“特崗計(jì)劃”的政策變遷、實(shí)施成效與未來(lái)展望

鄭新蓉|北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授

孟雅琴|(zhì)清華大學(xué)教育研究院博士研究生

CFP供圖

教師是最重要的教育資源，是提升農(nóng)村教育質(zhì)量的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，受財(cái)稅制度改革、師范教育改革及大學(xué)生就業(yè)制度調(diào)整等因素的影響，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“教師荒”。教師數(shù)量短缺、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量相對(duì)薄弱等問(wèn)題嚴(yán)重制約農(nóng)村教育的發(fā)展。為此，我國(guó)政府相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策，解決鄉(xiāng)村教師短缺難題，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。其中，2006年教育部、財(cái)政部、原人事部、中央編辦聯(lián)合啟動(dòng)實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“特崗計(jì)劃”）是歷時(shí)最長(zhǎng)、投入最多、補(bǔ)充力度最大、輻射最廣的農(nóng)村教師補(bǔ)充政策。

至2021年，全國(guó)累計(jì)招聘特崗教師超過(guò)100萬(wàn)，覆蓋中西部地區(qū)22個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)、兵團(tuán)）的1000多個(gè)縣、3萬(wàn)多所農(nóng)村中小學(xué)，特崗教師已經(jīng)成為我國(guó)鄉(xiāng)村教師的重要組成，“特崗計(jì)劃”對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展、辦好人民滿意的教育發(fā)揮了重要作用。

“特崗計(jì)劃”的政策變遷

“特崗計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)保持著較好的政策瞄準(zhǔn)性，始終瞄準(zhǔn)中西部農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段，主要招聘新近畢業(yè)的大學(xué)生。調(diào)查顯示，94.5%的特崗教師在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下學(xué)校任教，30.4%在村小和教學(xué)點(diǎn)工作。17年來(lái)，在政策保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，“特崗計(jì)劃”實(shí)施范圍不斷擴(kuò)展，在招聘規(guī)模、招聘條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、崗位設(shè)置等方面依照社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行了一定調(diào)整。

招聘規(guī)模近年回落?！疤貚徲?jì)劃”的招聘規(guī)模在2020年前不斷擴(kuò)大，近兩年呈回落趨勢(shì)。從2006年招聘1.6萬(wàn)人擴(kuò)大到2020年的10.5萬(wàn)人，“十四五”期間，“特崗計(jì)劃”的招聘規(guī)模開(kāi)始回落，2021年招聘8.4萬(wàn)人，2022年招聘6.7萬(wàn)人。

招聘條件有所提高。2018年以來(lái)，招聘條件中明確要求具有教師資格證書(shū)，嚴(yán)格“持證上崗”（受新冠肺炎疫情影響尚未取得教師資格證的情況除外）；學(xué)歷要求也有所變化，2018年學(xué)歷要求為“本科或高等師范?？飘厴I(yè)”，2019年調(diào)整為“以普通高校本科畢業(yè)生為主，鼓勵(lì)本科師范專業(yè)畢業(yè)生應(yīng)聘，特殊情況可適當(dāng)招聘高等師范?？飘厴I(yè)生”。

補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷提升。“特崗計(jì)劃”教師的年人均工資性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至今經(jīng)歷4次調(diào)整，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2006年的年平均工資1.5萬(wàn)元，提高到2018年西部3.82萬(wàn)元、中部3.52萬(wàn)元。

崗位設(shè)置不斷調(diào)整。2006年崗位設(shè)置要求“側(cè)重初中，兼顧小學(xué)”，原則上安排在縣以下農(nóng)村初中，適當(dāng)兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。人口較少的邊境縣、少數(shù)民族自治縣等可安排在農(nóng)村生源占60%左右的縣城學(xué)校。2012年調(diào)整為“初中與小學(xué)教師隊(duì)伍補(bǔ)充協(xié)調(diào)發(fā)展”，2014年開(kāi)始，明確提出“優(yōu)先滿足村小、教學(xué)點(diǎn)的教師補(bǔ)充需求”，2015年起，縣城學(xué)校不再列為中央“特崗計(jì)劃”設(shè)崗學(xué)校，但2021年起，適當(dāng)放寬縣城學(xué)校限制，強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)為鄉(xiāng)村學(xué)校補(bǔ)充特崗教師”。

緊缺薄弱學(xué)科外延不斷擴(kuò)展。2014年開(kāi)始，“特崗計(jì)劃”明確提出“加強(qiáng)體音美、外語(yǔ)、信息技術(shù)等緊缺薄弱學(xué)科教師的補(bǔ)充”，2021年在此基礎(chǔ)上增加思想政治這一學(xué)科的教師補(bǔ)充，2022年則進(jìn)一步增加了科學(xué)、勞動(dòng)、心理健康、特殊教育四門學(xué)科。

“特崗計(jì)劃”的實(shí)施成效

“特崗計(jì)劃”實(shí)施17年來(lái)，通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌、精心組織安排、開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)、努力改善條件、健全考核管理等舉措，其運(yùn)行效率明顯提升，基本實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，并在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生了多重社會(huì)影響。

首先，“特崗計(jì)劃”極大緩解了鄉(xiāng)村教師短缺問(wèn)題，優(yōu)化了鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建了有效的農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制。一方面，“特崗計(jì)劃”招聘規(guī)模大、完成率高、留任率高。以2018年為例，該年全國(guó)計(jì)劃招聘特崗教師9萬(wàn)人，截至當(dāng)年9月底，實(shí)際招聘到崗8.52萬(wàn)人，計(jì)劃完成率為94.7%。2015年，全國(guó)共招聘特崗教師6.73萬(wàn)人，截至2018年9月，有6.08萬(wàn)人經(jīng)考核合格自愿留任，留任率為90.2%。2016年和2017年全國(guó)分別招聘特崗教師6.81萬(wàn)人和7.69萬(wàn)人，2018年分別在崗6.43萬(wàn)人和7.49萬(wàn)人，在崗率分別為94.4%和97.4%。

另一方面，“特崗計(jì)劃”使得農(nóng)村教師隊(duì)伍的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)科結(jié)構(gòu)都得到一定程度的優(yōu)化。鄉(xiāng)村小學(xué)專任教師?？萍耙陨蠈W(xué)歷2006年僅為53.61%，2015年達(dá)到86.49%，2019 年高達(dá)94.79%，特崗教師是其重要力量；特崗教師平均年齡24歲左右，極大改善了農(nóng)村教師尤其是邊遠(yuǎn)村小和教學(xué)點(diǎn)教師老齡化的問(wèn)題；此外，“特崗計(jì)劃”集中補(bǔ)充了大量英語(yǔ)、信息技術(shù)、音體美等短缺學(xué)科教師，音體美、信息技術(shù)等薄弱學(xué)科專任教師的比例從2006年的6.38%、2015年的11.54%，提高到2019年的16.72%，有效緩解了這些課程資源缺乏、無(wú)法開(kāi)齊開(kāi)足的難題。

其次，“特崗計(jì)劃”在促進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展上的目標(biāo)也基本達(dá)成。特崗教師尤其是三年服務(wù)期內(nèi)的特崗教師能夠顯著提升學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣、學(xué)習(xí)自律性和自我概念，讓學(xué)生感知到良好的師生關(guān)系，最終促進(jìn)學(xué)生的學(xué)業(yè)發(fā)展?！疤貚徲?jì)劃”還實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村教師招聘機(jī)制之外的制度創(chuàng)新，推動(dòng)了“國(guó)標(biāo)、省考、縣聘、校用”的農(nóng)村教師招聘機(jī)制的形成，提升了縣級(jí)部門在農(nóng)村教師招聘問(wèn)題上的積極性，加強(qiáng)了縣級(jí)部門對(duì)農(nóng)村教師的規(guī)范化招聘和管理。

最后，“特崗計(jì)劃”雖然主要著眼于加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)，但其具有更廣泛的影響。一方面，“特崗計(jì)劃”使得農(nóng)村教育面貌得以改善。特崗教師盤活了社會(huì)和技術(shù)資源，改善了學(xué)校的辦學(xué)條件，有力地推動(dòng)了農(nóng)村學(xué)校的現(xiàn)代化。他們還積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，主動(dòng)融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，激發(fā)了學(xué)校和社區(qū)的活力。另一方面，“特崗計(jì)劃”也促進(jìn)更多方面社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，包括：優(yōu)先滿足連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣村小、教學(xué)點(diǎn)的教師補(bǔ)充需求，讓教育成為穩(wěn)固脫貧成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“金鑰匙”；積極配合國(guó)家促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的相關(guān)政策，擴(kuò)大了高校畢業(yè)生的就業(yè)機(jī)會(huì)；個(gè)別省份通過(guò)“特崗計(jì)劃”解決了部分代課教師的轉(zhuǎn)正問(wèn)題；民族地區(qū)的“特崗計(jì)劃”則對(duì)促進(jìn)民族融合、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、普及通用語(yǔ)言教學(xué)發(fā)揮了重要作用。

“特崗計(jì)劃”的未來(lái)展望

在看到“特崗計(jì)劃”一系列運(yùn)行成效的同時(shí)，我們也必須看到其在政策制定和實(shí)施過(guò)程中存在的不足，并予以改進(jìn)。

第一，“特崗計(jì)劃”給一些貧困地區(qū)帶來(lái)財(cái)政壓力，部分地區(qū)待遇保障有待進(jìn)一步落實(shí)。中央財(cái)政對(duì)“特崗計(jì)劃”實(shí)行基礎(chǔ)工資性補(bǔ)助，但同時(shí)要求特崗教師服務(wù)期間享受與當(dāng)?shù)毓k教師同等待遇，由于近年來(lái)公辦教師待遇提升相對(duì)較快，與中央的基礎(chǔ)工資性補(bǔ)助差距日趨增大，給各地帶來(lái)較大的財(cái)政壓力。此外，實(shí)施“特崗計(jì)劃”的省份大多相對(duì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)力有限，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行給各地帶來(lái)較大壓力，導(dǎo)致地方財(cái)政困難，落實(shí)教師待遇壓力巨大。雖然絕大部分省份按照國(guó)家規(guī)定落實(shí)特崗教師享受當(dāng)?shù)毓k教師同等待遇，但個(gè)別縣（市、區(qū)）存在工資延遲發(fā)放、部分省份未實(shí)現(xiàn)津補(bǔ)貼同等待遇、服務(wù)期滿未入編的情況。此外，一些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)年金未全面落實(shí)。因此，建議“十四五”期間，中央相關(guān)政策對(duì)特崗教師的正式專業(yè)身份、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工齡計(jì)算、職稱評(píng)定做出明確規(guī)定，全面保障服務(wù)期特崗教師的基本權(quán)益。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，教育部應(yīng)注重做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，加強(qiáng)事前、事中、事后的信息反饋與監(jiān)控機(jī)制，以確保資金使用效益。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)特崗教師保障政策落實(shí)工作的監(jiān)督和檢查，確保特崗教師“下得去、留得住、教得好、有保障”。

第二，“特崗計(jì)劃”對(duì)教育人才的吸引力及政策激勵(lì)作用有限。音體美特崗教師招聘難、使用難，特崗教師中女性比例持續(xù)增大，特崗教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。2020年北京師范大學(xué)課題組對(duì)6000名特崗教師的隨機(jī)抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)范圍內(nèi)女性特崗教師比例由2006年的49.6%上升至2019年的79.7%，其中2006年至2017年不斷攀升，2017年之后趨于平緩；男性教師占比從2006年的50.4%降至2019年的20.3%。這在一定程度上反映出“特崗計(jì)劃”在支持女性就業(yè)、提供更多適合女性就業(yè)的教師崗位上的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也反映出特崗教師崗位對(duì)男大學(xué)生可能存在吸引力不足的問(wèn)題。男性教師的不足給一些條件艱苦、偏遠(yuǎn)的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的師資調(diào)配帶來(lái)了一些現(xiàn)實(shí)性困難。因此，有必要優(yōu)化資源配置，在保持現(xiàn)有財(cái)政支持力度的前提下，適度控制特崗教師數(shù)量和實(shí)施規(guī)模，通過(guò)提高崗位待遇、完善各類社會(huì)保障措施等途徑解決招聘難題，增加對(duì)男性的吸引力，優(yōu)化特崗教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

第三，“特崗計(jì)劃”對(duì)地方日益增長(zhǎng)的教育質(zhì)量提升訴求、特崗教師專業(yè)化發(fā)展與職業(yè)晉升訴求的關(guān)注稍顯不足。這一定程度上影響了教師招聘的質(zhì)量和三年服務(wù)期內(nèi)教師工作的熱情，帶來(lái)了教師教學(xué)理念先進(jìn)但實(shí)踐能力較為薄弱等問(wèn)題。對(duì)此，建議實(shí)行“普通特崗”和“優(yōu)才特崗”分類招聘，以提高農(nóng)村教育質(zhì)量。將“特崗計(jì)劃”教師補(bǔ)充的政策目標(biāo)分為兩個(gè)層級(jí)——第一個(gè)是首要的、基礎(chǔ)性目標(biāo)，確保中西部貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)校合格師資補(bǔ)充的基本需求；第二個(gè)是在教師數(shù)量基本滿足當(dāng)?shù)剞k學(xué)需求的基礎(chǔ)上，增設(shè)以提升艱苦農(nóng)村學(xué)校教師質(zhì)量為目標(biāo)的優(yōu)質(zhì)師資補(bǔ)充計(jì)劃，并在雙層目標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化達(dá)成指標(biāo)。

第四，“特崗計(jì)劃”具有顯著的本土化特征?！疤貚徲?jì)劃”實(shí)施之初，招聘呈現(xiàn)“在全國(guó)范圍、全省范圍、跨師范院校招聘教師，使得義務(wù)教育階段的教師隊(duì)伍具有跨地域、多元文化、多學(xué)科的特點(diǎn)”。來(lái)自全國(guó)各地的特崗教師帶著不同的省域文化集聚鄉(xiāng)村學(xué)校，極大地激發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的活力。但隨著“特崗計(jì)劃”的持續(xù)推進(jìn)，越來(lái)越多的事實(shí)證明，來(lái)自本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣、本市、本省的特崗教師更具穩(wěn)定性。為使特崗教師更加適應(yīng)鄉(xiāng)村教育的實(shí)際需求、提高特崗教師的留任率、打造一支“招得來(lái)、留得住、教得好”的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，近幾年，多個(gè)省份的特崗教師招聘政策陸續(xù)呈現(xiàn)本土化特征，在招聘條件中對(duì)考生的生源所在地有所傾斜。全國(guó)特崗教師隊(duì)伍中，省內(nèi)就業(yè)人員累計(jì)占比92.5%，跨省就業(yè)人員累計(jì)占比7.5%。省縣部門對(duì)本地區(qū)教師的偏愛(ài)帶來(lái)特崗教師選拔范圍的窄化，損害招聘過(guò)程中的公平、公正性。建議在加大對(duì)特崗教師質(zhì)量監(jiān)控的前提下，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，運(yùn)用多種形式的激勵(lì)手段，面向全國(guó)，打造一支研究農(nóng)村教育、改造農(nóng)村教育的特別教師隊(duì)伍。