我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析*

趙 峰，譚 璇，周慧珍

一、引 言

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。作為國(guó)家治理體系中重要的環(huán)節(jié)，省級(jí)地方政府在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高人民群眾生活水平方面發(fā)揮著重要作用。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，調(diào)節(jié)和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是地方政府更好地履行行政管理職能、落實(shí)社會(huì)管理責(zé)任、推進(jìn)地方高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，地方財(cái)政收支狀況也面臨新的挑戰(zhàn)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)過(guò)渡，地方財(cái)政收入增速也相應(yīng)減緩。同時(shí)，為減少市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期，減稅降費(fèi)工作也將繼續(xù)推進(jìn)。另一方面，與財(cái)政減收和減稅降費(fèi)相對(duì)應(yīng)的，則是財(cái)政支出總額仍在增長(zhǎng)。一直以來(lái)，我國(guó)地方政府肩負(fù)著交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、治安以及社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域的主要管理職能，承擔(dān)了絕大部分的財(cái)政支出責(zé)任。從一般公共預(yù)算來(lái)看，2020年我國(guó)地方財(cái)政支出達(dá)21.06萬(wàn)億元人民幣，占全國(guó)財(cái)政支出的85%以上；而地方財(cái)政收入則僅占全國(guó)財(cái)政收入的55%左右。(1)資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算。因此，中央轉(zhuǎn)移支付以及發(fā)行地方政府債券成為了支撐地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的重要資金來(lái)源。但隨著全國(guó)財(cái)政緊平衡狀況的持續(xù)，能夠從預(yù)算調(diào)撥中獲得的資金也日益緊張，地方政府債務(wù)壓力顯著增加。

因此地方政府優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效率的需求更加迫切，一方面保障履行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及生態(tài)環(huán)境等眾多領(lǐng)域的基本管理職能，另一方面改善財(cái)政收支平衡。財(cái)政作為政府配置資源的手段，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而提高財(cái)政收入，是在長(zhǎng)期中實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收支可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)不再是地方政府追求的唯一目標(biāo)，但發(fā)展仍然是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因此，認(rèn)識(shí)和了解財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，把握投入到不同領(lǐng)域的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可能影響，有助于地方政府更好地優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率，釋放財(cái)政活力。

二、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角中的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家注意到花費(fèi)到不同領(lǐng)域的財(cái)政支出對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用是有差異的：用于加寬公路、疏浚河道、建設(shè)橋梁等的公共事業(yè)或公共工程支出在一定程度上能夠促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該適當(dāng)增加；而國(guó)防、行政管理、宗教和教育等領(lǐng)域的財(cái)政支出則有助于維持一個(gè)國(guó)家內(nèi)外部的安全和秩序。(2)鄧子基：《馬克思恩格斯財(cái)政思想研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990年，第3-5頁(yè)。斯密認(rèn)為政府部門(mén)的各項(xiàng)活動(dòng)本身并不能直接創(chuàng)造價(jià)值，需要通過(guò)稅收等方式占用可用于投資的資金來(lái)維持各項(xiàng)財(cái)政支出，從而將犧牲生產(chǎn)性的活動(dòng)并增加非生產(chǎn)性的活動(dòng)，因此主張政府僅僅擔(dān)任經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“守夜人”，將其活動(dòng)限制在必要的范圍內(nèi)。(3)[英]亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，下卷，郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書(shū)館，1974年，第423頁(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生產(chǎn)社會(huì)化程度的提高和城市化進(jìn)程的加深，社會(huì)生產(chǎn)和生活所涉及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)不斷增多，企業(yè)和家庭等各個(gè)市場(chǎng)主體彼此之間的聯(lián)系更加廣泛和緊密，需要政府部門(mén)提供管理和協(xié)調(diào)的“必要”領(lǐng)域也日益擴(kuò)大，財(cái)政支出總體規(guī)模在經(jīng)濟(jì)中所占的比重逐漸提高。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于財(cái)政支出對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響的認(rèn)識(shí)有了進(jìn)一步的發(fā)展。凱恩斯革命和羅斯福新政分別從理論和實(shí)踐層面證明了財(cái)政支出對(duì)于就業(yè)、投資和消費(fèi)具有顯著的促進(jìn)作用，“看得見(jiàn)的手”也能夠成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效手段。

根據(jù)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域履行職能的差異，可將財(cái)政支出劃分為不同的類(lèi)型，如一般公共服務(wù)支出、軍事支出、外交支出以及社會(huì)保障支出等。財(cái)政支出類(lèi)別越豐富，表明政府參與的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)范圍越廣；而某一類(lèi)財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重越高，則表明政府在該項(xiàng)事務(wù)中參與的程度越深。隨著財(cái)政支出規(guī)模的提升，財(cái)政支出的類(lèi)別迅速增加，各類(lèi)財(cái)政支出間的比例關(guān)系(即財(cái)政支出結(jié)構(gòu))也在不斷變化。(4)[美]維托·坦齊、[德]盧德格爾·舒克內(nèi)希特：《20世紀(jì)的公共支出》，胡家勇譯，商務(wù)印書(shū)館，2005年，第30頁(yè)。然而，財(cái)政支出類(lèi)別的增加和細(xì)化為從宏觀角度研究各類(lèi)財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的聯(lián)系帶來(lái)了不便。

巴羅(Barro)將按政府職能分類(lèi)的財(cái)政支出綜合為生產(chǎn)性支出和消費(fèi)性支出，為考察財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利的影響提供了一個(gè)研究框架。(5)Barro, R., “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth”， Journal of Political Economy, 1990, 98(S5):103-125.其中，生產(chǎn)性支出是為私人生產(chǎn)者提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的財(cái)政支出，既包含對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，也涉及能夠保護(hù)和加強(qiáng)私人產(chǎn)權(quán)的法律、治安以及國(guó)防等領(lǐng)域的相關(guān)支出。前者直接為生產(chǎn)提供了必要的公共資本，有利于提高生產(chǎn)效率；而后者則能夠降低企業(yè)的實(shí)際稅率，增加私人部門(mén)收入，從而提高儲(chǔ)蓄率，間接促進(jìn)生產(chǎn)擴(kuò)張。政府部門(mén)提供的其他服務(wù)則與私人消費(fèi)類(lèi)似，能夠提升家庭效用，因而相關(guān)支出被稱(chēng)作消費(fèi)性支出。巴羅認(rèn)為，消費(fèi)性支出與生產(chǎn)并沒(méi)有直接聯(lián)系，反而需要私人部門(mén)交稅來(lái)維持相關(guān)的政府活動(dòng)，這將引起所得稅率提升，從而降低私人部門(mén)的投資意愿，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩。

相關(guān)的研究中，同樣以執(zhí)行各項(xiàng)政府職能的財(cái)政支出能否提高生產(chǎn)率或增加儲(chǔ)蓄為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類(lèi)，但具體的分類(lèi)結(jié)果則不盡相同?？崎T(mén)迪(Kormendi)和邁古勒(Merguire)將教育支出看作廣義的政府投資并納入生產(chǎn)性支出(6)Kormendi, R. C. and Meguire, P. G., “Macroeconomic Determinants of Growth: Cross-Country Evidence”, Journal Monetary Economics, 1985, (9):141-163.；金戈和史晉川提供了更為細(xì)致的分類(lèi)方案，認(rèn)為一部分財(cái)政支出對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)都產(chǎn)生影響，因而補(bǔ)充考察了生產(chǎn)-消費(fèi)混合性支出的增長(zhǎng)效應(yīng)(7)金戈、史晉川：《多種類(lèi)型公共支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第7期。；黃少安等則提出一部分財(cái)政支出僅僅是為維持行政運(yùn)營(yíng)而存在，對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)均沒(méi)有促進(jìn)作用。(8)黃少安、陳言、李睿：《福利剛性、公共支出結(jié)構(gòu)與福利陷阱》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。

可以看出，生產(chǎn)性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正面作用得到了一致肯定，但主流經(jīng)濟(jì)學(xué)由于缺乏科學(xué)的價(jià)值理論支撐，導(dǎo)致其對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)/非生產(chǎn)活動(dòng)的認(rèn)識(shí)存在較大的隨意性，從而使得其關(guān)于生產(chǎn)性支出和消費(fèi)性支出劃分范圍在一定程度上存在模糊性(9)李戎、田曉暉：《財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策與積極財(cái)政政策提質(zhì)增效》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2021年第2期。，這導(dǎo)致了實(shí)證研究結(jié)果難以統(tǒng)一甚至相互矛盾。(10)方福前、孫文凱：《政府支出結(jié)構(gòu)、居民消費(fèi)與社會(huì)總消費(fèi)——基于中國(guó)2007—2012年省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2014年第10期。在宏觀研究中，財(cái)政支出乘數(shù)是判斷財(cái)政支出增長(zhǎng)效應(yīng)的重要指標(biāo)，當(dāng)其大于1時(shí)說(shuō)明該項(xiàng)財(cái)政支出能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按照巴羅的思路，將政府生產(chǎn)性支出直接引入生產(chǎn)函數(shù)能夠計(jì)算出其支出乘數(shù)，進(jìn)而可以確定財(cái)政支出的最優(yōu)結(jié)構(gòu)。王國(guó)靜和田國(guó)強(qiáng)指出，我國(guó)政府消費(fèi)支出乘數(shù)為0.79，政府投資支出的乘數(shù)為6.11(11)王國(guó)靜、田國(guó)強(qiáng)：《政府支出乘數(shù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第9期。，因而政府投資能夠更加有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；而呂煒等則認(rèn)為我國(guó)保障性財(cái)政支出比政府投資更有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。(12)呂煒、高帥雄、周潮：《投資建設(shè)性支出還是保障性支出——去杠桿背景下的財(cái)政保障政策研究》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第8期。造成實(shí)證結(jié)果差異的一個(gè)重要原因在于，王國(guó)靜等研究的政府消費(fèi)支出包含除政府投資以外的全部支出，而呂煒等所討論的保障性財(cái)政支出僅包括政府的“社會(huì)保障和就業(yè)支出”“醫(yī)療衛(wèi)生支出”兩類(lèi)。也就是說(shuō)，由于被劃分為不同的支出類(lèi)型，政府用于社會(huì)保障和就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政支出在不同的研究中對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果存在顯著的差異。因此，在優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)關(guān)于是否應(yīng)該增加這兩項(xiàng)支出的政策建議也是完全相反的。

同時(shí)，由于缺乏科學(xué)的價(jià)值理論支撐，在以CES函數(shù)為代表的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)生產(chǎn)函數(shù)中，物質(zhì)資本和勞動(dòng)兩種生產(chǎn)要素存在相互替代性，在生產(chǎn)中處于同等地位。政府支出進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)后，也能夠與物質(zhì)資本和勞動(dòng)一起解釋產(chǎn)出的變化情況。這種可以將所有對(duì)產(chǎn)出可能有影響的因素都能納入生產(chǎn)函數(shù)的分析方法，泛化了生產(chǎn)過(guò)程，使得生產(chǎn)性勞動(dòng)和它所對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)過(guò)程變得模糊不清，掩蓋了生產(chǎn)性勞動(dòng)才是價(jià)值的真正來(lái)源，也無(wú)法真正揭示財(cái)政支出變化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的機(jī)制。

馬克思在科學(xué)的勞動(dòng)價(jià)值論基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地分析了價(jià)值生產(chǎn)和價(jià)值增殖過(guò)程。在生產(chǎn)過(guò)程中，物質(zhì)生產(chǎn)資料的價(jià)值隨著其被使用和磨損而轉(zhuǎn)移到新產(chǎn)品，而勞動(dòng)者則消耗自身的活勞動(dòng)并將其價(jià)值物化到新產(chǎn)品中?？偖a(chǎn)品中扣除生產(chǎn)所耗費(fèi)的全部物質(zhì)資料即為凈產(chǎn)品，其價(jià)值為生產(chǎn)獲得的新增價(jià)值。由于勞動(dòng)力的再生產(chǎn)并不需要消耗全部新增價(jià)值，因此，剩余的價(jià)值則成為了生產(chǎn)企業(yè)的利潤(rùn)，是資本積累的來(lái)源。圍繞價(jià)值生產(chǎn)和資本積累，財(cái)政支出可以通過(guò)兩方面作用于社會(huì)再生產(chǎn)的生產(chǎn)過(guò)程：一是提供公共的物質(zhì)生產(chǎn)條件，二是為勞動(dòng)力再生產(chǎn)提供商品和服務(wù)。

在此基礎(chǔ)上，馬克思主義學(xué)者奧康納將財(cái)政支出劃分為社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用(13)[美]詹姆斯·奧康納：《國(guó)家的財(cái)政危機(jī)》，沈國(guó)華譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2017年，第8頁(yè)。，為在社會(huì)再生產(chǎn)理論視角下研究財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的增長(zhǎng)效應(yīng)提供了一個(gè)參考。其中，政府通過(guò)社會(huì)投資形成社會(huì)不變資本，有助于提高私人企業(yè)生產(chǎn)率水平；通過(guò)社會(huì)消費(fèi)為私人生產(chǎn)提供社會(huì)可變資本，有助于企業(yè)節(jié)約生產(chǎn)成本；而社會(huì)費(fèi)用則并不能形成私人生產(chǎn)所需要的一般的、公共的社會(huì)生產(chǎn)條件直接參與社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程，但隨著私人生產(chǎn)的擴(kuò)大，政府將承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)費(fèi)用支出，以維持社會(huì)生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)與社會(huì)生活秩序。各地方財(cái)政支出在社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用的不同配置，表現(xiàn)為支出結(jié)構(gòu)差異。

三、各類(lèi)財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)制

根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，資本積累是生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最基本因素。(14)趙峰：《馬克思的增長(zhǎng)理論》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2004年第2期。然而，隨著資本規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資本有機(jī)構(gòu)成也隨之提高，在其他條件不變的情況下一般利潤(rùn)率呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。利潤(rùn)率的下降一方面可能導(dǎo)致可供積累的利潤(rùn)量減少，另一方面也可能對(duì)生產(chǎn)部門(mén)的投資意愿帶來(lái)不利影響，使得一部分資金退出生產(chǎn)領(lǐng)域，進(jìn)入金融等其他領(lǐng)域，最終降低資本積累規(guī)模，減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。(15)趙峰：《資本主義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邏輯——馬克思經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的現(xiàn)代闡釋》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年，第98頁(yè)。尤其是隨著金融市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張，企業(yè)的所有者和管理者逐漸分離，使得企業(yè)所有者更看重其資金回報(bào)率而非企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。因此，當(dāng)生產(chǎn)部門(mén)企業(yè)面臨自身生產(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)的利潤(rùn)率下降時(shí)，企業(yè)的資金將會(huì)流向金融領(lǐng)域以尋找其他收益，導(dǎo)致企業(yè)積累規(guī)模下降，減緩社會(huì)再生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。(16)Stockhammer, E., “Financialisation and the Slowdown of Accumulation”, Cambridge Journal of Economics, 2004, (28): 719-741.

政府部門(mén)的社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用支出，能夠在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、降低成本與擴(kuò)大需求三個(gè)維度對(duì)價(jià)值生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)帶來(lái)影響，一定程度上緩解生產(chǎn)部門(mén)的利潤(rùn)率下降，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

首先，政府的社會(huì)投資支出，最終形成了道路、橋梁、港口以及各類(lèi)基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)成果等等，為生產(chǎn)部門(mén)直接提供了社會(huì)先行資本。其中，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有利于加快生產(chǎn)企業(yè)原材料和產(chǎn)品的周轉(zhuǎn)效率；政府部門(mén)對(duì)科技創(chuàng)新的大力投入則有助于新技術(shù)和新工藝的出現(xiàn)，從而在一定程度上帶來(lái)不變資本的生產(chǎn)率上升及其價(jià)格下降，緩解全社會(huì)資本有機(jī)構(gòu)成上升的壓力。此外，政府部門(mén)提供的社會(huì)不變資本，具有相當(dāng)程度的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，能夠參與多個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)而從整體上提升生產(chǎn)部門(mén)的不變資本使用效率。同時(shí)，這也有助于節(jié)約單個(gè)企業(yè)的不變資本支出，減少其開(kāi)展生產(chǎn)所需的預(yù)付資本，從而降低單個(gè)市場(chǎng)主體進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域的資本門(mén)檻。

其次，政府的社會(huì)消費(fèi)支出通過(guò)提供基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等勞動(dòng)者日常生活需要的消費(fèi)資料和轉(zhuǎn)移支付，直接服務(wù)于勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。一方面，通過(guò)公共醫(yī)療、公共教育等集體生產(chǎn)和消費(fèi)的模式，能夠提高這類(lèi)服務(wù)的生產(chǎn)效率(17)[美]約瑟夫·斯蒂格里茨：《喧囂的九十年代》，中國(guó)金融出版社，2005年，第166頁(yè)。，降低消費(fèi)資料的相對(duì)價(jià)格，促進(jìn)相對(duì)剩余價(jià)值生產(chǎn)。另一方面，政府部門(mén)只需要支付相應(yīng)的生產(chǎn)資料和工資成本，就可以組織生產(chǎn)這些消費(fèi)資料和服務(wù)，并免費(fèi)或低價(jià)向社會(huì)提供。在一定程度上，可以將私人部門(mén)支付的稅金看作是這些消費(fèi)資料和服務(wù)的價(jià)格。因此，這種價(jià)格可能并沒(méi)有包含平均利潤(rùn)，而是更加接近成本價(jià)格，與在市場(chǎng)中購(gòu)買(mǎi)私人部門(mén)生產(chǎn)的相關(guān)消費(fèi)資料相比更為便宜(18)Hacker, J. S., “Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States”, American Political Science Review, 2004,98(2)：243-260.，從而有助于降低勞動(dòng)力再生產(chǎn)的成本，緩解企業(yè)面臨的工資壓力。此外，政府部門(mén)無(wú)論是為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)資料，還是教育、醫(yī)療等消費(fèi)資料，都需要在市場(chǎng)中購(gòu)買(mǎi)商品和雇傭勞動(dòng)者進(jìn)行相應(yīng)的勞動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。這一部分財(cái)政支出一方面直接形成了公共部門(mén)的需求，另一方面通過(guò)支付勞動(dòng)者工資間接擴(kuò)大了私人部門(mén)的需求。

再次，政府社會(huì)費(fèi)用支出中的最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)等，一定程度上具有調(diào)節(jié)收入分配的作用，為陷入經(jīng)濟(jì)困難的家庭提供了保障。由于這些家庭往往消費(fèi)傾向更高，因此，社會(huì)費(fèi)用對(duì)收入再分配的調(diào)節(jié)能夠擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)中的有效需求。而政府提供的環(huán)境保護(hù)、行政管理以及社會(huì)治安管理等服務(wù)，雖然無(wú)法直接形成社會(huì)生產(chǎn)資本，卻與社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)一樣，通過(guò)促進(jìn)商品資本的實(shí)現(xiàn)加快了資本循環(huán)的速度。然而，我們需要注意的是，政府部門(mén)對(duì)金融部門(mén)的補(bǔ)貼、承擔(dān)的公共債務(wù)利息以及相關(guān)支付，這部分資金并沒(méi)有對(duì)商品的實(shí)現(xiàn)起到直接的促進(jìn)作用，而是使得一部分價(jià)值離開(kāi)商品的生產(chǎn)和流通過(guò)程流進(jìn)金融部門(mén)，降低了生產(chǎn)部門(mén)的資本積累規(guī)模。

政府部門(mén)的社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用支出，能夠通過(guò)促進(jìn)價(jià)值生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，帶來(lái)利潤(rùn)率上升。這一過(guò)程不僅使得私人部門(mén)的投資獲得了更充沛的資金來(lái)源，同時(shí)也能夠進(jìn)一步刺激私人部門(mén)的投資意愿，使得一些原本流向金融等非生產(chǎn)性部門(mén)的資金可以重新回到社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中，從而增加積累，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

結(jié)合以上分析可以發(fā)現(xiàn)，各種類(lèi)型的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)制并不是單一的。無(wú)論是政府的社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)促進(jìn)價(jià)值生產(chǎn)的影響渠道，還是社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用幫助價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑都是多重的。這也部分解釋了以新古典理論為基礎(chǔ)的財(cái)政研究中明確地定義政府的生產(chǎn)性支出和消費(fèi)性支出在理論上存在的問(wèn)題，從不同的單一作用機(jī)制出發(fā)，不同的研究者對(duì)于政府履行各項(xiàng)職能所花費(fèi)的財(cái)政支出能否進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)的看法存在差異。(19)周波、于金多：《關(guān)于財(cái)政乘數(shù)的研究綜述：財(cái)政貨幣政策交互作用視角》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2020年第5期。

綜合財(cái)政收支來(lái)看，財(cái)政收入來(lái)自于政府通過(guò)稅收和債務(wù)等方式從經(jīng)濟(jì)中抽取的剩余價(jià)值，減少了私人部門(mén)可供積累的資本；財(cái)政支出則通過(guò)促進(jìn)價(jià)值生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)能夠帶來(lái)利潤(rùn)率上升，提升資本積累規(guī)模。社會(huì)再生產(chǎn)的擴(kuò)大，既需要政府在供給側(cè)提供必要的社會(huì)一般生產(chǎn)條件，也需要政府在需求側(cè)擴(kuò)大有效需求。因此，社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑作用存在一定程度上互補(bǔ)性，單純擴(kuò)大某一類(lèi)支出，或許并不能完全發(fā)揮財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

由于不同類(lèi)型的財(cái)政支出能夠從多個(gè)渠道作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而對(duì)一個(gè)地區(qū)在不同的發(fā)展階段或者處于不同發(fā)展水平的各個(gè)地區(qū)而言，一成不變、千篇一律的政府支出結(jié)構(gòu)難以有效地發(fā)揮財(cái)政的作用。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的內(nèi)外部條件來(lái)不斷調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，才能從各方面更好地協(xié)調(diào)資本積累和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。馬斯格雷夫和羅斯托觀察到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段政府投資占社會(huì)投資比重較高，政府部門(mén)在公共交通、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投入較大；而在中期階段，公共投資逐漸減少，私人投資占比不斷提升；經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到成熟階段以后，教育、醫(yī)療和社保等領(lǐng)域則將成為財(cái)政支出的主要方向。(20)陳共：《財(cái)政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第68頁(yè)。

從區(qū)域角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的內(nèi)外部條件同樣存在差異，因而政府的支出結(jié)構(gòu)也將呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。一般而言，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，落后地區(qū)的財(cái)政支出中社會(huì)投資占比相對(duì)更高，而社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用則較低。然而不同地區(qū)支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的這種差異也并非一成不變，隨著生產(chǎn)技術(shù)的快速發(fā)展，生產(chǎn)所需的不變資本尤其是固定資本也將不斷更新?lián)Q代，發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)需要適當(dāng)增加社會(huì)投資，以適應(yīng)擴(kuò)大再生產(chǎn)過(guò)程中生產(chǎn)資料優(yōu)先發(fā)展的需要。因此，通過(guò)調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的供給與需求、積累和消費(fèi)、技術(shù)更新與成本優(yōu)化等多個(gè)方面的平衡，才能夠更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。

四、中國(guó)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)：特征、變化與增長(zhǎng)效應(yīng)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出有效地保障了經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定增長(zhǎng)和人民生活水平的提高。(21)⑦ 靳春平：《財(cái)政政策效應(yīng)的空間差異性與地區(qū)增長(zhǎng)》，《管理世界》2007年第7期。在以新古典理論為基礎(chǔ)的財(cái)政研究中，財(cái)政支出的基礎(chǔ)在于市場(chǎng)失靈的存在，因而需要政府提供公共物品來(lái)保障市場(chǎng)交易的順利運(yùn)行。(22)呂冰洋：《現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建：一個(gè)公共秩序的分析框架》，《管理世界》2021年第10期。然而，單純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)受剩余價(jià)值規(guī)律支配，容易造成貧富分化、生產(chǎn)過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)虛擬化以及生態(tài)危機(jī)等深刻弊端。(23)秋石：《論正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系》，《求是》2018年第2期。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府作用。發(fā)揮政府作用絕不僅僅只是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的需要，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和以人民為中心的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕、滿足人民群眾對(duì)美好生活需要的重要保障。

我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)方面的發(fā)展條件存在很大的差異。(24)劉偉、蔡志洲：《如何看待中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家？》，《管理世界》2018年第9期。根據(jù)前文的理論分析可知，政府的社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用對(duì)資本積累存在多重作用渠道。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)情況，為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國(guó)地方政府支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出時(shí)間上和空間上的差異。因此，我們?yōu)楝F(xiàn)有的研究中關(guān)于各省區(qū)的財(cái)政支出呈現(xiàn)出不同的增長(zhǎng)效應(yīng)(25)郭慶旺、賈俊雪：《積極財(cái)政政策對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與差異的影響》，《中國(guó)軟科學(xué)》2005年第7期。、各個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)程度存在相對(duì)變化(26)② 靳春平：《財(cái)政政策效應(yīng)的空間差異性與地區(qū)增長(zhǎng)》，《管理世界》2007年第7期。(27)林桐、王文甫：《我國(guó)省際政府支出乘數(shù)有差異嗎？》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2017年第5期。(28)李明、李德剛：《中國(guó)地方政府財(cái)政支出乘數(shù)再評(píng)估》，《管理世界》2018年第2期。等結(jié)論提供了一個(gè)以馬克思主義理論為視角的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的解釋。

為了解近年來(lái)我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特征和變化，我們計(jì)算了2007—2020年來(lái)我國(guó)地方財(cái)政的社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用支出。由于省級(jí)行政區(qū)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系相對(duì)完整的單位，且區(qū)域內(nèi)具有較強(qiáng)外部性的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排，因而我們以省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出作為主要的討論對(duì)象。并且，我國(guó)在2007年調(diào)整了政府一般公共預(yù)算支出的功能性質(zhì)分類(lèi)，將財(cái)政支出劃分為一般公共服務(wù)、國(guó)防、外交等共計(jì)22大類(lèi)。因此，本文根據(jù)2007—2020年我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)(29)本文所使用的省級(jí)財(cái)政支出數(shù)據(jù)未包括香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)及臺(tái)灣省。的財(cái)政一般公共支出決算數(shù)據(jù)，將按功能性質(zhì)劃分的財(cái)政支出重新整合為社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用三個(gè)類(lèi)型(見(jiàn)表1)，并分別計(jì)算了我國(guó)地方整體和各省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。本文采用的數(shù)據(jù)全部來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站和《中國(guó)財(cái)政年鑒》。當(dāng)然，政府部門(mén)履行某一具體職能的支出可能兼具社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)或社會(huì)費(fèi)用的特征，這給政府支出結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)分析造成了一定的困難。本文參考按功能性質(zhì)分類(lèi)的各項(xiàng)財(cái)政支出的主要投入領(lǐng)域?qū)⑵溥M(jìn)行分類(lèi)整合。(30)趙峰、譚璇：《收入分配、政府支出結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2021年第11期。

表1 社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用所對(duì)應(yīng)的按功能性質(zhì)分類(lèi)的財(cái)政支出

從時(shí)間上來(lái)看，2007—2020年地方財(cái)政支出由3.83萬(wàn)億元人民幣(占GDP的比重為14.16%)增加至21.06萬(wàn)億元人民幣(占GDP的比重為20.73%)，年均增長(zhǎng)約14%。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，生產(chǎn)和生活中越來(lái)越多的環(huán)節(jié)需要政府的協(xié)調(diào)和管理，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度快于經(jīng)濟(jì)整體增速。在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，社會(huì)投資占GDP的比重由3.1%增加至6.5%，社會(huì)消費(fèi)增長(zhǎng)幅度相對(duì)較小，占GDP的比重由3.5%增加至6.3%，而社會(huì)費(fèi)用則基本穩(wěn)定在7.6%左右，財(cái)政支出的增長(zhǎng)主要體現(xiàn)在社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)兩類(lèi)支出。因此，從圖1(b)中可以看出，我國(guó)地方財(cái)政支出中三類(lèi)支出的相對(duì)比例由原本的社會(huì)費(fèi)用“一枝獨(dú)秀”的模式轉(zhuǎn)向社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用“三足鼎立”相對(duì)平衡的模式，這一變化體現(xiàn)了近年來(lái)嚴(yán)格壓縮一般性支出、加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目支持力度的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策。(31)劉昆：《黨領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政工作的重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021年11月8日。

從空間來(lái)看，各省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)存在較大差異。2020年31個(gè)省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出占GDP的比重最高的為西藏(116.2%)，最低的則為福建(11.88%)。整體上經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出占GDP比重更高，因而這些省級(jí)行政區(qū)的財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)的依賴程度更高。與2007年相比，各省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出均有顯著提升，在這一過(guò)程中各省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出總規(guī)模的變異系數(shù)減小，表明近年來(lái)地區(qū)間財(cái)政支出不平衡的狀態(tài)有所改善，落后地區(qū)政府管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的財(cái)政保障力度得到一定提升。

各省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出規(guī)模的收斂性是否帶動(dòng)了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的趨同呢？整體來(lái)說(shuō)，各省級(jí)行政區(qū)花費(fèi)在社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用支出的差異仍然顯著，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)大體上可分為以下四個(gè)類(lèi)型。

一是社會(huì)投資占財(cái)政支出比重相對(duì)較高的省級(jí)行政區(qū)(見(jiàn)圖2)。北京、天津、內(nèi)蒙古、上海、江蘇、安徽、浙江、福建以及廣東共9個(gè)省級(jí)行政區(qū)2007—2020年財(cái)政支出中，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)政府的社會(huì)投資相對(duì)更高，并且，在此時(shí)人均GDP增速也相對(duì)較高。對(duì)于人均GDP水平較高的地區(qū)而言，面對(duì)技術(shù)的快速發(fā)展，企業(yè)生產(chǎn)方式也在不斷革新，僅靠傳統(tǒng)的設(shè)備、廠房等不變資本難以支撐生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)對(duì)激烈的國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省級(jí)行政區(qū)原本的生產(chǎn)社會(huì)化程度較高，政府社會(huì)投資形成的不變資本能夠更大程度地惠及生產(chǎn)部門(mén)的眾多企業(yè)和環(huán)節(jié)，推動(dòng)社會(huì)再生產(chǎn)的擴(kuò)大。因此，以5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)以及物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施成為了促進(jìn)區(qū)域生產(chǎn)發(fā)展的重要新型社會(huì)先行資本。同時(shí)，這些省級(jí)行政區(qū)社會(huì)消費(fèi)占財(cái)政支出的比重相對(duì)穩(wěn)定，而社會(huì)費(fèi)用占比則有所下降。整體而言，這些省級(jí)行政區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一段時(shí)間的調(diào)整，在2015年以后達(dá)到了一個(gè)新的穩(wěn)定狀態(tài)。

二是社會(huì)費(fèi)用占財(cái)政支出比重較高，但社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)增長(zhǎng)較快的省級(jí)行政區(qū)(見(jiàn)圖3)。江西、山東、河南、湖北、湖南、海南、重慶、四川、貴州、云南以及陜西等11個(gè)省級(jí)行政區(qū)2007—2020年社會(huì)投資和社會(huì)費(fèi)用占GDP的比重顯著提升，而社會(huì)費(fèi)用占GDP的比重雖然相對(duì)穩(wěn)定或小幅下降，但仍然是各省級(jí)行政區(qū)財(cái)政支出中占比最高的部分。這些省級(jí)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)處于中下游，但整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快。社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)的協(xié)同增長(zhǎng)，不僅提供了必要的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也提升了該地區(qū)勞動(dòng)力的教育、健康等綜合素質(zhì)，為區(qū)域生產(chǎn)發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)生產(chǎn)資本條件。此外，雖然社會(huì)費(fèi)用占財(cái)政支出比重仍舊較高，但其“一枝獨(dú)秀”的狀態(tài)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出整體轉(zhuǎn)向三種支出相對(duì)均衡。

三是社會(huì)費(fèi)用占財(cái)政支出比重居高不下的省級(jí)行政區(qū)(見(jiàn)圖4)。2007年以來(lái)，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江以及廣西等6個(gè)省級(jí)行政區(qū)的社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用三類(lèi)支出均在增加，雖然社會(huì)費(fèi)用的增速與其他兩類(lèi)財(cái)政支出相比略微緩慢，但其在整體財(cái)政支出中的規(guī)模優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有發(fā)生變化。這種類(lèi)型的政府支出結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響更多地體現(xiàn)在需求端，而對(duì)供給端的作用則相對(duì)較少。特別是在其他省級(jí)行政區(qū)大力增加社會(huì)投資的情況下，本地區(qū)的社會(huì)一般生產(chǎn)條件改善相對(duì)緩慢，將在一定程度上減弱對(duì)投資和勞動(dòng)力的吸引力。同時(shí)，由于本地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展的相對(duì)滯后，政府的社會(huì)費(fèi)用支出可能轉(zhuǎn)而形成對(duì)外部區(qū)域產(chǎn)品的需求，降低政府支出對(duì)本地區(qū)有效需求的拉動(dòng)作用，甚至形成當(dāng)?shù)毓埠退饺瞬块T(mén)資金的雙重外流。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，2007—2020年河北等6個(gè)省級(jí)行政區(qū)的人均GDP在全國(guó)處于中下游水平，增長(zhǎng)速度也相對(duì)落后。

四是財(cái)政支出占GDP比重較高，社會(huì)投資增長(zhǎng)較快的省級(jí)行政區(qū)(見(jiàn)圖5)。2007—2020年，甘肅、寧夏、青海、西藏和新疆等5個(gè)省級(jí)行政區(qū)社會(huì)投資增長(zhǎng)較快，社會(huì)消費(fèi)次之，社會(huì)費(fèi)用則小幅增長(zhǎng)后略有減少。這些省級(jí)行政區(qū)地處偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，政府加快社會(huì)投資支出，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本的社會(huì)先行資本，有利于加強(qiáng)與外部的資金、商品、人員和信息交流。社會(huì)消費(fèi)與社會(huì)投資的協(xié)同增長(zhǎng)在一定程度上體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的持續(xù)推進(jìn)。在社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)增長(zhǎng)的前提下，社會(huì)費(fèi)用增速相對(duì)較低，其占財(cái)政支出的比重有所下降。

結(jié)合近年來(lái)我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特征可以發(fā)現(xiàn)，不同的政府支出結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)了不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效，政府通過(guò)社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)為經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)提供社會(huì)的生產(chǎn)資本，能夠較為有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。貴州、湖南等中西部省級(jí)行政區(qū)，經(jīng)過(guò)財(cái)政長(zhǎng)期對(duì)投資建設(shè)的支持，基礎(chǔ)設(shè)施水平得到了一定程度的提高，為擴(kuò)大社會(huì)再生產(chǎn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，在上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，面對(duì)生產(chǎn)技術(shù)的革新，社會(huì)投資也仍舊是政府支出中最為重要的領(lǐng)域，這為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)提供了保障。對(duì)政府投資的傳統(tǒng)研究指出，隨著發(fā)達(dá)地區(qū)資本存量的上升，政府投資對(duì)總產(chǎn)出的邊際效應(yīng)會(huì)逐漸降低。(32)王國(guó)靜、田國(guó)強(qiáng)：《政府支出乘數(shù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第9期。然而，從投資結(jié)構(gòu)來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)，政府的社會(huì)投資所對(duì)應(yīng)的具體建設(shè)內(nèi)容和項(xiàng)目存在一定的差異。因此，在現(xiàn)階段，政府的社會(huì)投資不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)提供基本的社會(huì)先行資本以促進(jìn)社會(huì)再生產(chǎn)外延式擴(kuò)張的重要途徑，同時(shí)也是發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)社會(huì)再生產(chǎn)內(nèi)涵式擴(kuò)張的重要保障。因此，面對(duì)我國(guó)仍處于發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況，只有通過(guò)增加積累、擴(kuò)大投資來(lái)改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，才可能在這一基礎(chǔ)上改善人民生活。(33)劉偉、蔡志洲：《經(jīng)濟(jì)周期與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)(1978—2018)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2019年第7期。

同時(shí)，社會(huì)再生產(chǎn)的擴(kuò)大不僅需要生產(chǎn)資料的優(yōu)先增長(zhǎng)，也需要?jiǎng)趧?dòng)力在數(shù)量和質(zhì)量上的提升，才能夠保障擴(kuò)大社會(huì)再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)較好的貴州、湖南、上海等省級(jí)行政區(qū)政府的社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)處于協(xié)同增長(zhǎng)的狀態(tài)。隨著政府社會(huì)消費(fèi)投入的持續(xù)增加，相關(guān)地區(qū)教育、醫(yī)療以及住房保障水平得到了不同程度的提升。提高政府的社會(huì)消費(fèi)支出不僅僅是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)共同富裕的重要舉措，同時(shí)也能夠提供越來(lái)越多受教育程度更高、身體素質(zhì)更強(qiáng)的勞動(dòng)者，為推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供人才保障。

與此相對(duì)應(yīng)的是，社會(huì)費(fèi)用較高且仍在增加的省級(jí)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)較差。從理論上來(lái)看，社會(huì)費(fèi)用主要通過(guò)擴(kuò)大需求來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一和開(kāi)放性，若地方財(cái)政忽略對(duì)本地區(qū)的生產(chǎn)提供支持，則社會(huì)費(fèi)用支出對(duì)于需求的調(diào)節(jié)作用相對(duì)容易外溢到其他地區(qū)，減小財(cái)政支出對(duì)本地區(qū)社會(huì)再生產(chǎn)擴(kuò)大的促進(jìn)作用。從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為緩慢的河北、遼寧等省級(jí)行政區(qū)政府社會(huì)費(fèi)用支出仍在持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重甚至有所下降。面對(duì)不合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、基本民生和基層的財(cái)力保障，落實(shí)過(guò)緊日子的要求，降低社會(huì)費(fèi)用占財(cái)政支出的比重，提升財(cái)政支出效能。(34)劉昆：《不斷提升積極財(cái)政政策的效能》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年2月18日。

此外，在宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，地方財(cái)政支出規(guī)模的增加也伴隨著政府債務(wù)的上升。2020年末，我國(guó)地方政府一般債務(wù)余額共計(jì)12.74萬(wàn)億元，占2020年GDP的12.54%。從區(qū)域來(lái)看(參見(jiàn)圖6)，青海、貴州、四川以及江西等20個(gè)省級(jí)行政區(qū)政府一般債務(wù)余額占GDP的比重超過(guò)了地方政府整體的平均水平，其中青海、內(nèi)蒙古、甘肅和云南等11個(gè)省級(jí)行政區(qū)政府一般債務(wù)占GDP比重高達(dá)20%以上。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府財(cái)政的安全性、可持續(xù)性受到了越來(lái)越多的關(guān)注。新古典財(cái)政理論認(rèn)為，由于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，地方政府存在“預(yù)算軟約束”問(wèn)題，并且能夠通過(guò)債務(wù)的“公共池”將本地債務(wù)壓力轉(zhuǎn)移給其他地區(qū)，從而更加容易盲目擴(kuò)張財(cái)政支出。(35)中國(guó)人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心：《統(tǒng)籌發(fā)展與安全：中國(guó)政府債務(wù)研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2021年，第69頁(yè)。

在我國(guó)，由于落后地區(qū)財(cái)政收入較低，中央轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)是保障地區(qū)間人均財(cái)政支出均等化的重要手段。那么，人均財(cái)政支出均等化是否將降低政府支出效率、擴(kuò)散地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？首先，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢原因主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是生產(chǎn)條件相對(duì)落后，價(jià)值生產(chǎn)能力相對(duì)較低(36)陳秀山、徐瑛：《中國(guó)區(qū)域差距影響因素的實(shí)證研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第5期。；二是所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值低于生產(chǎn)的價(jià)值，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流中長(zhǎng)期處于價(jià)值轉(zhuǎn)出的一方，也就是說(shuō)，落后地區(qū)的價(jià)值轉(zhuǎn)移是發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因之一。(37)馮志軒、李幫喜、龍治銘、張晨：《價(jià)值生產(chǎn)、價(jià)值轉(zhuǎn)移與積累過(guò)程:中國(guó)地區(qū)間不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第10期。因此，在落后地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、財(cái)政收入較少的條件下，加強(qiáng)向落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付既能夠提升當(dāng)?shù)厣a(chǎn)條件，同時(shí)也是中央政府通過(guò)財(cái)政資金的再分配促進(jìn)區(qū)域公平的體現(xiàn)。更為重要的是，落后地區(qū)的發(fā)展不僅僅只是區(qū)域平衡發(fā)展的要求，也能夠間接保障發(fā)達(dá)地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。其次，從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，由于不同的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的增長(zhǎng)效應(yīng)存在差異，因而政府一般公共債務(wù)資金的使用去向?qū)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)也存在重要影響。貴州、海南以及云南等省級(jí)行政區(qū)財(cái)政資金更多地用于社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)支出，政府債務(wù)一定程度上成為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要資金來(lái)源。而黑龍江、遼寧和吉林等省更多的財(cái)政資金用于社會(huì)費(fèi)用，債務(wù)資金承擔(dān)了一部分“保運(yùn)轉(zhuǎn)”“保吃飯”的任務(wù)。長(zhǎng)期來(lái)看，黑龍江、吉林等省的債務(wù)壓力將持續(xù)增大。因此，通過(guò)中央政府的轉(zhuǎn)移支付等手段，幫助相關(guān)地區(qū)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府社會(huì)費(fèi)用居高不下的狀態(tài)是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢地區(qū)發(fā)展的重要途徑。

五、結(jié) 語(yǔ)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，才能更好地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在新時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展。如何優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，是更好發(fā)揮政府作用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文結(jié)合馬克思主義社會(huì)再生產(chǎn)理論，根據(jù)財(cái)政支出對(duì)供給和需求的不同作用將其劃分為社會(huì)資本和社會(huì)費(fèi)用，并結(jié)合社會(huì)資本在社會(huì)再生產(chǎn)中形成不變資本和可變資本的具體差異，將其進(jìn)一步細(xì)分為社會(huì)投資和社會(huì)消費(fèi)。由于社會(huì)再生產(chǎn)的擴(kuò)大既需要生產(chǎn)資料部類(lèi)和消費(fèi)資料部類(lèi)協(xié)同增長(zhǎng)，也需要供給和需求的協(xié)同增長(zhǎng)。因此，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，從生產(chǎn)和需求的角度全方位地調(diào)節(jié)財(cái)政資金配置。一味地單獨(dú)擴(kuò)大某一類(lèi)財(cái)政支出，反而可能會(huì)打破財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

近年來(lái)，我國(guó)大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)投資、社會(huì)消費(fèi)和社會(huì)費(fèi)用協(xié)同增長(zhǎng)，一定程度上改善了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。但少部分省級(jí)行政區(qū)社會(huì)費(fèi)用仍然居高不下，造成政府提取的社會(huì)剩余中相當(dāng)大的比例難以進(jìn)入本地區(qū)的社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程，這不僅不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也降低了政府債務(wù)的可持續(xù)性。

財(cái)政作為政府參與社會(huì)產(chǎn)品分配的手段，在有限的財(cái)政資金條件下，如何更好地配置用于不同領(lǐng)域的財(cái)政資金，以完成保民生、保就業(yè)和保運(yùn)轉(zhuǎn)的基本任務(wù)，同時(shí)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既是對(duì)地方政府的要求，也是對(duì)其治理能力的考驗(yàn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，把推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展放在首位”(38)②習(xí)近平：《扎實(shí)推進(jìn)共同富?！?，《求是》2021年第20期。。同時(shí)，立足于我國(guó)仍處于發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況，建立科學(xué)的財(cái)政體系，“要統(tǒng)籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上”(39)①習(xí)近平：《扎實(shí)推進(jìn)共同富?！?，《求是》2021年第20期。。地方政府應(yīng)循序漸進(jìn)、盡力而為、量力而行，對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性要有充分估計(jì)，加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)，不好高騖遠(yuǎn)，不搞過(guò)頭的保障，堅(jiān)決防止落入“福利主義”養(yǎng)懶漢的陷阱。同時(shí)，中央政府需要更好地發(fā)揮跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，一方面健全轉(zhuǎn)移支付制度，縮小區(qū)域人均財(cái)政支出差異，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，為財(cái)政困難的地區(qū)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提供保障，改善區(qū)域間財(cái)政支出的不平衡狀況；另一方面加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)發(fā)展更平衡、更協(xié)調(diào)、更包容，協(xié)調(diào)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)全國(guó)整體供給和需求的調(diào)節(jié)，以防止地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致投資過(guò)度和需求不足，促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。