中院助理到基層法院入額的模式探索與機(jī)制優(yōu)化
——以后員額制背景下法官選任多元化為視角

余曉龍 楊富元

（山東法官培訓(xùn)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250013；山東省淄博市中級(jí)人民法院，山東 淄博 255095）

引言

隨著員額制改革進(jìn)入“深水區(qū)”，完善法官選任作為一項(xiàng)常態(tài)化舉措被寫入重要日程。①《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》明確將“完善法官選任機(jī)制”作為下一步重點(diǎn)改革任務(wù)。在諸項(xiàng)改革舉措中，中級(jí)法院法官助理到基層法院入額（以下簡稱中院助理到基層法院入額）是實(shí)現(xiàn)法官逐級(jí)遴選、提升法官基層審判經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化審判人才供應(yīng)的重要措施，也是員額制深入推進(jìn)下法官選任呈現(xiàn)多元化的重要表現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)改革要求，中級(jí)法院法官助理面臨到基層法院入額實(shí)現(xiàn)職業(yè)角色轉(zhuǎn)變或繼續(xù)留任中級(jí)法院擔(dān)任法官助理的選擇。到基層法院入額為中院助理職業(yè)進(jìn)階提供了主要的選擇路徑，但改革的實(shí)際運(yùn)行情況卻并不盡如人意，存在頂層設(shè)計(jì)缺失、掣肘因素較多、人員參與積極性不足等系列問題。為優(yōu)化該項(xiàng)改革，提升改革實(shí)際成效，本文在對(duì)中院助理到基層法院入額運(yùn)行情況的調(diào)研考察基礎(chǔ)上，分析存在的問題、面臨的困難及其背后的成因，做功能導(dǎo)向下的嵌入式培養(yǎng)模式需求分析，從與域外代表性國家法官培養(yǎng)模式內(nèi)在契合性分析和司法改革工具性內(nèi)生矛盾角度進(jìn)行解構(gòu)反思，提出實(shí)現(xiàn)中院助理到基層法院入額的價(jià)值本源的回歸、以完善頂層設(shè)計(jì)為核心的規(guī)范性架構(gòu)、以大數(shù)據(jù)研究為內(nèi)核的基層入額指標(biāo)體系的“三維提升”，推進(jìn)法官助理鍛煉階段到基層法院入額遴選階段再到基層法院審判保障階段的“三階段流程再造”。同時(shí)，對(duì)未選擇到基層法院入額的法官助理也留有政策余地，除部分實(shí)現(xiàn)“同級(jí)入額”外，還可提供晉升、轉(zhuǎn)崗、調(diào)任等方式保障正常流動(dòng)，紓解現(xiàn)行入額機(jī)制帶來的難題。

一、中院助理到基層法院入額的運(yùn)行情況考察

中院助理到基層法院入額作為法官層級(jí)遴選輔助機(jī)制，打通了以往中基層法院人員流動(dòng)僵化的“任督二脈”，并同步解決員額制改革背景下中院助理入額職業(yè)追求與基層法院人才供給的新型矛盾。中院助理到基層法院入額是司法改革框架內(nèi)的適當(dāng)自我修正，希冀依托審判人力資源的合理配置實(shí)現(xiàn)案件審理高效與法官培養(yǎng)優(yōu)化，深化公正與效率兼顧的司法價(jià)值追求。本文擷取S省16個(gè)中級(jí)法院的法官助理到基層法院入額樣本，①本次調(diào)研以問卷形式進(jìn)行，從該省選取了500名中級(jí)法院法官助理、300名基層法院法官助理進(jìn)行調(diào)研交流，同時(shí)對(duì)自愿參加的員額法官也發(fā)放并回收了相關(guān)問卷。從機(jī)制運(yùn)行率、入額模式、助理意愿、配套措施等四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)研分析，以定量測定該機(jī)制的動(dòng)態(tài)效能。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從將中院助理到基層法院入額作為一項(xiàng)改革機(jī)制的角度看，主要存在“缺位”“越位”“錯(cuò)位”“失位”等四個(gè)方面的問題。

（一）缺位：機(jī)制運(yùn)行率低且不規(guī)律

制度的生命力在于實(shí)施。在中央頂層設(shè)計(jì)文件中，提倡法官助理能上能下，良性競爭，各地中基層法院踴躍實(shí)施的入額機(jī)制，從樣本考察（見表1）看，結(jié)果并不盡如人意，主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是截至2020年底，在S省16家中級(jí)法院中僅有4家中級(jí)法院連續(xù)三年實(shí)施了中院助理到基層法院入額機(jī)制，其他中級(jí)法院多持觀望態(tài)度，未實(shí)質(zhì)性開展；二是該機(jī)制的實(shí)施效果并不理想，除個(gè)別中院外，報(bào)名人數(shù)與入額人數(shù)呈現(xiàn)“雙低”現(xiàn)象，其中還不乏多方協(xié)調(diào)的“半強(qiáng)制性”報(bào)名參與。

表1 S省16個(gè)中級(jí)法院的法官助理到基層法院入額情況

（二）越位：入額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、個(gè)別入額方式值得商榷

一是報(bào)名模式不一致，某些中院不區(qū)分法官助理是否具有員額制改革前的審判資格，只要有入額意愿，均可報(bào)名考試；某些中院僅限員額制改革后的法官助理，改革前具有審判資格的法官助理不允許報(bào)名；某些中院表面上不限制報(bào)名資格，但對(duì)報(bào)名人員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性限制，以防“人才流失”。二是遴選模式略有出入，在S省高級(jí)法院統(tǒng)一命題考試前提下，報(bào)名法官助理的考試分?jǐn)?shù)實(shí)際占比、中基層法院的考核打分權(quán)限、面試人員的比例等均有明顯差異，形成了各地特色。三是入額模式區(qū)分顯著，以人事隸屬關(guān)系的變化為標(biāo)準(zhǔn)，一種是檔案下移，入額后成為基層法院法官，與中級(jí)法院組織人事關(guān)系完全脫離；另外一種是下派鍛煉，即關(guān)系檔案還留在中級(jí)法院，占有中級(jí)法院員額指標(biāo)，助理本人到基層法院辦案，幾年后可擇機(jī)回到中級(jí)法院。

（三）錯(cuò)位：對(duì)中院助理到基層法院入額認(rèn)識(shí)上存在較大偏差

為了解中院助理到基層法院入額相關(guān)各方的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，從中院助理到基層法院入額的職業(yè)價(jià)值、現(xiàn)實(shí)需求、個(gè)人意愿、中院態(tài)度等四個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)查分析。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層入額機(jī)制創(chuàng)設(shè)目的與中院法官助理的職業(yè)意愿呈現(xiàn)“背道而馳”窘境。2018年中院助理到基層法院入額機(jī)制正式提出后，約有90%的中院法官助理明確表示不愿意到基層法院入額，即使經(jīng)過近4年的改革陣痛期與機(jī)制推廣適應(yīng)期，S省仍有11個(gè)中院的過半法官助理不愿到基層法院入額，報(bào)名意愿較低，這說明機(jī)制目的與其具體運(yùn)行模式仍有脫節(jié)，改革舉措與中院法官助理的個(gè)人職業(yè)意愿難以形成良性互動(dòng)和較優(yōu)匹配。

（四）失位：機(jī)制運(yùn)行配套制度措施不完善

中院助理到基層法院入額配套制度措施不到位，遴選前的司法能力培訓(xùn)不足，遴選過程不規(guī)范，基層法院入額后的配套待遇、工作保障不明確，使該制度無法實(shí)際落實(shí)。根據(jù)馬斯洛需求層次理論的一般理解，具體到法官職業(yè)，其良性發(fā)展須有人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、榮譽(yù)授予等諸多方面的良性激勵(lì)，唯此方能體現(xiàn)法官職業(yè)的專業(yè)性、尊榮感。中院助理到基層法院入額實(shí)施過程中，如意愿征詢失當(dāng)、入額保障不足，將導(dǎo)致中院助理入額后的預(yù)期折損。同時(shí)，考慮到中級(jí)法院的職級(jí)起點(diǎn)優(yōu)勢與制度配套保障優(yōu)勢，中院助理不選擇到基層法院入額也就容易理解。

二、中院助理到基層法院入額效果不彰的原因分析

作為一項(xiàng)改革探索，中院助理到基層法院入額現(xiàn)實(shí)效果并未彰顯，并且產(chǎn)生了上述典型性問題。究其原因，主要包括改革機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)不足、基層法院審判工作強(qiáng)度大、基層法院法官助理對(duì)“下沉”入額持抵觸情緒、中級(jí)法院對(duì)優(yōu)秀法官助理基層入額態(tài)度消極等四個(gè)方面。

（一）改革機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)不足

“針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，改革方案的設(shè)計(jì)必須依托科學(xué)的方法論。”①杜家毫：《自覺用科學(xué)方法論指導(dǎo)改革發(fā)展實(shí)踐——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于科學(xué)思想方法和工作方法的重要論述》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年8月25日，第7版。遺憾的是，員額制改革落地后，作為重要配套措施的上級(jí)法院法官助理到下級(jí)法院入額的實(shí)施還處于“真空區(qū)”。頂層設(shè)計(jì)文件的框架意見僅能作為機(jī)制運(yùn)行的宏觀指導(dǎo)性依據(jù)，各地的探索進(jìn)度不一，對(duì)入額形式、選拔流程、“下沉”待遇也未形成統(tǒng)一共識(shí)。在政策面支持不明朗，機(jī)制運(yùn)行的預(yù)期性不足情況下，中院法官助理多持觀望心態(tài)，不愿嘗試到基層法院入額，實(shí)質(zhì)上架空了該項(xiàng)改革的內(nèi)容設(shè)計(jì)。

（二）基層法院審判工作強(qiáng)度大

除到基層法院入額會(huì)降低職務(wù)職級(jí)“起跑線”和“天花板”，喪失原本占優(yōu)勢的職業(yè)發(fā)展平臺(tái)外，基層法院審判工作強(qiáng)度大也是阻礙中院助理到基層法院入額的“難點(diǎn)”。從工作內(nèi)容看，基層法院一般為案件矛盾、社會(huì)糾紛多發(fā)地，案件數(shù)量多且直接面對(duì)各類沖突，導(dǎo)致一審工作強(qiáng)度大。同時(shí)，“倘若海量的矛盾糾紛不能在短時(shí)間內(nèi)快速化解，勢必影響到司法公信力和基層群眾的生產(chǎn)生活”②薛永毅：《基層法院設(shè)立候補(bǔ)法官制度研究——以法官養(yǎng)成及審判權(quán)二元配置為中心的分析》，《渭南師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第12期。，相應(yīng)的考核要求更加煩瑣，給基層法院法官帶來較大工作壓力。一旦到基層法院入額后的待遇與中院助理待遇相比沒有根本性提升，再考慮到須處理較為復(fù)雜的人際關(guān)系與司法角色轉(zhuǎn)換的心理適應(yīng)期，必會(huì)導(dǎo)致有意愿的中院助理將基層法院員額視為價(jià)值較低的職業(yè)選擇，加劇其去基層法院入額的“畏難”情緒，出現(xiàn)現(xiàn)階段多數(shù)法官助理放棄到基層法院入額，在中院繼續(xù)等待入額時(shí)機(jī)的現(xiàn)象。

（三）基層法院法官助理對(duì)“下沉”入額持抵觸情緒

基層法院法官助理對(duì)“下沉”入額的抵觸情緒最為強(qiáng)烈。在中基層法院法官助理的內(nèi)部群體交流中，基層法院法官助理的不良情緒會(huì)影響中院法官助理的入額意愿。一方面，在員額數(shù)量恒定前提下，中院助理到基層法院入額客觀上擠占了基層法官助理入額機(jī)會(huì)，拉長他們的輔助工作年限，延緩了其職業(yè)的上升期。本院法官名額“僧多粥少”，中院法官助理“下沉”入額將加劇這種態(tài)勢，為此基層法官助理多持不認(rèn)同與不支持態(tài)度。從絕對(duì)數(shù)量看，基層法官助理數(shù)量遠(yuǎn)大于中院法官助理，會(huì)形成強(qiáng)大的機(jī)制反彈效應(yīng)。另一方面，基層審判工作任務(wù)繁重，中院助理到基層法院入額后本就面臨人地生疏局面，若無法由基層法官助理紓解司法輔助工作壓力，則很難有效完成審判任務(wù)、推開工作，這種入額成本的邊際效應(yīng)，也是阻礙中院法官助理“下沉”入額的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的考量。

（四）中級(jí)法院對(duì)本院優(yōu)秀法官助理到基層法院入額態(tài)度消極

從S省的16個(gè)中級(jí)法院部分領(lǐng)導(dǎo)與中層干部的態(tài)度看，其對(duì)中院助理到基層法院入額并不熱衷。調(diào)研分析原因如下：一是培養(yǎng)成熟的法官助理流失，在人員安排上為基層法院“做嫁衣”，加大后續(xù)培養(yǎng)成本，一定程度上影響了本院工作；二是造成中院法官助理階層流動(dòng)性顯著增強(qiáng)，增大人員管理難度，法官助理隊(duì)伍的心理狀況也會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)；三是中院法官助理相較基層法院法官助理職業(yè)發(fā)展的“起跑線”和“天花板”優(yōu)勢不復(fù)存在，中院法官助理崗位人才吸引能力大為降低，社會(huì)報(bào)考意愿下降，容易出現(xiàn)崗位“逆淘汰”現(xiàn)象。

三、中院助理到基層法院入額機(jī)制優(yōu)化的理論解析

（一）中院助理到基層法院入額是功能導(dǎo)向下的嵌入式司法培養(yǎng)模式的客觀需要

法官養(yǎng)成的目的在于高效審判，更好地回應(yīng)人民群眾的司法需求。司法體制改革后，基層法院一線審判力量減少，亟待新鮮審判血液加入，將工作年限長、業(yè)務(wù)水平高的中院助理合理導(dǎo)入基層法院，有助于基層法院員額的增加與審判人員新老交替，緩解基層法院人案矛盾，這是此項(xiàng)改革的重要功能導(dǎo)向。功能導(dǎo)向下的嵌入式法官培養(yǎng)模式，發(fā)軔于工作場所學(xué)習(xí)理論。該理論蘊(yùn)含以下幾個(gè)要點(diǎn)：第一，工作場所是學(xué)習(xí)與能力培養(yǎng)的重要載體；第二，工作場所學(xué)習(xí)的本質(zhì)是基于工作的社會(huì)參與活動(dòng)、過程、機(jī)制；第三，工作場所學(xué)習(xí)是一個(gè)正式與非正式工作行為、交流活動(dòng)相結(jié)合的理論與實(shí)踐融合過程，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)者的全面提升。

工作場所學(xué)習(xí)理論是中院助理到基層法院入額的重要依據(jù)，“在法院這個(gè)特定的工作環(huán)境實(shí)現(xiàn)將具有一定法律知識(shí)的高校畢業(yè)生培養(yǎng)成為具備司法品格、修養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)與高超審判才能的精英法官的目標(biāo)任務(wù)，與工作場所學(xué)習(xí)理論高度契合”①譚娟：《嵌入式初任法官培養(yǎng)模式的建構(gòu)初探——基于C市的個(gè)案研究》，《中國法學(xué)教育研究》2020年第1輯。。在初任法官培養(yǎng)中，由于中級(jí)法院的員額法官數(shù)量限制，難以供給中院法官助理充足的工作場景——審判舞臺(tái)，造成其審判能力提升緩慢。基層法院則是最理想與最合適的場所。首先，與廣大人民群眾的直接接觸，可以培養(yǎng)法官職業(yè)“地氣”；其次，簡單案件多，容易把握與處理，能夠反復(fù)錘煉法官司法技能；再次，將基層法院作為層級(jí)遴選工作的邏輯起點(diǎn)，符合司法選任與法官成長規(guī)律，體現(xiàn)了該項(xiàng)改革機(jī)制的培養(yǎng)功能。因此，嵌入式基層法院入額，可以為中院法官助理提供真實(shí)的司法環(huán)境代入，確保角色的真實(shí)有序轉(zhuǎn)變，基于正式與非正式工作互動(dòng)，培養(yǎng)他們真正的司法能力，緩解基層法院人案矛盾，滿足法官助理職業(yè)發(fā)展需求。

我國當(dāng)前的法官培養(yǎng)模式，注重“法官與社會(huì)的溝通能力，包括從社會(huì)導(dǎo)入價(jià)值以及向社會(huì)輸出規(guī)則的能力，亦需要增強(qiáng)”①陸曉燕、張琨：《論我國“法律學(xué)徒”式法官助理制度的構(gòu)建——以法官精英化的實(shí)現(xiàn)為視角》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第5期。，故越來越強(qiáng)調(diào)四級(jí)法院的聯(lián)動(dòng)性，不再拘泥于本級(jí)培養(yǎng)?！跋鲁痢被鶎拥娜腩~機(jī)制從職位上將暫時(shí)無法在本級(jí)入額的中院法官助理嵌入基層法院審判體系中，是嵌入式法官養(yǎng)成模式的重要形態(tài)與有效組成部分。以基層審判崗位的提供為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層法院員額的合理嵌入與具體工作場景的應(yīng)用，從親歷性上解決了中院法官助理到員額法官的進(jìn)階模式不足。

（二）初任法官基層養(yǎng)成的域外做法與我國經(jīng)驗(yàn)

1.從美、英、德、日等國的法官培養(yǎng)機(jī)制看，中院助理到基層法院入額具有合理性

從表2對(duì)比情況可見，域外國家與地區(qū)的法官養(yǎng)成模式強(qiáng)調(diào)法官職業(yè)經(jīng)歷的復(fù)合性與起步的基層性，一般安排在初級(jí)法院就職，待審判經(jīng)驗(yàn)實(shí)際增進(jìn)后，再逐步提升其法官等級(jí)。就我國現(xiàn)階段司法現(xiàn)實(shí)情況看，中級(jí)法院法官助理在中院工作過一段時(shí)間后，若無法入額進(jìn)行獨(dú)立審判的鍛煉，其司法輔助能力提升會(huì)到職業(yè)天花板。選任優(yōu)秀中院法官助理到基層法院入額，將推進(jìn)初任法官選任的層級(jí)培養(yǎng)模式，符合各國法官職業(yè)發(fā)展和進(jìn)階的一般特點(diǎn)。

表2 域外典型國家與地區(qū)初任法官養(yǎng)成機(jī)制模式對(duì)比

2.從我國部分法院經(jīng)驗(yàn)范本看，中院助理到基層法院入額機(jī)制還有規(guī)范空間

由表3可見，目前各地探索情況不一、差異較大，未形成具有普遍性、能夠在全國推廣的模式和機(jī)制，同一地區(qū)也存在地域差異，個(gè)別探索不完全符合司法工作實(shí)際，不利于調(diào)動(dòng)各方積極性，且容易產(chǎn)生潛在性問題。

表3 國內(nèi)中院助理到基層法院入額的省一級(jí)經(jīng)驗(yàn)探索范本分析

（三）中院助理到基層法院入額的內(nèi)生矛盾解構(gòu)

1.法院整體利益提升下的基層法院員額法官職業(yè)魅力減損矛盾

從職業(yè)價(jià)值角度看，中院助理在到基層法院入額與遴選回歸路徑的規(guī)制下，將把“下沉”與回歸遴選的成本納入重要考量，并導(dǎo)致其放棄成為基層法院法官。此類心理效應(yīng)一旦群體性出現(xiàn)，會(huì)顯著降低基層審判職業(yè)吸引力，同時(shí)影響基層法院入額法官質(zhì)量，背離建設(shè)“高素質(zhì)法官隊(duì)伍”的改革初衷。從經(jīng)濟(jì)待遇看，拋開理想的制度設(shè)計(jì)，在現(xiàn)行四級(jí)財(cái)政體系下，從績效獎(jiǎng)金的總體數(shù)額、發(fā)放及時(shí)性、保障力度上看，基層法院與中級(jí)法院待遇有明顯落差。以S省E市中院與其下屬的B基層法院為例，E市中院正科級(jí)法官助理與B基層法院一級(jí)員額法官（約為正科級(jí)）收入相當(dāng)，但考慮到兩者工作強(qiáng)度顯著差異以及平臺(tái)前景，對(duì)選擇者的決策必然產(chǎn)生明顯影響。從工作強(qiáng)度看，基層法院一審案件絕對(duì)數(shù)量大、糾紛沖突激烈、工作強(qiáng)度高，降低了中院助理到基層法院入額的吸引力。

基于此，未來可以考慮從以下幾個(gè)層面改進(jìn)：一是提供多元化的基層法院入額方式，供中級(jí)法院法官助理選擇；二是提高基層法院員額法官的經(jīng)濟(jì)待遇，保障職業(yè)吸引力；三是減輕或分化基層法院員額法官的工作強(qiáng)度，如適當(dāng)增加輔助人員數(shù)量、合理分配工作量等。

2.人員配置整體優(yōu)化下的中基層法院法官助理個(gè)人職業(yè)利益受損矛盾

應(yīng)然意義上，中院助理到基層法院入額一定程度上實(shí)現(xiàn)了中基層法院司法資源的優(yōu)化配置，“在條件成熟時(shí)，初任法官應(yīng)全部先到基層法院任職，這樣才能確保上級(jí)法院源源不斷地引進(jìn)優(yōu)秀法律人才，又不致造成下級(jí)法院人才資源枯竭”①張先明：《劉玲代表：初任法官都應(yīng)先到基層任職》，《人民法院報(bào)》2014年3月6日，第6版。。但是，該項(xiàng)改革舉措?yún)s對(duì)中基層法院法官助理群體的整體利益產(chǎn)生了沖擊。一是中院法院助理到基層法院入額，原有的單位級(jí)別起點(diǎn)優(yōu)勢不復(fù)存在，同時(shí)需面對(duì)基層法院繁重審判工作任務(wù)與重新適應(yīng)人際關(guān)系壓力；二是基層法院法官助理入額機(jī)會(huì)更加渺茫，職級(jí)提升速度愈加緩慢，工作的積極性將受到影響。

基于此，建議實(shí)行職業(yè)發(fā)展的“雙軌制”。一方面，對(duì)愿意到基層法院入額的中院法官助理，適當(dāng)拓寬入額渠道，滿足職業(yè)進(jìn)階需求，優(yōu)化基層法院人才供應(yīng)結(jié)構(gòu)；對(duì)愿意留任中院的法官助理，提供崗位選擇上的更大自主性，避免改革后其形成大的“心理落差”。另一方面，加快優(yōu)秀基層法官助理的流動(dòng)，除多種方式提升職業(yè)技能外，還可探索實(shí)行法官助理的專項(xiàng)遴選辦法，遴選部分基層優(yōu)秀法官助理到中、高級(jí)法院，拓寬基層法院法官助理的職業(yè)空間和發(fā)展選擇。

3.初任法官養(yǎng)成更優(yōu)方案下的優(yōu)秀法律人才職業(yè)通道窄化矛盾

“長期以來，我國施行初任法官‘本院任職’，不同層級(jí)法院初任法官的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)存在落差，部分初任法官認(rèn)為基層法院并非理想的任職去向?！雹诠鶟蓡矗骸丁俺跞畏ü僖话愕交鶎尤嗣穹ㄔ喝温殹钡姆梢夂爸贫葘?shí)現(xiàn)——〈法官法〉第十七條第一句評(píng)析》，載馬世忠主編《司法體制綜合配套改革中重大風(fēng)險(xiǎn)防范與化解——全國法院第31屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?，人民法院出版社?020，第441頁。由此催生《中華人民共和國法官法》（以下簡稱《法官法》）第十七條規(guī)定的初任法官均要基層任職培養(yǎng)模式。在某種意義上，中院法院助理到基層法院入額機(jī)制即為此種培養(yǎng)方式的細(xì)化措施之一。其實(shí)質(zhì)為初任法官培育的基層化，以解決校門到院門的法官司法歷練不足問題，并確保中院法官的整體素質(zhì)，是我國初任法官養(yǎng)成的更優(yōu)解。

但是，該種選任嘗試有造成優(yōu)秀法律人才職業(yè)通道窄化的隱憂，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法官一律從基層法院培養(yǎng)，學(xué)歷在職業(yè)上升中的篩選作用遭到極大限縮，對(duì)具備高學(xué)歷的優(yōu)秀法官助理難謂公平，畢竟本?？婆c博碩士的選拔難度、學(xué)習(xí)時(shí)間成本大相徑庭；二是加劇法律職業(yè)不平等性，“從事法律工作”內(nèi)涵解釋不明確，就職法官助理之前從事的律師、法學(xué)教師等法律資歷能否折抵入額前工作年限或享有入額優(yōu)勢存在爭議，導(dǎo)致法官助理崗位更加無人問津。①近年來，屢有關(guān)于法官助理崗位吸引力下降、報(bào)名人數(shù)少的報(bào)道。這與法官助理特別是高層級(jí)法官助理報(bào)考要求高而職業(yè)前景不明朗形成的反差直接相關(guān)。

為此，建議在中院助理到基層法院入額與法官逐級(jí)遴選原則下，將學(xué)歷因素與工作經(jīng)歷結(jié)合起來，到基層法院入額的中院助理按其學(xué)歷情況和工作年限，在后續(xù)定級(jí)時(shí)適當(dāng)抬升相應(yīng)的法官等級(jí)。專業(yè)突出、特別優(yōu)秀的法官助理可直接安排在基層法院入額，從事特定審判工作，對(duì)相關(guān)或邊緣的法律工作經(jīng)歷，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折抵，提高從事法律工作的職業(yè)群體積極性。

四、中院助理到基層法院入額的模式定位與機(jī)制優(yōu)化

中院助理到基層法院入額的模式定位和機(jī)制優(yōu)化“要兼顧宏觀、中觀、微觀各個(gè)層面，使法院整體利益、法院個(gè)體利益、法官個(gè)人利益均不應(yīng)因改革受損，而是有所增益”②郭澤喆：《“初任法官一般到基層人民法院任職”的法律意涵及制度實(shí)現(xiàn)——〈法官法〉第十七條第一句評(píng)析》，載馬世忠主編《司法體制綜合配套改革中重大風(fēng)險(xiǎn)防范與化解——全國法院第31屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?，人民法院出版社?020，第448頁。。

（一）宏觀層面：“指導(dǎo)理念、規(guī)范架構(gòu)與實(shí)證范式”三維提升

1.實(shí)現(xiàn)中院助理到基層法院入額的價(jià)值本源回歸

過分強(qiáng)調(diào)中院助理基層入額機(jī)制的工具屬性，在指導(dǎo)理念上不可避免會(huì)帶有管理性色彩，忽視了機(jī)制應(yīng)用對(duì)象的實(shí)際需求，難以從機(jī)制理念上與在中院長期工作而無法入額的優(yōu)秀助理產(chǎn)生共鳴。“將員工從自滿和組織慣性中釋放出來，為變革流程提供最初動(dòng)力的變革要素”，③蘭杰·古拉蒂、安東尼J.梅奧、尼汀·諾里亞：《管理學(xué)》，楊斌等譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2014，第227頁。在司法體制改革進(jìn)入“深水區(qū)”后，基層入額機(jī)制在指導(dǎo)理念上要摒棄臨時(shí)管理性色彩，回歸其價(jià)值本源——優(yōu)秀員額法官養(yǎng)成，并以此構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的法官培養(yǎng)模式。在馬斯洛層次需求理論中，社會(huì)需求、尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)需求是人類發(fā)展的中高階需求。基于干警的個(gè)體需求差異，在進(jìn)行模式選擇和機(jī)制建設(shè)過程中，應(yīng)尊重干警的職業(yè)需求，從“隊(duì)伍管理”角度升華到“用戶需求”理念，并以此指導(dǎo)入額流程的重構(gòu)。從全國范圍看，唯有通過更加人性化的理念指導(dǎo)，才能設(shè)計(jì)出更“接地氣”的基層入額機(jī)制，引導(dǎo)更多的中院助理自愿去基層法院入額。另外，中院助理基層入額機(jī)制的審判質(zhì)效提升、改革樣板示范等高附加值功能是否會(huì)一并實(shí)現(xiàn)，亦有賴于指導(dǎo)理念轉(zhuǎn)變。

2.以完善頂層設(shè)計(jì)為核心的規(guī)范性架構(gòu)

在中央頂層設(shè)計(jì)中，中院助理到基層法院入額采中央原則指導(dǎo)、地方探索試行的方式，各地的相關(guān)規(guī)范性文件零散、內(nèi)容不統(tǒng)一，有必要加強(qiáng)機(jī)制規(guī)范的中央頂層設(shè)計(jì)，在國家層面出臺(tái)操作性強(qiáng)的入額辦法，并增強(qiáng)與其他司法改革配套措施的兼容性。規(guī)范性架構(gòu)的細(xì)化基本思路為，在前期原則性規(guī)定基礎(chǔ)上，增添相應(yīng)的可操作性內(nèi)容。首先，在各地試行的入額辦法或措施基礎(chǔ)上，由最高人民法院或省級(jí)人民法院制訂統(tǒng)一的中院助理到基層法院入額管理辦法，對(duì)中院助理到基層法院入額主要內(nèi)容加以明確。其次，入額管理辦法應(yīng)規(guī)定省級(jí)單位統(tǒng)一組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，合理確定中院助理報(bào)名的資格限制，優(yōu)化中院助理到基層法院入額流程，加強(qiáng)入額后的待遇銜接與配套措施完善。

圖1 中院助理到基層法院入額的規(guī)范體系架構(gòu)

3.以大數(shù)據(jù)研究為內(nèi)核的基層法院入額指標(biāo)體系重構(gòu)

為遴選出基層法院員額法官的最優(yōu)人選，應(yīng)建立一套科學(xué)的測評(píng)指標(biāo)體系。其主要包含四個(gè)方面內(nèi)容：（1）員額空缺的具體職數(shù)認(rèn)定；（2）員額法官崗位的工作量認(rèn)定；（3）參加遴選助理工作能力的科學(xué)測定；（4）員額崗位工作量與助理工作能力的匹配指數(shù)測定。員額空缺的具體職數(shù)認(rèn)定可采閾值匹配法、動(dòng)態(tài)調(diào)整法；員額法官崗位的工作量認(rèn)定可采飽和度分析法、實(shí)際（跟蹤）統(tǒng)計(jì)法；參加遴選助理工作能力的科學(xué)測定可采業(yè)績統(tǒng)計(jì)法、工作能力指數(shù)法；員額崗位工作量與助理的工作能力匹配指數(shù)測定可采趨勢分析法、象限分析法、對(duì)比分析法、交叉分析法等方法。

表4 中院助理到基層法院入額數(shù)據(jù)指標(biāo)體系與研究方法

（二）中微觀層面：中院助理到基層法院入額的三階段流程再造

中級(jí)法院法官助理居于承上啟下之角色特點(diǎn)，他們對(duì)到基層法院入額的選擇參與程度，直接影響著此項(xiàng)改革的成效甚至成敗。同時(shí)，基層法院法官為執(zhí)掌國家事權(quán)的基層重要司法力量，且為相對(duì)稀缺的司法人力資源，不應(yīng)人為降低進(jìn)入門檻設(shè)置，宜在中微觀層面上對(duì)遴選機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化改造?？v觀各地情況，原有入額流程僅關(guān)注遴選階段，科學(xué)性不足，無法有效調(diào)動(dòng)法官助理工作積極性。從基層入額機(jī)制的功能與目的出發(fā)，以法官助理的職業(yè)發(fā)展與能力培養(yǎng)為視角展開，宜構(gòu)建中院助理到基層法院入額的三階段模式。前段是司法審判能力培養(yǎng)，中段是優(yōu)中選優(yōu)的遴選入額流程，后段是基層入額后的機(jī)制性保障。將之前的遴選程序作為基層入額的中段，并結(jié)合中院法官助理的能力培養(yǎng)與入額后的配套保障作總體機(jī)制設(shè)置，科學(xué)性強(qiáng)，具有可操作性與可實(shí)施性?！案母锏哪Ｊ讲⒉粦?yīng)當(dāng)是顛覆性的模式轉(zhuǎn)換，而應(yīng)當(dāng)選擇在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上漸進(jìn)式地改良?！雹俜剿惯h(yuǎn)：《論我國司法改革中初任法官選任制度的完善——以廣東省試點(diǎn)改革為視角》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期?？砂鸦鶎尤腩~三階段模式視為初任法官養(yǎng)成機(jī)制的“強(qiáng)化版本”，并首尾相顧，合理融入中國法官“低階—中高階”養(yǎng)成的全流程機(jī)制之中。

1.中院法官助理鍛煉階段

本階段主要是甄別中院法官助理的基層入額意愿，有針對(duì)性地加以培養(yǎng)。對(duì)愿意“下沉”入額的法官助理提供相應(yīng)展示平臺(tái)，如優(yōu)先安排其從事與基層法院對(duì)接交流工作，在審判事務(wù)中持續(xù)提升其審判核心能力。職能設(shè)計(jì)上，要突出對(duì)審判工作核心能力的培養(yǎng)，主要包括訴訟材料分析能力、證據(jù)認(rèn)定事實(shí)能力、庭審駕馭能力、裁判文書寫作能力，同時(shí)著力培養(yǎng)中院法官助理的綜合協(xié)調(diào)組織能力。晉升機(jī)制上，對(duì)中院助理的職級(jí)予以正常晉升，表現(xiàn)優(yōu)秀的中院助理可以擇優(yōu)晉升，以提高助理在本階段的工作積極性。組織管理上，由中院統(tǒng)一組織與管理，做好司法輔助工作業(yè)績的考核與考評(píng)工作，在評(píng)定表現(xiàn)等級(jí)后記入人事檔案供入額評(píng)價(jià)時(shí)使用。

2.基層入額遴選階段

基層入額遴選階段是三階段的核心，“新的遴選機(jī)制綜合了諸多傳統(tǒng)法官任免程序中的考察點(diǎn)，使得遴選過程能夠最大限度地平衡兼顧候選法官的理論水平、司法技藝以及群眾口碑等”②左衛(wèi)民：《員額法官遴選機(jī)制改革實(shí)證研究：以A省為樣板》，《中國法學(xué)》2020年第4期。。其主要內(nèi)容有四點(diǎn)。第一，找準(zhǔn)培養(yǎng)員額法官的定位，出臺(tái)相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)規(guī)范，選拔出合適的入額人選，打破外界對(duì)機(jī)制“權(quán)宜之計(jì)”的負(fù)面印象，實(shí)現(xiàn)其常態(tài)化運(yùn)行。第二，設(shè)置相稱的入額門檻，從個(gè)人意愿、工作資歷、業(yè)務(wù)能力、審判業(yè)績、培訓(xùn)培養(yǎng)等各個(gè)方面確定合理標(biāo)準(zhǔn)，保障遴選人員的優(yōu)中選優(yōu)。第三，實(shí)現(xiàn)基層法院入額與地域遴選、行業(yè)遴選、推薦遴選的兼容，“選任范圍的廣泛、來源的多元，既增加了法律人才間的競爭，又提升了法官隊(duì)伍的質(zhì)量”，③楊奕：《我國法官準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及選任機(jī)制研究——以新修訂的〈法官法〉為研究背景》，《法律適用》2019年第9期。保障員額法官的特殊職業(yè)屬性。同時(shí)，還可依據(jù)現(xiàn)行的入額政策，探索中院助理到基層法院掛職入額鍛煉辦法，提升中院法官助理本級(jí)入額的規(guī)范性，保持改革的一貫性。第四，規(guī)范中院助理到基層法院入額的流程。其一，流程的運(yùn)行原則為透明、公開、公平、公正；其二，程序運(yùn)行邏輯合理、環(huán)環(huán)相扣、銜接得當(dāng)，并設(shè)置相應(yīng)的程序回轉(zhuǎn)流程；其三，堅(jiān)持考核考試相結(jié)合，合理設(shè)置中級(jí)法院與基層法院的打分比例，重視基層法院意見；其四，引入科學(xué)合理的測評(píng)指標(biāo)，合理確定員額空缺與分配指標(biāo)。如結(jié)合近兩至三年基層法院退離崗人員數(shù)量，提前預(yù)判考慮適當(dāng)增加或限制員額名額，并據(jù)此推進(jìn)入額工作。

在職能設(shè)計(jì)上，本階段主要負(fù)責(zé)選拔出優(yōu)秀的中院助理入額，保障辦法是出臺(tái)科學(xué)合理的遴選機(jī)制與方法，提高助理遴選應(yīng)試能力，確保選拔出的助理具備員額法官審判等各項(xiàng)能力，提高“人崗”匹配度。在晉升機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)中院助理從助理序列到法官序列的合理轉(zhuǎn)化，公平、公正厘定入額助理的法官級(jí)別，為職業(yè)發(fā)展打下基礎(chǔ)。在組織管理上，實(shí)現(xiàn)由中級(jí)法院單一管理到中級(jí)法院與基層法院協(xié)同管理模式轉(zhuǎn)變，依據(jù)在基層法院入額形式之區(qū)別，可分為基層法院管理報(bào)中院備案、中級(jí)法院管理基層法院協(xié)作等模式。

3.基層審判保障階段

對(duì)到基層法院入額的中院法官助理，還應(yīng)配備后續(xù)的配套保障措施，實(shí)現(xiàn)選任機(jī)制的流程閉環(huán)。第一，保障入額的中院助理享受不低于基層員額法官同等的待遇；第二，在入額后的合理期限內(nèi)，盡快落實(shí)相關(guān)待遇；第三，結(jié)合基層法院工作需要，按中院法官助理工作經(jīng)歷與個(gè)人意愿，安排其相應(yīng)的審判崗位；第四，中院遴選時(shí)可允許基層入額法官助理參加，并將其在基層法院的表現(xiàn)作為重要的參考因素?？傊?，要在配套保障機(jī)制上維護(hù)到基層法院入額的中院助理的工作積極性，形成示范效應(yīng)，吸引更多中院助理到基層法院入額。

本階段在職能設(shè)計(jì)上，要加強(qiáng)入額中院法官助理的司法審判能力，使其彌補(bǔ)在助理階段的工作短板，盡快實(shí)現(xiàn)由初任法官到中高階法官的職務(wù)躍升；在晉升機(jī)制上，按法官序列年限進(jìn)行職務(wù)、職級(jí)晉升，形成示范效應(yīng)；在組織管理上，依據(jù)入額中院法官助理與基層法院人事關(guān)系的緊密性，形成基層管理中院備案或中院管理基層協(xié)作等形式，確保組織管理的銜接性，維護(hù)入額法官正當(dāng)利益。

圖2 中院助理到基層法院入額的三階段流程再造

余論

為提升改革協(xié)同集成效應(yīng)，在實(shí)施中院助理到基層法院入額的過程中，對(duì)無法入額的中院法官助理也應(yīng)納入改革設(shè)計(jì)的通盤考慮中，進(jìn)一步明確其職業(yè)發(fā)展方向和前景。到基層法院入額為中院法官助理提供了職業(yè)進(jìn)階的發(fā)展路徑，對(duì)基于種種考慮不愿“下沉”的中院法官助理，也應(yīng)當(dāng)尊重他們選擇的權(quán)利，在晉升機(jī)制、工作內(nèi)容、崗位選擇上體現(xiàn)對(duì)法官助理成長進(jìn)步的充分考量。此外，中院助理到基層法院入額的改革舉措能夠順利實(shí)施，也與基層法院法官助理的配合度息息相關(guān)，故而要做好基層法院法官助理的不滿情緒紓解工作。將“下沉”入額與本級(jí)入額遴選相結(jié)合，中基層法院助理同臺(tái)公平競爭，政策上一視同仁，擇優(yōu)選拔。強(qiáng)化法官助理人員中基層交流，彌補(bǔ)“下沉”入額空缺，將優(yōu)秀的基層法院法官助理遴選到中級(jí)、高級(jí)法院從事法官助理工作，在更高工作平臺(tái)上開闊眼界、提升能力。在員額統(tǒng)籌配置上，實(shí)現(xiàn)員額職數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)配，如中院法官助理“下沉”入額后不占用基層法院名額，或適當(dāng)增加基層法院入額數(shù)量，提高基層法院法官助理入額概率。此外，還應(yīng)在職務(wù)與職級(jí)并行基礎(chǔ)上，加快基層法院法官助理定級(jí)工作，確保其與基層入額法官的級(jí)別待遇落差坡度平緩，穩(wěn)定工作情緒。