收回建墻資金并予以重新分配，同時(shí)宣布對(duì)“禁穆令”重新審查并予以取消。2021年8月，拜登政府宣布將取消前任特朗普政府所簽署的“移民保護(hù)協(xié)議”（Migration Protection Protocols，MPP，俗稱“留在墨西哥”計(jì)劃）。④根據(jù)該協(xié)議，到達(dá)美國(guó)邊境的難民需要停留在墨西哥境內(nèi)等待移民法庭的難民申請(qǐng)結(jié)果，在申請(qǐng)通過(guò)前不得進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)。拜登政府稱該政策“既不人道也無(wú)效”且“無(wú)助于加強(qiáng)邊境管理”，決定加以取消。然而，拜登政府的決定引起了邊境各州的強(qiáng)烈反對(duì)，2021年8月得克薩斯州與密蘇里州聯(lián)合向地區(qū)法院起訴，要求拜登政府不得非法終止聯(lián)邦計(jì)劃。案件上訴至聯(lián)邦最高法院后，以保守派為主的最高法院以6：3 的投票結(jié)果決定保留“留在墨西哥”政策。2021年12月，美國(guó)國(guó)土安全部稱已經(jīng)敲定了重啟該計(jì)劃的一些細(xì)節(jié)，例如美國(guó)將幫助申請(qǐng)者在墨西哥協(xié)調(diào)住房，同時(shí)尋求加快庇護(hù)案件的法庭審理速度，以減少申請(qǐng)者在墨西哥境內(nèi)的等待時(shí)間。與此同時(shí)，拜登政府還宣布重啟奧巴馬時(shí)期的“童年抵美者暫緩遣返計(jì)劃”（DACA）與“父母暫緩遣返計(jì)劃”（DAPA），同時(shí)大幅縮短了“臨時(shí)保護(hù)身份”和 DACA 政策所要求的入籍時(shí)間，反映出拜登政府在解決非法移民“增量”問(wèn)題上與前任政府截然不同的政策思路。

其次，拜登政府強(qiáng)調(diào)通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助和外部合作的方式解決非法移民問(wèn)題。為了體現(xiàn)對(duì)非法移民問(wèn)題的重視，拜登在就任后短時(shí)間內(nèi)便接連派出副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯、國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯、國(guó)家安全事務(wù)助理杰克·沙利文等高級(jí)官員前往中美洲各國(guó)斡旋移民事宜。拜登政府強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)援助是解決非法移民問(wèn)題的治本之道，“美方愿意與中美洲國(guó)家政府合作，幫助緩解非法移民來(lái)源地的治安和貧窮”。2021年7月拜登政府發(fā)布了《美國(guó)解決中美洲移民問(wèn)題根源的戰(zhàn)略》，列出“經(jīng)濟(jì)、腐敗、人權(quán)、犯罪、性別暴力”五大領(lǐng)域問(wèn)題，提出將向中美洲國(guó)家提供發(fā)展援助以消除非法移民產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)根源。①FACT SHEET: Strategy to Address the Root Causes of Migration in Central America, https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2021/07/29/fact-sheet-strategy-to-address-the-root-causes-of-migration-in-central-america/, 訪問(wèn)日期：2022年5月20日。與此同時(shí)，拜登還簽署行政命令，要求建立一個(gè)全面的區(qū)域性框架來(lái)統(tǒng)籌管理北美和中美洲的移民事務(wù)，并為庇護(hù)者提供安全高效的申請(qǐng)流程。2022年6月由美國(guó)主辦的第九屆美洲峰會(huì)在洛杉磯舉行，拜登政府將此次峰會(huì)作為推進(jìn)區(qū)域移民治理合作的關(guān)鍵契機(jī)。在美國(guó)的主導(dǎo)下，峰會(huì)通過(guò)了旨在解決非法移民問(wèn)題的《洛杉磯移民與保護(hù)宣言》（Los Angeles Declaration on Migration and Protection），承諾促進(jìn)安全、有序和正常的移民并為移民和難民提供資金援助及臨時(shí)工作崗位。②Remarks by President Biden at Endorsement Event for the Los Angeles Declaration on Migration and Protection,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/06/10/remarks-by-president-biden-at-endorsement-event-fo r-the-los-angeles-declaration-on-migration-and-protection/, 訪問(wèn)日期：2022年5月20日。峰會(huì)還出臺(tái)了“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”倡議（the Americas Partnership for Economic Prosperity），就重振美洲開(kāi)發(fā)銀行、打造彈性供應(yīng)鏈、確?？沙掷m(xù)貿(mào)易等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了磋商。然而，這種從根源上解決移民問(wèn)題的方式絕非一日之功，實(shí)際執(zhí)行效果還需要各利益攸關(guān)方的密切配合。

（二）拜登政府移民政策的實(shí)施效果

毫無(wú)疑問(wèn)，拜登政府的移民政策調(diào)整對(duì)外來(lái)移民獲取公民身份、改善非法移民的處境起到了一定的積極作用。例如，拜登政府停止修建邊境墻、放緩遣返、對(duì)邊境未成年兒童施行人道主義救助等做法減少了非法移民被驅(qū)逐的壓力，在非法移民家庭安置和團(tuán)聚的問(wèn)題上產(chǎn)生了積極效果。但是這種開(kāi)放主義政策在滿足部分移民利益的同時(shí)，也給美國(guó)內(nèi)政帶來(lái)諸多不利影響。

首先，拜登政府相對(duì)寬容的移民政策導(dǎo)致邊境非法移民急劇增長(zhǎng)，邊境問(wèn)題出現(xiàn)了惡性循環(huán)的趨勢(shì)。停止建墻和推動(dòng)非法移民合法化直接刺激了墨西哥和中美洲部分國(guó)家的窮苦人口北上赴美，“移民大篷車”的人員構(gòu)成更趨多元化。除了傳統(tǒng)的墨西哥和中美洲移民以外，還有大量來(lái)自厄瓜多爾、古巴、巴西等加勒比國(guó)家和拉美國(guó)家的非法移民涌向邊境。美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局（Customs and Border Protection, CBP）公布的數(shù)據(jù)顯示，2021 財(cái)年美國(guó)執(zhí)法部門在美墨邊境逮捕移民約170 萬(wàn)人次，是1960年有記錄以來(lái)的最高值。在2021年7月的高峰期，日均逮捕人次就達(dá)到了近6500 人。2021 財(cái)年美國(guó)邊境官員以公共衛(wèi)生緊急政策（即特朗普時(shí)期的《公共衛(wèi)生保護(hù)條例》第42 條，Title 42）為由實(shí)施了超過(guò)100 萬(wàn)次驅(qū)逐行為，其中約61%的非法移民被遣返或驅(qū)逐到墨西哥。其次，邊境婦女兒童的人道主義情況堪憂，2021 財(cái)年約有14.7 萬(wàn)名無(wú)人陪伴的兒童在試圖進(jìn)入美國(guó)時(shí)被拘留，他們中的大多數(shù)被送往條件惡劣的聯(lián)邦收容所并長(zhǎng)期滯留。③CBP Enforcement Statistics Fiscal Year 2021, https://www.cbp.gov/newsroom/stats/cbp-enforcement-statistics-fy2021?_ga=2.212295060.1230937259.1647570933-660944513.1615540579#, 訪問(wèn)日期：2022年5月20日。美國(guó)邊境巡邏隊(duì)公布的數(shù)據(jù)還顯示，2021 財(cái)年美墨邊境移民死亡人數(shù)達(dá)到557 人，比上一財(cái)年增長(zhǎng)一倍多，創(chuàng)下了近年新高。最后，大量涌入的新移民對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育資源都形成明顯壓力，也加劇了美國(guó)國(guó)內(nèi)的社會(huì)分裂和民意分歧。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，開(kāi)放主義移民政策使美國(guó)人口的構(gòu)成更加復(fù)雜化，種族矛盾更加激化，特朗普式的民粹主義或?qū)⒏臃簽E。

三、拜登政府移民政策的困境與根源

相比特朗普時(shí)期保守主義的政策，拜登政府的移民政策毫無(wú)疑問(wèn)更有助于美國(guó)重塑“全球燈塔”的形象，但與此同時(shí)也被批評(píng)為“激進(jìn)”“不現(xiàn)實(shí)”“導(dǎo)致災(zāi)難性后果”。美國(guó)政府在移民問(wèn)題上前后矛盾、政策混亂，深刻反映出美國(guó)政治、社會(huì)民意的分裂與對(duì)抗。美國(guó)移民政策改革之所以屢屢難產(chǎn)，根本原因在于多年以來(lái)無(wú)論是民主黨政府還是共和黨政府都無(wú)法制定出一個(gè)符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要、同時(shí)各方都能接受的移民政策體系。自1996年《非法移民改革和移民責(zé)任法》之后美國(guó)便再無(wú)綜合性、系統(tǒng)性的移民改革方案問(wèn)世，也就是說(shuō)現(xiàn)行的移民政策體系已有二十多年沒(méi)有大規(guī)模改革。礙于國(guó)內(nèi)巨大的政治分歧和民意分裂，歷屆政府和國(guó)會(huì)只能出臺(tái)一些針對(duì)具體領(lǐng)域的移民法案，卻無(wú)力對(duì)全局進(jìn)行重新審視和調(diào)整，其結(jié)果就是當(dāng)前的移民政策體系自相矛盾、混亂不堪，并嚴(yán)重滯后于現(xiàn)狀。究其原因，拜登政府移民改革的困境主要來(lái)源于以下方面：

（一）黨派斗爭(zhēng)日益激烈

在非法移民治理問(wèn)題上，共和黨與民主黨存在著巨大政策差異。經(jīng)過(guò)多年的爭(zhēng)論，移民問(wèn)題已經(jīng)內(nèi)化為美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的核心議題之一，兩黨根本性的觀念分歧和利益爭(zhēng)奪導(dǎo)致死結(jié)始終難以解開(kāi)。對(duì)于民主黨來(lái)說(shuō)，在移民問(wèn)題上持開(kāi)放態(tài)度可以贏得少數(shù)族裔和弱勢(shì)群體的選票，從而擴(kuò)大自己的選民基礎(chǔ)；而共和黨為了鞏固保守派白人選民支持，也不得不回應(yīng)這些選民要求限制外來(lái)移民，保護(hù)本土利益的訴求。事實(shí)證明，黨派斗爭(zhēng)嚴(yán)重影響了美國(guó)移民政策改革的進(jìn)展：歷屆政府出臺(tái)的移民改革方案常因黨派間的意見(jiàn)分歧而難以順利推行，使得非法移民治理所需要的各種資源大大提升；而在政府更迭期間兩黨對(duì)移民問(wèn)題的不同態(tài)度則往往影響移民政策的整體穩(wěn)定性和執(zhí)行效率，并導(dǎo)致非法移民問(wèn)題的發(fā)酵和惡化。例如，拜登政府上臺(tái)后急于與前任政府的移民政策做切割，一些中美洲民眾將拜登政府含糊不清的信號(hào)解讀成“有利于越境入美的新希望”又開(kāi)始長(zhǎng)途跋涉北上，而美國(guó)政府卻沒(méi)有為應(yīng)對(duì)大量移民潮提前做好準(zhǔn)備，直接導(dǎo)致邊境的人道主義災(zāi)難。

（二）聯(lián)邦—地方分歧不斷擴(kuò)大

在移民治理領(lǐng)域，美國(guó)聯(lián)邦政府與各州政府的立場(chǎng)和利益考量各不相同。聯(lián)邦移民政策盡管是各種利益集團(tuán)博弈的產(chǎn)物，但畢竟是一元化的統(tǒng)一政策，無(wú)法滿足各州多元化的利益訴求。而作為外來(lái)移民的直接接觸者和壓力承擔(dān)者，地方政府不得不應(yīng)對(duì)與外來(lái)移民相伴的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共安全和社會(huì)認(rèn)同問(wèn)題，也因此造成了聯(lián)邦與地方之間的種種矛盾分歧。隨著非法移民數(shù)量的不斷增多，聯(lián)邦政府治理移民的能力日趨不足，不得不依賴地方政府所提供的人力、信息、執(zhí)法資源等方面的合作，其結(jié)果就是地方政府在非法移民治理中的話語(yǔ)權(quán)越來(lái)越強(qiáng)，有時(shí)甚至直接站在聯(lián)邦政府的對(duì)立面。美國(guó)各州不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人口結(jié)構(gòu)造成了各州對(duì)外來(lái)移民的差異化認(rèn)知：有的地方政府認(rèn)為聯(lián)邦政府的非法移民政策太過(guò)寬松，因此推動(dòng)制定更為嚴(yán)格的地方性規(guī)章；有的地方政府則不贊同聯(lián)邦政府推行的移民限制措施，出臺(tái)決議宣布成為移民“庇護(hù)城市”（sanctuary city）并拒絕與聯(lián)邦移民執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作抓捕非法移民和難民。①移民“庇護(hù)城市”現(xiàn)象通常是指地方政府出于對(duì)限制性移民政策的反對(duì)，拒絕同上級(jí)政府甚至是聯(lián)邦移民管理機(jī)構(gòu)在非法移民問(wèn)題上開(kāi)展合作。根據(jù)美國(guó)移民研究中心（Center for Immigration Studies）的統(tǒng)計(jì)，截至2021年3月美國(guó)已經(jīng)有11 個(gè)州和181 個(gè)縣市通過(guò)了相關(guān)決議成為“庇護(hù)城市”，見(jiàn)Bryan Griffith, Jessica M.Vaughan, Map: Sanctuary Cities,Counties, and States, https://cis.org/Map-Sanctuary-Cities-Counties-and-States.這些政策分歧反映出美國(guó)移民治理領(lǐng)域的碎片化趨勢(shì)：移民治理不再是聯(lián)邦政府壟斷的專屬性權(quán)力，而是形成了一種復(fù)雜的多層治理架構(gòu)，即使在同一個(gè)州內(nèi)也可能出臺(tái)截然不同的地方性政策。從這個(gè)意義上說(shuō)，美國(guó)非法移民治理正在陷入有關(guān)權(quán)威的悖論之中：要想重塑聯(lián)邦政府對(duì)于非法移民治理的掌控，就需要強(qiáng)化主權(quán)國(guó)家的絕對(duì)權(quán)威；而美國(guó)的國(guó)家特性和政體又決定了聯(lián)邦政府對(duì)權(quán)力的自我限制。作為主權(quán)國(guó)家代表的聯(lián)邦政府無(wú)力單獨(dú)解決非法移民問(wèn)題，就必然導(dǎo)致非法移民治理逐漸向地方性議程邁進(jìn)，在聯(lián)邦層面解決非法移民問(wèn)題也就成為一項(xiàng)難以完成的任務(wù)

（三）民意分裂難以調(diào)和

政治極化，即政治的兩極分化，是近年來(lái)美國(guó)政治的重要特征。有學(xué)者指出，當(dāng)前美國(guó)的政治極化已經(jīng)處在建國(guó)以來(lái)的最高水平，兩黨及其選民幾乎在所有重大問(wèn)題上的立場(chǎng)都針?shù)h相對(duì)。特朗普?qǐng)?zhí)政期間，“禁穆令”“邊境墻”等限制移民的種種舉措激起了以民主黨為首的多元文化主義力量的強(qiáng)烈反對(duì)，美國(guó)民眾的左右撕裂進(jìn)一步加深。作為對(duì)特朗普主義的回應(yīng)，民主黨和自由派選民加緊推動(dòng)多元文化主義政治議程，在與種族、移民、伊斯蘭教和性別有關(guān)的問(wèn)題上變得更加自由，而保守派共和黨人則進(jìn)一步右傾。這意味著雖然美國(guó)人變得越來(lái)越寬容，但他們?cè)诜N族和民族問(wèn)題上也更加兩極分化。族裔結(jié)構(gòu)的巨變刺激了深藏于美國(guó)社會(huì)肌理中的白人民族主義，階層結(jié)構(gòu)失衡隨著國(guó)內(nèi)再分配機(jī)制持續(xù)失靈也挑動(dòng)了民粹主義回潮。①王聰悅：《大國(guó)博弈背景下的美對(duì)華移民政策變化之探析》，《世界民族》2022年第2 期。在民意分裂難以調(diào)和的背景下，無(wú)論出臺(tái)怎樣的移民政策都將面臨激烈的批評(píng)。例如，自美墨邊境移民激增以來(lái)，得州州長(zhǎng)格雷格·阿博特等共和黨人與保守媒體痛批拜登政府，稱正是因?yàn)槠涑坊厍翱偨y(tǒng)特朗普頒布的幾項(xiàng)政策才造成美國(guó)的非法移民激增問(wèn)題；而在民主黨內(nèi)，拜登政府對(duì)移民問(wèn)題的處理也被部分批評(píng)為軟弱無(wú)力，只有空談不見(jiàn)效果。2021年9月美聯(lián)社的民調(diào)顯示，僅有60%的民主黨人支持拜登政府在移民問(wèn)題上的做法，而共和黨人支持的人數(shù)占比僅有6%。②Democratic Texas Mayor Blasts Biden Over Border Crisis: ‘It Was Working Under Trump’, https://www.foxnews.com/politics/democratic-texas-mayor-biden-border-crisis-trump, 訪問(wèn)日期：2022年5月25日。

（四）鄰國(guó)關(guān)系壓力重重

除了國(guó)內(nèi)壓力外，拜登政府的移民政策同樣招致了其他國(guó)家的不滿與抗議。美墨邊境危機(jī)導(dǎo)致非法移民面臨長(zhǎng)期羈押、“骨肉分離”、缺醫(yī)少藥等不人道的待遇，也讓美國(guó)政府在人權(quán)問(wèn)題上飽受國(guó)際社會(huì)的指責(zé)。2021年9月海地難民危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)在得克薩斯州與墨西哥科阿韋拉州邊境大規(guī)模驅(qū)逐試圖進(jìn)入美國(guó)的海地難民，粗暴的執(zhí)法行為引起了各方的強(qiáng)烈譴責(zé)。除了海地難民危機(jī)引起的國(guó)際人道主義指責(zé)外，滯留在墨西哥南部的大量非法移民還造成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安、公共衛(wèi)生條件惡化，給當(dāng)?shù)匾咔榉揽貛?lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。作為實(shí)際上承受重壓的一方，墨西哥政府強(qiáng)調(diào)不應(yīng)當(dāng)把非法移民的流動(dòng)歸咎于墨西哥，而應(yīng)該與危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多等國(guó)政府共同擬定計(jì)劃來(lái)應(yīng)對(duì)滯留這些國(guó)家的非法移民問(wèn)題。但迄今為止仍然沒(méi)有看到美國(guó)及相關(guān)國(guó)家出臺(tái)實(shí)質(zhì)性的舉措，邊境移民危機(jī)仍然在不斷發(fā)酵。拜登政府試圖把移民問(wèn)題定義為整個(gè)美洲面臨的挑戰(zhàn)，要求所有國(guó)家分擔(dān)責(zé)任，但美國(guó)在該地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和公信力的下降已經(jīng)是不可逆的趨勢(shì)。第九屆美洲峰會(huì)盡管通過(guò)了《洛杉磯移民與保護(hù)宣言》，但該宣言的重心更多還是放在了協(xié)調(diào)地區(qū)國(guó)家?guī)兔绹?guó)分擔(dān)移民壓力上，對(duì)真正導(dǎo)致移民產(chǎn)生的地區(qū)欠發(fā)展問(wèn)題缺乏實(shí)質(zhì)性的關(guān)注。與此同時(shí)，峰會(huì)背后暴露出的分歧也昭示出拜登政府在地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力上的無(wú)力：拜登政府以“民主和人權(quán)問(wèn)題”為由拒絕邀請(qǐng)古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜領(lǐng)導(dǎo)人參會(huì)，而墨西哥、玻利維亞、危地馬拉、洪都拉斯等國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人則因?yàn)榭棺h美國(guó)的排斥行為而拒絕出席峰會(huì)。這幾個(gè)在移民問(wèn)題上對(duì)美國(guó)至關(guān)重要的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的缺席無(wú)疑也令峰會(huì)上達(dá)成的任何關(guān)于移民的承諾都大打折扣。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，拜登政府執(zhí)政以來(lái)，改革移民政策的努力受到黨派利益、政府—地方關(guān)系、社會(huì)民意、種族關(guān)系和文化傳統(tǒng)等諸多方面的重重阻力。無(wú)論是邊境非法移民潮的持續(xù)出現(xiàn)、未成年人安置的困難還是國(guó)內(nèi)外的壓力和挑戰(zhàn)，都證明了拜登政府應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題的效果并不理想。面對(duì)國(guó)內(nèi)外的巨大壓力和掣肘，拜登政府顯得越來(lái)越力不從心，甚至開(kāi)始表現(xiàn)出往回收縮、重拾特朗普強(qiáng)硬政策的跡象。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，有分析人士指出“拜登政府傳遞的信息令人困惑。他既表現(xiàn)得比上屆政府更歡迎移民，又延續(xù)特朗普的部分政策，在某些方面還有所倒退。”黨派政治和社會(huì)民意的巨大鴻溝使拜登政府面臨著嚴(yán)峻的政治挑戰(zhàn)，甚至有悲觀人士稱“美國(guó)的移民政策體系事實(shí)上已經(jīng)崩潰，看不到任何可行的方案。”①Chris Cillizza, What the Immigration Crisis Debate Is Missing, https://edition.cnn.com/2021/03/11/politics/immigration-border-crisis/index.html, 訪問(wèn)日期：2022年5月20日。總而言之，拜登政府移民改革和治理非法移民的前景離不開(kāi)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治大氣候和全球整體形勢(shì)，也同時(shí)有賴其他政策的配套實(shí)施。能否通過(guò)新的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃、啟動(dòng)大規(guī)?；?、引領(lǐng)新科技革命等，不僅關(guān)系到拜登政府中期選舉和執(zhí)政的未來(lái)，也關(guān)系到美國(guó)未來(lái)吸引人才、同化移民和彌合社會(huì)分裂的成敗。