地方政府參與人才競爭的政策工具選擇研究*
——基于“人才爭奪戰(zhàn)”的分析

趙全軍 林雄斌 季 浩

提要：近年來，國內(nèi)人才競爭日趨激烈，興起了一個被稱為“人才爭奪戰(zhàn)”的地方政府競爭現(xiàn)象。“人才爭奪戰(zhàn)”以制定實施“人才新政”為主要載體，其中蘊含著豐富的政策工具選擇與運用。對65個樣本城市的實證分析顯示，在新一輪“人才爭奪戰(zhàn)”中，地方政府的人才政策工具選擇呈現(xiàn)出“引才為主”的選擇指向，具有“強制型工具為主”的類型特點，采取了“優(yōu)惠競賽”式的實施策略。這一選擇行為的形成，主要是受政策項目屬性、外部制度環(huán)境、供給主體能力狀況、地方利益最大化取向等因素的影響，并形成了特定的驅(qū)動邏輯，由此既產(chǎn)生了積極的人才發(fā)展效應，但也引發(fā)了政策工具同質(zhì)化、行政干預過度等負面問題。應通過增強政策工具的市場屬性、優(yōu)化政策工具指向、提升制度激勵的科學性等舉措，促進地方政府人才政策工具選擇的科學化。

引 言

創(chuàng)新是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一動力，人才是驅(qū)動創(chuàng)新的第一資源。當前，我國已進入到以創(chuàng)新驅(qū)動為核心動力的高質(zhì)量發(fā)展階段，要適應高質(zhì)量發(fā)展要求，關(guān)鍵在于人才特別是領(lǐng)軍人才所發(fā)揮的巨大引擎作用。(1)孫銳、孫雨潔：《我國地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進政策量化研究》，《科學學與科學技術(shù)管理》2021年第6期。人才作為區(qū)域發(fā)展的核心競爭力，積極爭搶人才并促進人才集聚與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有機互動，已成為國內(nèi)眾多城市的普遍共識和戰(zhàn)略議題。在實踐層面，自2017年武漢市啟動實施“雙百萬工程”、拉開“搶人大戰(zhàn)”序幕后，國內(nèi)人才競爭愈演愈烈，涌現(xiàn)出一個被稱為“人才爭奪戰(zhàn)”的地方政府競爭現(xiàn)象。在此過程中，各地政府不斷迭代升級“人才新政”，提升“政策紅利”，窮盡各種努力延攬人才。目前，幾乎所有地級以上城市都出臺了“人才新政”，地方人才政策創(chuàng)新加速擴散，(2)趙全軍、季浩：《政策創(chuàng)新與制定失靈——基于“人才爭奪戰(zhàn)”的場景分析》，《浙江社會科學》2021年第11期?！叭瞬艩帄Z戰(zhàn)”逐漸演變?yōu)椤罢叽髴?zhàn)”。

政策工具是政府用以實現(xiàn)特定政策目標的主要手段。能否選擇恰當?shù)恼吖ぞ呤钦吣繕舜_定后影響政策實施效果的關(guān)鍵因素。在“人才爭奪戰(zhàn)”中，各地出臺的“人才新政”一般都是集成度非常高的綜合性政策體系，既有方向性的“政策總規(guī)”，也包括操作性的“政策細則”，其中蘊含豐富的政策工具的選擇配置與綜合運用。雖然政府決策對于外部環(huán)境來說是一個“黑箱系統(tǒng)”，難以對其中的具體決策過程進行直接體驗，但從外在運作模式仍然能洞察政府內(nèi)部決策動機，從而提煉政策工具的類型特點與選擇邏輯。(3)王輝：《政策工具選擇與運用的邏輯研究——以四川Z鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為例》，《公共管理學報》2014年第3期。為此，本文在對政策工具類型進行理論探討的基礎(chǔ)上，通過對65個樣本城市的實證分析，借助Nvivo文本分析軟件梳理總結(jié)“人才爭奪戰(zhàn)”中地方政府參與人才競爭的政策工具類別，探究其中的影響因素及選擇邏輯，基于政策工具視角提出深化人才政策創(chuàng)新的對策性建議。

一、政策工具類型的劃分

政策工具的識別和分類一直是政策科學的研究熱點，自20世紀80年代以來，國內(nèi)外許多學者都依據(jù)不同的標準對政策工具做過分類，幾乎每個學者都有自己的一套“工具箱”。(4)陳振明、張敏：《國內(nèi)政策工具研究新進展：1998-2016》，《江蘇行政學院學報》2017年第6期。從已有研究來看，現(xiàn)有分類主要有以下幾種類型：

(一)按政府介入程度的分類

這一分類方法認為，政府和市場是兩個極端的政策實施主體，根據(jù)政府干預的強弱程度，政策工具可以呈現(xiàn)從政府主導到市場主導的過渡、轉(zhuǎn)變或組合。比如，歐文·E.休斯將政策工具分為政府供應、生產(chǎn)、補貼和管制四種類型；(5)歐文·E.休斯：《公共管理導論》(第2版)，張成福譯，中國人民大學出版社，2010年，第96頁。薩瓦斯將政策工具劃分為政府服務到自我服務的連續(xù)光譜，并根據(jù)生產(chǎn)者和安排者的動態(tài)關(guān)系概括出10種具體類型；(6)E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國人民大學出版社，2002年，第69頁。豪利特等把政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三種類型。(7)邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第144頁。國內(nèi)，朱春奎借鑒豪利特等人的觀點也將政策工具分為強制型、自愿型和混合型三類；(8)朱春奎：《政策網(wǎng)絡與政策工具：理論基礎(chǔ)與中國實踐》，復旦大學出版社，2011年，第134—136頁。王輝則在分析政府介入程度的基礎(chǔ)上，嵌入功能差異性因素，將政策工具劃分為自愿類、引導類、市場類和強制類四種類型。(9)王輝：《政策工具選擇與運用的邏輯研究——以四川Z鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為例》，《公共管理學報》2014年第3期。

(二)按政策工具自身屬性的分類

一些研究對政策工具的分類并沒有基于特定理論，而是根據(jù)政策工具的領(lǐng)域、功能或技術(shù)屬性等分類。按照領(lǐng)域差異，陶學榮將政策工具劃分為經(jīng)濟性、行政性、管理性、政治性和社會性等五種類型；(10)陶學榮：《公共政策學》(第3版)，東北財經(jīng)大學出版社，2012年，第161—169頁。按照功能差異，王世強將政策工具劃分為基礎(chǔ)型、分配型、市場型、引導型等四種類型；(11)王世強：《政府培育社會組織政策工具的分類與選擇》，《學習與實踐》2012年第12期。按照技術(shù)差異，陳振明將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段等三種類型。(12)陳振明：《政府工具導論》，北京大學出版社，2009年，第44—46頁。

(三)政策工具其他分類方法

除了上述兩種主要的分類方法以外，既有研究也有一些基于其他分類向度的差異化解釋。比如，湛中林從經(jīng)濟學交易成本理論出發(fā)，依據(jù)政策雙方的自主程度，將政策工具分為離散交易型、集中交易型、混合交易型三類；(13)湛中林：《交易成本視角下政策工具的選擇與創(chuàng)新》，《江蘇行政學院學報》2015年第5期。根據(jù)政策作用對象的不同，Rothewell和Zegveld將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型。(14)R. Rothewell，W. Zegveld，Industrial Innovation and Public Policy：Preparing for the 1980s and the 1990s， London：Francis Pinter，1981，pp.46-54.

顯然，理論界圍繞政策工具分類形成了豐碩成果，為公共政策的理論和實踐創(chuàng)新提供了許多有意義的借鑒，但其中也存在一些明顯的局限。比如，無法窮盡工具的類型。相當多的分類存在著對某些工具的忽視，特別是未把非正式工具納入研究范疇；一些分類相互間并不具有排他性，尤其是次級工具過于龐雜，相互矛盾且難以執(zhí)行；同時，相當多的分類忽略了政策客體的需求和可接受性。但不難發(fā)現(xiàn)，“政府介入程度”始終是劃分政策工具類型的主流標準，不僅被理論界廣泛使用，且有著堅實的實踐基礎(chǔ)。政府是制定實施公共政策的核心主體，政策工具的選擇和運用本質(zhì)上是一個政府決策過程，所有的政策實踐中都有“政府介入”的因素，有所區(qū)別的只是政府干預程度的差異而已。因此，以“政府介入程度”作為政策工具分類標準，比較符合類型學要求的找尋觀察對象共識屬性的要旨。

綜上所述，本文以政府介入程度的強弱為依據(jù)，在借鑒朱春奎等提出的分類方法的基礎(chǔ)上，(15)朱春奎、舒皋甫、曲潔：《城鎮(zhèn)醫(yī)療體制改革的政策工具研究》，《公共行政評論》2011年第2期。把政策工具分為強制型、混合型和自愿型三種類型。其中，強制型政策工具是以政府權(quán)威為實施基礎(chǔ)，以行政強制為主要手段，具有規(guī)范和保障功能的工具類型，主要包括管制(如機構(gòu)設(shè)置、制定法規(guī)等)、放松管制(如放寬條件、權(quán)力下放等)、直接提供(如直接生產(chǎn)、直接服務、直接管理等)及命令和權(quán)威性工具(如政府間協(xié)定、政策試驗等)等次級工具；混合型工具是以政府權(quán)威為保障，以政府資源為杠桿，由政府、市場、社會合作提供公共服務的工具類型，包括信息與倡導(如學習教育、輿論宣傳等)、補貼(如直接補助、稅收優(yōu)惠等)、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和用戶收費、契約等次級工具；自愿型政策工具是以政府倡導為指引，由市場或社會力量自主提供公共服務的工具類型，包括家庭與社區(qū)、志愿組織和志愿服務、市場和市場自由化等次級工具。本文以此為理論框架，重點分析“人才爭奪戰(zhàn)”中地方政府政策工具選擇與運用情況、影響因素以及由此誘致形成的特定驅(qū)動邏輯。

二、“人才爭奪戰(zhàn)”中地方政府的政策工具選擇

為探究地方政府在“人才爭奪戰(zhàn)”中選擇與運用政策工具的情況，本研究借助Nvivo文本分析軟件，對65個地級及以上城市(16)根據(jù)《2021城市商業(yè)魅力排行榜》進行城市分類，樣本城市包括：4個一線城市：北京、上海、廣州、深圳；15個新一線城市：成都、杭州、重慶、西安、蘇州、武漢、南京、天津、鄭州、長沙、東莞、佛山、寧波、青島和沈陽；30個二線城市：包括福州、合肥等東部城市，南昌、太原等中部城市，昆明、貴陽、蘭州等西部城市；16個三線及以下城市：包括湖州、日照等東部城市，黃石、萍鄉(xiāng)等中部城市，廣安、桂林等西部城市。2017-2021年間出臺的101份“人才新政”文本進行梳理分析，根據(jù)“強制型、混合型和自愿型”的分類標準及相關(guān)次級工具類別進行編碼，從中發(fā)現(xiàn)本輪“人才爭奪戰(zhàn)”中地方政府的政策工具選擇和運用呈現(xiàn)出以下顯著特點：

(一)“引才為主”的政策工具指向

首先，從政策工具聚焦的重點來看，“引才”是當前各地“人才新政”關(guān)注的首要議題。雖然基于人才開發(fā)過程的視角，人才政策涵蓋引才、育才、用才、留才等多個環(huán)節(jié)，但本輪“人才爭奪戰(zhàn)”中各地主要是圍繞“引才”來設(shè)計選擇人才政策工具。一方面，在地方“人才新政”的高頻詞匯中，“引進”是排位前10的高頻詞匯，而諸如“培養(yǎng)”“使用”“激勵”等涉及人才開發(fā)其他環(huán)節(jié)的詞匯則不在前30位高頻詞匯范疇之內(nèi)；另一方面，“給予”“支持”“獎勵”“補貼”“資助”等具有“引才”涵義的詞匯也是各地人才政策高頻詞匯，從中可以凸顯地方政府引進集聚人才的強烈意愿及進取態(tài)度。

其次，從政策工具聚焦的政策客體來看，各地主要是針對“人才”來設(shè)計實施優(yōu)惠政策。樣本城市的數(shù)據(jù)分析顯示，“人才”是排位第1的高頻詞匯，各地“人才新政”中70%以上的內(nèi)容都是直接針對“人才”的政策條款。在次級政策工具的選擇上，“放寬落戶條件”“提供購房或生活補貼”“給予創(chuàng)新或創(chuàng)業(yè)項目資助”等是各地運用最為普遍、最受關(guān)注的政策工具，這些次級工具均直接面向“人才”實施(圖1)，由此產(chǎn)生的經(jīng)費支出也占了屬地財政性人才經(jīng)費的“大頭”。當然，也必須看到，“企業(yè)”“單位”“機構(gòu)”等也是高頻詞匯，這說明各地政府為了“搶才”紛紛使出渾身解數(shù)，除了針對“人才”制定優(yōu)惠政策以外，還針對用人單位、第三方服務機構(gòu)等進行了政策工具設(shè)計，以期能激發(fā)市場、社會等多元主體的積極性，但現(xiàn)階段聚焦“用人單位”“第三方服務機構(gòu)”等市場主體的政策工具運用相對較少。

圖1 地方政府人才政策工具體系示意圖

備注：圓圈內(nèi)數(shù)字為基于Nvivo軟件的詞頻統(tǒng)計次數(shù)

第三，從政策工具聚焦的目標人才群體來看，引才指向趨同化趨勢明顯。一方面，各個城市“人才新政”聚焦群體大致相同，主要集中于高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和優(yōu)秀青年人才兩類，中部城市、西部城市與東部城市均強調(diào)對這兩類人才的爭奪，且都為此進行了一系列的政策工具設(shè)計。另一方面，針對目標人才群體的評價標準也基本一致，比如，在如何界定“高層次創(chuàng)新人才”方面，基本上都是學習借鑒國家級“引才計劃”的評價方法，對人才的學歷、職稱、年齡、從業(yè)經(jīng)歷或標志性業(yè)績等有一定要求。也正因如此，“創(chuàng)新”“創(chuàng)業(yè)”“高層次”“技能”“青年”“畢業(yè)生”等也成為各地人才政策的高頻詞匯。

(二)“強制型工具為主”的政策工具類型選擇

首先，強制型工具仍是地方政府應用最廣泛的政策工具。由圖1可知，在激烈的人才競爭中地方政府的政策工具選擇不斷豐富，三類政策工具均得到不同程度應用，并通過不同類別政策工具的配套組合形成了更具適應性的工具網(wǎng)絡，進而產(chǎn)生新的政策特性和功能。但也不難發(fā)現(xiàn)，強制型工具的應用最為廣泛。樣本城市政策文本的詞頻統(tǒng)計顯示，強制型政策工具相關(guān)詞頻達34355次，約占75%；混合型相關(guān)政策工具詞頻為10978次，約占24%；自愿型相關(guān)政策工具詞頻僅11次，約占1%。

其次，即使是在具有一定社會或市場屬性的混合型政策工具中，主要使用的也是更突出“政府主導”的次級工具。詞頻統(tǒng)計顯示，各地應用最廣泛的是補貼、契約等具有較強行政色彩的政策子工具，其中高度依賴政府財力支撐的“補貼”類政策詞頻達到7202次，在混合型工具詞頻中占比65.6%。雖然選擇和運用補貼、契約等混合型工具，意味著企業(yè)、中介組織等市場主體介入相關(guān)服務的供給，形成了具有市場屬性的關(guān)系模式和制度空間，但在這一過程中政府仍發(fā)揮著主導作用，諸如合同邀約發(fā)起、交付標準制定、生產(chǎn)經(jīng)費提供、服務效果驗收等均由政府機構(gòu)決定，同時還必須輔以檢查監(jiān)督、處罰、考核或裁決等諸多強制型工具的運用，才能最終完成預期的政策目標。

(三)“優(yōu)惠競賽”式的政策工具實施策略選擇

首先，以供給“優(yōu)惠待遇”為主要內(nèi)容的政策工具實施力度的比拼非常激烈。在“人才爭奪戰(zhàn)”中，為了吸引人才向本轄區(qū)流動，地方政府通常會圍繞獲取“比較優(yōu)勢”進行“優(yōu)惠政策競賽”。這種“競賽”往往被冠以“放松管制”“優(yōu)化環(huán)境”等名義，通過采取超國民待遇政策、制度外財政行為等方式予以實施，推動以供給“優(yōu)惠待遇”為主要內(nèi)容的政策工具的實施力度不斷升級加碼。從現(xiàn)實情況來看，當前各地圍繞“補貼”“落戶”類政策工具展開的“對標競爭”最為激烈。比如，在“創(chuàng)業(yè)補貼”方面，對于符合條件的人才創(chuàng)業(yè)項目，各地普遍給予較大額度的資金資助，而且城市之間競爭非常激烈，特別是規(guī)格或空間相近城市之間更是“你追我趕”，甚至出現(xiàn)了“競價式搶人”的非理性狀態(tài)。以樣本中的蘇州、湖州、紹興等長三角城市為例，這些城市的“人才新政”均已迭代升級至4.0版，三地對人才團隊創(chuàng)業(yè)項目資助最高分別達到5000萬元、10000萬元、2000萬元，且一旦入選了國家和省級的人才計劃，市和區(qū)(縣)級政府還有相應的經(jīng)費配套。比如，在“放寬落戶條件”方面，各地“人才新政”均有相關(guān)的政策設(shè)計，西安甚至在一段時間內(nèi)規(guī)定在校大學生僅憑學生證和身份證就可在線落戶。

其次，政策工具實施力度呈現(xiàn)出非常態(tài)化的空間差異性。在傳統(tǒng)的人才競爭實踐中，以供給“優(yōu)惠待遇”為主要內(nèi)容的政策工具實施力度基本上都是沿著由東到西、由南到北的方向逐漸遞減，呈現(xiàn)出與城市經(jīng)濟發(fā)展水平正相關(guān)的趨勢和規(guī)律。但在這輪“人才爭奪戰(zhàn)”中，面對高質(zhì)量發(fā)展的全新要求，一些相對欠發(fā)達的中西部城市或北方城市也不斷加大“人才新政”的優(yōu)惠強度，政策工具的實施力度甚至超過了經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海城市。比如，在“生活補貼”方面，對博士、碩士、本科人才的生活補貼標準，東北地區(qū)的沈陽市高于華南地區(qū)的深圳市；中部地區(qū)的鄭州市高于東部地區(qū)的杭州市(表1)。之所以會出現(xiàn)這樣的非常態(tài)現(xiàn)象，主要是因為人才的區(qū)域流動雖然受到一系列復雜因素的影響，但本質(zhì)上仍是個體或家庭的效用優(yōu)化過程，(17)Y. Huang，D. Yi，W.A.V. Clark，“Multiple Home Ownership in Chinese Cities：An Institutional and Cultural Perspective，”Cities，Vol.97，2020，p.102518.K.S.So，Orazem，P. F.，D.M Otto，“The Effects of Housing Prices，Wages，and Commuting Time on Joint Residential and Job Location Choices，”American Journal of Agricultural Economics，Vol. 83，No.4，2001，pp.1036-1048.人才對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務、城市活力等尤為關(guān)注。因此，一些發(fā)展水平相對滯后的城市迫切需要通過出臺更積極的人才政策來彌補城市經(jīng)濟發(fā)展的相對劣勢，從而形成差異化的競爭優(yōu)勢。

表1 部分城市青年人才(博士、碩士、本科)補貼政策對比表

三、地方政府進行人才政策工具選擇的驅(qū)動邏輯分析

政策工具選擇受到多種因素的影響，是一項復雜的政治決策過程。樣本城市的實證分析顯示，在激烈的人才爭奪中，地方政府的人才政策工具選擇主要是受到政策項目屬性、外部制度環(huán)境、供給主體能力狀況、地方利益最大化取向等因素的影響，并由此形成了特定的選擇邏輯。正是在這些影響因素及邏輯的作用下，相關(guān)的人才政策工具不斷地被推出、仿效、升級或終止、替換。

(一)政策項目屬性：影響地方政府政策工具選擇的首要起點

政策工具作為政府對社會資源和價值進行權(quán)威性分配的手段，其本質(zhì)是政府向社會提供各類公共物品。究竟選擇哪種政策工具，特別是政府的介入程度，主要取決于政策項目的屬性，而政策項目屬性主要由政策所需要提供的服務類型以及所追求的政策目標屬性所決定。一般說來，政策所提供的服務或所追求的目標，如果是基礎(chǔ)性、全民受益的純公共物品，應該采取強制類的政策工具，比如，管制與放松管制、直接提供等；如果屬準公共物品、且市場發(fā)育程度或社會接受度較高，應該采取更突出市場主導的混合型工具(合同承包、產(chǎn)權(quán)交易等)或社會主導的自愿型工具(志愿服務等)。

從政策項目的屬性來看，“人才爭奪戰(zhàn)”中的城市“人才新政”旨在通過提供優(yōu)質(zhì)人才服務來吸引集聚更多的優(yōu)秀人才，這涉及到“人才”和“人才服務”兩方面因素。就“人才”而言，從內(nèi)在屬性來看，其是一種經(jīng)濟發(fā)展的資源要素，按照市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，這一資源的流動配置應主要由市場機制支配調(diào)節(jié)。但與土地、資金等要素不同的是，人才是具有自主創(chuàng)新能力、能產(chǎn)生乘數(shù)效應的特殊資源，具有一定的正外部性，大規(guī)模高層次人才的集聚不僅會讓人才本體受益，整個社群乃至社會也均會從中受益，特別是會對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大的促進作用。因此，“人才”是具有一定公共物品屬性的“混合型”市場要素，為此，哪怕是在非常成熟的市場經(jīng)濟體系中，人才流動及競爭也是一項受政治法則驅(qū)使的治理系統(tǒng)，政府必須適度介入和干預。就“人才服務”而言，這是一個耦合人才開發(fā)多環(huán)節(jié)的專業(yè)場域，既涉及一定的公共服務范疇，如人才住房保障、戶籍管理、子女義務教育等；也涉及大量的市場化服務需求，如生活保障配套、社會交往需求、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務等，這些服務需求利用市場化或社會化的政策工具均可遞送。因此，也呈現(xiàn)出“混合型”屬性。所以在激烈的“人才爭奪戰(zhàn)”中，一方面，地方政府直接深度參與人才競爭，由此誘致了強制型政策工具的廣泛應用；另一方面，地方政府也審時度勢與市場主體合作，將市場力量引進到政府間的競爭關(guān)系之中，并期望通過公私合作治理獲取差異化的人才競爭優(yōu)勢，這為補貼、契約等混合型政策工具的使用提供了廣闊的制度空間。

(二)壓力型體制：影響地方政府政策工具選擇的關(guān)鍵制度要素

制度環(huán)境是影響地方政府政策工具選擇的另一關(guān)鍵因素。在當下行政體系中，對地方政府行為影響最深刻的制度安排就是層級之間的壓力型體制。在這一體制下，上級政府為了完成經(jīng)濟社會發(fā)展目標，會把相關(guān)任務分解為一系列量化指標，然后逐級下達給下級政府；而下級政府為了在績效考核中獲得較高的評價并由此獲取職務晉升優(yōu)勢，會盡最大努力完成上級指定任務，力爭在地方政府間的橫向評比中脫穎而出。當下我國進入到人才引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展階段，“人才”成為新一輪政績考核的重點，且獲取人才競爭優(yōu)勢有助于破解傳統(tǒng)“增長”難以為繼的難題，因而地方政府間必將開始基于“人才”的激烈競爭，形成“為人才而競爭”的格局。

由此以來，在激烈的“人才爭奪戰(zhàn)”中，地方政府及其官員基于完成考核任務并取得優(yōu)勢政績的需要，往往會表現(xiàn)出“政府企業(yè)主義”的行為特點，直接深度參與人才競爭。一方面，地方政府往往傾向或習慣于運用較容易實施和管理、過程更可控的強制型政策工具，對于許多被認為本可由市場來主導的人才服務，一些地方政府也會深度介入，選擇使用直接生產(chǎn)、公共企業(yè)、財政撥款等強制型政策工具。另一方面，地方政府就像市場經(jīng)營者那樣，充滿了競爭意識，主動開展政策競賽，不斷升級加碼政策工具的實施力度，營造“政策優(yōu)惠大賽”的激烈競爭氛圍，甚至會涌現(xiàn)出一些極其重視人才工作的“人才書記”“人才市長”等“行動者”。(18)趙全軍：《“為人才而競爭”：理解地方政府行為的新視角》，《中國行政管理》2021年第4期。在具體實踐中，除了公開發(fā)布的正式“政策文件”，一些地方還通過“會議紀要”“一事一議”等方式，確立人才競爭的比較優(yōu)勢。正因如此，各地“人才新政”的政策工具選擇呈現(xiàn)出強烈的“行政主導”特點，甚至誘發(fā)了非理性的“過度競爭”現(xiàn)象。

(三)供給主體能力狀況：影響地方政府政策工具選擇的重要環(huán)境因素

在多元的公共服務供給模式中，政府機構(gòu)、私人部門和社會組織等都是相關(guān)政策工具的實施主體，這些實施主體履行著公共服務的規(guī)劃、生產(chǎn)、遞送等職能，是復雜政策網(wǎng)絡中的重要環(huán)節(jié)，其能力強弱對地方政府的政策工具選擇有著重要影響。一般來說，如果政府能力比較強，地方政府往往傾向于選擇強制型或更加突出政府主導的混合型政策工具；如果市場發(fā)育比較成熟、社會自主性成長比較好，大量的企業(yè)、社會組織有較強的服務生產(chǎn)和遞送能力，可以考慮讓各類市場或社會力量在公共事務治理中發(fā)揮更重要的作用；如果三類供給主體都比較成熟，地方的傳統(tǒng)、文化、風俗等會對政策工具的選擇產(chǎn)生較大的影響。

在這輪“人才爭奪戰(zhàn)”中，更加突出市場主導的混合型工具、自愿型工具雖然有所運用，但作用發(fā)揮有限，這與各類供給主體能力不均衡有著直接關(guān)系。我國是一個行政主導型國家，人才工作也一直是受行政調(diào)節(jié)和干預最深的領(lǐng)域之一，各級黨委政府長期主抓主管人才工作，既擁有推進人才發(fā)展改革的豐富經(jīng)驗，也具有強大的資源動員能力，地方政府利用“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，通過行政化手段集中行動，極有可能在人才工作的局部領(lǐng)域突破形成一些“短平快”的政績。因此，在當下的人才治理體系中，政府機構(gòu)的優(yōu)勢地位非常明顯且難以動搖。同時，我國人才領(lǐng)域的私人部門和社會組織發(fā)育還不成熟，各類用人主體的“人才”意識還有待進一步提升，人才中介服務機構(gòu)、風險投資機構(gòu)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)咨詢機構(gòu)等專業(yè)力量還比較薄弱，人才領(lǐng)域的非政府組織和自服務體系還在孕育之中，市場和社會力量不足意味著政府還無法將一部分人才管理和服務職能轉(zhuǎn)移給市場和社會。

(四)地方利益最大化取向：影響地方政府政策工具選擇的內(nèi)在動因

正如“偏好—工具”視角的政策工具選擇理論所指出的那樣，政策制定者在選擇政策工具時會基于自身利益最大化的考量進行決策，政策工具選擇實質(zhì)上就是對政策制定者利益或偏好的反映。地方政府行為也體現(xiàn)出了此類行為邏輯：“人才爭奪戰(zhàn)”最能體現(xiàn)地方政府及其官員利益最大化的關(guān)鍵因素有兩個：一個是考核指標，關(guān)鍵是實現(xiàn)人才隊伍快速增長；另一個是風險控制，政治風險與操作風險都應有效規(guī)避。在此制度環(huán)境下，地方政府對人才政策工具選擇呈現(xiàn)出兩個顯著特點：

其一，政策工具創(chuàng)新的著力點高度聚焦政策優(yōu)惠強度和廣度的設(shè)計。因為優(yōu)惠政策競賽及競爭性趨同不僅技術(shù)難度較低，且能夠快速集聚人才，正因為如此，以“補貼”為主要內(nèi)容的“優(yōu)惠類”政策工具在各地運用最為廣泛。與之相對應，一些“老大難”的體制機制問題，不僅改革難度和風險大、對創(chuàng)新能力要求高，而且見效周期長，有些還難以量化、缺乏顯示度。要進行一些市場化、社會化改革，較多地采用一些更偏向市場主導的混合型政策工具或自愿型政策工具，不僅技術(shù)難度大且可能缺少相應的基礎(chǔ)條件，因此，相當多的地方都盡量回避或較少涉及市場、社會層面的政策工具創(chuàng)新。(19)趙全軍、季浩：《政策創(chuàng)新與制定失靈——基于“人才爭奪戰(zhàn)”的場景分析》，《浙江社會科學》2021年第11期。

其二，地方政府主要采取“政策學習”而不是“政策發(fā)明”方式進行政策工具創(chuàng)新。這種“政策學習”既包括“縱向?qū)W習”，地方政府主動模仿上級的政策或做法；也包括“橫向?qū)W習”，地方政府會將標桿城市的政策舉措移植到轄區(qū)內(nèi)加以運用，一些發(fā)達區(qū)域的創(chuàng)新實踐因此成為其他城市競相學習的榜樣。當然，在激烈的人才爭奪中，地方政府的“學習”不僅是“模仿”，還會進行相應的“改造”，并力爭形成差異化的“個性創(chuàng)新”。從效用最大化的角度看，該政策工具創(chuàng)新路徑安排是一種相對高性價比的理性選擇，既能降低難度和風險，又適度引進了新理念、新方法，體現(xiàn)屬地政府的改革進取精神。正因如此，各地政府甚至是不同類型、不同層級城市政府的人才政策工具選擇呈現(xiàn)高度趨同特點。

四、結(jié)語：以創(chuàng)新舉措推動地方政府人才政策工具選擇科學化

從政策工具創(chuàng)新視角來看，這輪“人才爭奪戰(zhàn)”產(chǎn)生了積極的人才發(fā)展效應：一方面，一大批新的政策工具的運用有力推動了人才培養(yǎng)、評價、流動、引進、使用、分配、激勵等方面的體制機制改革，在一定程度上實現(xiàn)了通過政策創(chuàng)新誘致制度變遷的突破效應；另一方面，一些先發(fā)城市通過人才政策工具的優(yōu)化創(chuàng)新形成了競爭優(yōu)勢，有效帶動以人才為核心的優(yōu)質(zhì)資源區(qū)域分布體系的重塑，在一定程度上促進了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和整體活力提升。需要指出的是，當前驅(qū)動政府進行人才政策工具選擇的四種因素之間是一種相互作用、相互制約的關(guān)系，四者協(xié)同驅(qū)動地方政府形成了當下的人才政策工具選擇邏輯及其與政策環(huán)境之間的契合性。但一旦外部環(huán)境發(fā)生變遷，這四種因素自身及彼此關(guān)系也會產(chǎn)生變化，從而誘致地方政府人才政策工具選擇的迭代升級。

但與此同時，在這樣的驅(qū)動邏輯下，地方政府的人才政策工具選擇存在的問題及負面效應也一直頗受關(guān)注。比如，政策工具“同質(zhì)化”問題突出，主要表現(xiàn)為不同城市人才政策工具指向、類型選擇的高度趨同，以及實施策略的競爭性趨同等。在公共政策擴散過程中，地方政府進行政策學習是正常現(xiàn)象，但如果不考慮本地實際，盲目跟風，不僅會弱化政策效力，還可能使“政策競爭”演變成為“優(yōu)惠競賽”，造成無序甚至惡性競爭的不良現(xiàn)象。事實上，當前各地就存在著比較突出的、非理性的“補貼競賽”現(xiàn)象，對于一些基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不具有優(yōu)勢的城市而言，這種不斷加碼的“補貼競爭”，不僅會給地方政府造成巨大財政壓力，而且一旦周邊城市提供類似的政策就會快速降低其政策效力。再比如，政策工具的市場化、社會化屬性不足的問題。僅依靠政府主導型政策工具來推動人才工作，會存在著內(nèi)在激勵不足、可持續(xù)性弱等難題。以人才創(chuàng)業(yè)為例，其所需要的人才招聘、市場營銷、財務咨詢等專業(yè)性、異質(zhì)性非常強的服務，并非政府機構(gòu)所長，以行政方式很難實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的有效供給。為此，可以采取以下三項舉措來優(yōu)化地方政府人才政策工具選擇，提升人才治理整體效能。

首先，要增強政策工具的市場屬性。從政府治理的發(fā)展態(tài)勢來看，強制型工具逐漸減少、混合型和自愿型工具逐步增多是我國政策工具選擇與運用的基本趨勢。特別是人才服務需求大多數(shù)具有較強的市場屬性，運用政府直接提供、財政撥款等強制型工具雖必不可少，但也存在著官僚制所導致的能力不足、低效率和財政壓力等困境，讓擁有資源和專業(yè)優(yōu)勢的市場型或社會型工具參與其中，可以彌補強制型工具的不足。因此，各地政府應進一步深化人才發(fā)展治理改革，更突出市場導向的混合型工具或社會導向的自愿型工具的組合應用，如信息與倡導、產(chǎn)權(quán)交易、志愿服務等。以“信息與倡導”為例，這一政策工具是政府讓各利益相關(guān)者理解和接受政策意圖的重要橋梁，在一定意義上構(gòu)成其他政策工具順利實施的前置條件，因此，這類政策工具的充分運用對政策目標達成非常關(guān)鍵。

其次，要優(yōu)化政策工具的指向。相關(guān)研究表明，即使保持政策工具屬性不變，但對政策工具的內(nèi)容指向和客體指向進行改變，也可能會帶來政策績效的改善。一方面，影響人才流動的因素非常多元，城市經(jīng)濟發(fā)展水平與舒適性對人才的吸引作用被廣泛證實，(20)王一凡、崔璨、王強、寧越敏、楊振山：《“人才爭奪戰(zhàn)”背景下人才流動的空間特征及影響因素——以中國“一流大學”畢業(yè)生為例》，《地理研究》2021年第3期。尤其是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公共服務、創(chuàng)新氛圍、生態(tài)宜居等“軟環(huán)境”因素對人才就業(yè)和居住空間選擇的重要性日益突出。為此，人才政策不應僅僅聚焦項目資助、生活補貼、創(chuàng)新平臺等物質(zhì)化的“硬環(huán)境”配套，同時應該大幅度增加指向創(chuàng)新文化、宜居環(huán)境、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育等“軟環(huán)境”建設(shè)的內(nèi)容設(shè)計。另一方面，如果人才政策中企業(yè)、中介組織等市場力量參與不到位，不僅會影響人才需求的精準性，而且會導致人才引進后的環(huán)境融入度、成長性不足，從而造成人才資源浪費甚至流失。為此，人才政策應增加直接針對企業(yè)、中介機構(gòu)等市場主體的政策工具設(shè)計，通過充分發(fā)揮市場主體作用，達到協(xié)同提升人才競爭效能的目標。

第三，要提升制度激勵的科學性。要破解壓力型體制誘致的人才政策工具的高度趨同、優(yōu)惠力度的無序比拼、行政干預過度等難題，需要為人才競爭創(chuàng)造良好的激勵制度環(huán)境，通過科學的頂層制度設(shè)計來推動地方政府人才政策工具選擇的優(yōu)化。一方面，實施人才工作分類考核機制，尤其針對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟體量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等存在明顯差異的同一行政層級城市，可以特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢資源為導向，構(gòu)建差異化的目標任務和考核指標體系，引導地方政府聚焦城市特點和區(qū)域優(yōu)勢打造特色人才集聚高地，以差異化錯位競爭之策取代跟風式的同質(zhì)化引才。另一方面，立足地方政府實際需求與供給能力，通過“改革試點”“政策試驗”等方式有序引導地方人才政策工具轉(zhuǎn)型升級。人才爭奪不只包括引才，育才、用才和留才也是其重要內(nèi)涵，中央或其他上級政府可根據(jù)人才工作的痛點堵點問題，推出一些旨在優(yōu)化人才整體環(huán)境的“改革試點項目”，通過“揭榜掛帥”“申報評比”等方式吸引地方政府進行人才政策創(chuàng)新試點，從而逐步推動地方人才政策工具選擇重心由主要聚焦單鏈條的“引進”轉(zhuǎn)向全過程的“引育用管留”，有效解決人才“引得進、用不好、留不住”等難題。