我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀及政策建議

任薪禾 陳卓希 杜金向

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，天津 300222）

1 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款概述

1.1 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款概念界定

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款指的是農(nóng)民憑借其所承包的土地經(jīng)營權(quán)向銀行金融機(jī)構(gòu)抵押，由銀行金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放的一定數(shù)額的在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。用于抵押貸款的土地分為具有承包權(quán)和具有經(jīng)營權(quán)2種類型。前者指的是具備土地承包經(jīng)營權(quán)證的農(nóng)戶對(duì)家庭承包土地進(jìn)行抵押；后者指的是農(nóng)戶具有有效合法經(jīng)營權(quán)的土地，在承包方同意的情況下對(duì)土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。

1.2 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實(shí)意義

開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有利于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，可以有效降低農(nóng)戶生產(chǎn)和融資的成本，促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來說，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推出拓寬了農(nóng)戶的融資渠道，解決了缺乏合適貸款抵押品的問題，對(duì)于生產(chǎn)資金匱乏、經(jīng)營困難地區(qū)的農(nóng)戶來說，在很大程度上解決了其面臨的現(xiàn)實(shí)問題。另外，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)有力的金融支持，可以帶動(dòng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，有利于提高生產(chǎn)效率，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款措施實(shí)施之前，農(nóng)戶往往通過民間借貸來解決資金短缺的問題，融資成本較高，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有助于降低農(nóng)戶的融資成本。

1.3 文獻(xiàn)綜述

學(xué)者對(duì)于開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款這一問題討論熱烈。很多學(xué)者贊同在土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立抵押權(quán)，并且論述了實(shí)施農(nóng)地抵押貸款這一辦法的益處與意義。例如，高璽龍認(rèn)為實(shí)施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對(duì)于農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展有切實(shí)好處。李標(biāo)等認(rèn)為開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對(duì)于農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。還有很多學(xué)者對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式進(jìn)行了研究。例如，郭忠興等對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的典型模式進(jìn)行了分類研究，認(rèn)為主要存在“關(guān)系主導(dǎo)型”模式、“抵押+擔(dān)保+信用”模式。此外，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式還有“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式、“政府主導(dǎo)”模式、“信托+抵押”模式及“土地證券化+抵押”模式等。

但是，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的實(shí)際開展過程中出現(xiàn)了一些問題。從法律角度來看，李鋮豪闡述了由于我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律法規(guī)存在不完善之處，制約了相關(guān)業(yè)務(wù)的開展，進(jìn)而影響農(nóng)戶融資問題的解決。秦嫣通過相關(guān)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏也是影響農(nóng)戶融資的問題之一。余海強(qiáng)、秦義春以不同地區(qū)的農(nóng)村為研究對(duì)象，指出了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之一抵押物流轉(zhuǎn)處置難度大這一問題。關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)不同方面的影響因素，也有很多學(xué)者進(jìn)行了研究。例如，楊丹丹等研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶性別、是否有外出打工經(jīng)歷、家庭對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的承受能力等因素對(duì)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)抵押意愿產(chǎn)生了顯著影響。

學(xué)者對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的不同角度、不同方面研究，體現(xiàn)出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)在推動(dòng)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

2 我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，居住在農(nóng)村的人口為50 979萬人，占我國總?cè)丝诘?6.11%。2020年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入只有17 131元，不足城鎮(zhèn)居民的2/5。受諸多因素的影響，我國仍舊是農(nóng)村人口最多的國家。對(duì)于農(nóng)民來說，土地是其經(jīng)濟(jì)收入的重要基石，是資產(chǎn)配置中最為重要的部分。但是在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間里，農(nóng)民只擁有土地的承包權(quán)、使用權(quán)及由此帶來的收益權(quán)，農(nóng)地不能抵押，這嚴(yán)重制約了農(nóng)民的收入增長。農(nóng)民因?yàn)槿鄙龠m合的抵押物品，難以獲得金融機(jī)構(gòu)的支持，導(dǎo)致農(nóng)戶貸款難問題日漸凸顯。看似農(nóng)民擁有很多資產(chǎn)，但由于這些資產(chǎn)權(quán)利沒有得到明確、清晰和完整的界定，農(nóng)民難以將固定的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資本，從而難以實(shí)現(xiàn)收入持續(xù)增長。

一直以來，農(nóng)戶在貸款過程中缺乏有效的抵押品。為了使這一難題得到有效解決，近年來我國開始開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。這一工作的實(shí)施使貧困農(nóng)戶也可以向銀行申請(qǐng)貸款，為解決農(nóng)戶貸款難的問題開辟了新的路徑，有效促進(jìn)了農(nóng)戶收入的增長。2014年底，我國明確提出了“三權(quán)”分置改革，具體指堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、依法保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)及放活土地經(jīng)營權(quán)，目的是通過助推農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在市場上流轉(zhuǎn)，逐步形成有序的流通局面，從而達(dá)到推動(dòng)土地規(guī)?；N植的目的，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國務(wù)院從2016年起開展了3 a農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，共有232個(gè)縣（市、區(qū)）參加，取得了較好的成效。截至2018年9月末，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額520億元，累計(jì)發(fā)放964億元。為了不斷推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，參與試點(diǎn)的各縣（市、區(qū)）都在努力創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式。例如，新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州（簡稱昌吉州）結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社綠色有機(jī)土地實(shí)際，指導(dǎo)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行昌吉州分行成立區(qū)、州、縣三級(jí)行聯(lián)合辦貸小組，開辟了一個(gè)全新的放貸模式，即“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押+政府增信”模式，于2019年2月27日向奇臺(tái)縣腰站子村豐裕合作社發(fā)放2 000萬元貸款資金。這筆資金主要投放在土地規(guī)?；?jīng)營中期，用于支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，使農(nóng)戶融資問題得到有效解決。廣西壯族自治區(qū)南寧市武鳴區(qū)作為試點(diǎn)地區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，截至2021年9月末，累計(jì)發(fā)放貸款71筆，貸款金額14 283.92萬元，貸款余額4 330.06萬元，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。廣西壯族自治區(qū)象州縣從2016年參加了為期3 a的國家級(jí)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，截至2020年底，累計(jì)辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款345筆，抵押貸款金額1.5億元，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。截至2018年8月末，天津市2個(gè)試點(diǎn)區(qū)發(fā)放的貸款金額較少：從全國抵押貸款累計(jì)額來看，平均每個(gè)縣（市、區(qū)）為4.16億元，而寶坻區(qū)只有295.8萬元，武清區(qū)更少，僅僅82.82萬元；從全國貸款余額來看，平均每個(gè)縣（市、區(qū)）為2.24億元，寶坻區(qū)為110.8萬元，武清區(qū)為77.82萬元?？梢钥闯?，天津市2個(gè)試點(diǎn)區(qū)的差距較大。同時(shí)，試點(diǎn)結(jié)束后，各銀行都減少了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至2020年8月，僅天津?yàn)I海農(nóng)村商業(yè)銀行在武清區(qū)有幾十萬元的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款?？梢?，并不是每個(gè)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)開展得都比較好，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推廣還面臨著一些難題。

3 我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的問題

3.1 與保護(hù)農(nóng)戶土地相悖

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款允許當(dāng)借款農(nóng)戶無法還款時(shí)，銀行可以通過處置抵押的耕地來收回款項(xiàng)。但是，當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)營遇到困難而難以還款時(shí)，如果其土地經(jīng)營權(quán)被銀行收回，那么對(duì)于農(nóng)戶來說其生活會(huì)受到雙重打擊，陷入更加困難的境地。這與保護(hù)農(nóng)民土地相違背。且農(nóng)地與一般財(cái)產(chǎn)相比屬性更為復(fù)雜，農(nóng)地與農(nóng)村、民生、社會(huì)乃至政治有一定關(guān)系，因此，影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的因素十分復(fù)雜，要考慮其可能帶來的一系列影響。這就導(dǎo)致實(shí)施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)時(shí)既要盡量保護(hù)農(nóng)民土地，又要防止農(nóng)戶貸款給銀行帶來潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 貸款供需不足

從我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的運(yùn)行情況來看，各試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)戶和銀行積極性都不高，導(dǎo)致該種情況的原因主要有以下幾點(diǎn)。首先，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的辦理和審批手續(xù)復(fù)雜，農(nóng)戶辦理貸款耗時(shí)耗力、成本較高，打擊了農(nóng)戶的積極性。其次，對(duì)于銀行來說，辦理流程和審批手續(xù)復(fù)雜也會(huì)增加其成本。再次，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額度不高，農(nóng)戶和銀行花費(fèi)較多成本卻得到較低的貸款金額。最后，銀行對(duì)于土地抵押權(quán)的處置也存在障礙，處置難度大，所以銀行不會(huì)輕易增加農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。面對(duì)貸款供需不足的問題，需要政府給予支持解決。

3.3 土地經(jīng)營權(quán)難以發(fā)揮其價(jià)值

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)難以發(fā)揮其價(jià)值，阻礙銀行開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。一旦借款農(nóng)戶因?yàn)榻?jīng)營不善而無法還款，那么銀行就會(huì)處置農(nóng)戶抵押的耕地，但是只有將土地經(jīng)營權(quán)處置出去變現(xiàn)，才能真正緩解銀行面臨的信用違約風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場還不完善，尚未形成成熟的土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)。經(jīng)營主體和承包戶之間的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付之后土地經(jīng)營權(quán)才轉(zhuǎn)移，但是土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用通常一年一付，所以相當(dāng)于是付一年流轉(zhuǎn)費(fèi)換回一年土地經(jīng)營權(quán)，而未支付流轉(zhuǎn)費(fèi)的年份其實(shí)是未擁有經(jīng)營權(quán)的。所以，抵押的經(jīng)營權(quán)實(shí)際上可能是“空權(quán)”，對(duì)于銀行來說是不利的。因此，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難和“空權(quán)”抵押導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)在抵押貸款業(yè)務(wù)中難以發(fā)揮其價(jià)值。

3.4 土地資產(chǎn)評(píng)估困難

從已經(jīng)結(jié)束的試點(diǎn)情況來看，土地資產(chǎn)評(píng)估還有待完善。現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)大多以土地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格乘以土地面積來簡單計(jì)算土地資產(chǎn)價(jià)值。但是實(shí)際上，土地價(jià)值還與其所處的地理位置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況、農(nóng)產(chǎn)品種類、農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格和土地流轉(zhuǎn)費(fèi)支付方式等有關(guān)。如果僅僅根據(jù)面積與政府公布的基準(zhǔn)價(jià)來評(píng)估，就會(huì)導(dǎo)致土地價(jià)值評(píng)估偏差，從而導(dǎo)致抵押貸款額度存在偏差。但是，目前的土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制難以全面、綜合考慮影響土地價(jià)值的各種因素，無法準(zhǔn)確估計(jì)土地價(jià)值。所以，土地資產(chǎn)評(píng)估困難，貸款額度計(jì)算不準(zhǔn)，是目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨的重要問題。

3.5 辦理規(guī)則不完善

首先，辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要經(jīng)過承包方的事先同意。然而在實(shí)踐中，需要經(jīng)過承包方事先同意的規(guī)則會(huì)增加申請(qǐng)貸款的手續(xù)流程，延長辦理時(shí)間，導(dǎo)致農(nóng)戶本就不高的申請(qǐng)貸款積極性更加低下。其次，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記效力規(guī)則不完善。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度并未予以規(guī)定，《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》規(guī)定借貸雙方按試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定辦理土地的經(jīng)營權(quán)抵押登記，《中華人民共和國民法典》也沒有明確土地經(jīng)營權(quán)抵押的登記效力。這就導(dǎo)致實(shí)際辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)，無法滿足農(nóng)戶希望通過抵押登記來明確抵押貸款的有效性和安全性的要求。

3.6 抵押貸款的期限和額度不明確

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定我國農(nóng)地承包經(jīng)營期限為30 a，而實(shí)際上，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押期限大部分是根據(jù)當(dāng)事人雙方的意愿規(guī)定的。然而，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押期限的長短是有科學(xué)依據(jù)的，期限的長短與獲得的抵押貸款額度有關(guān)，過長、過短都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響，過短會(huì)限制貸款額度，過長會(huì)增加貸款不穩(wěn)定性。借貸雙方依據(jù)各自意愿達(dá)成的貸款期限可能在科學(xué)性上有所欠缺。所以，需要科學(xué)的評(píng)估依據(jù)來幫助雙方當(dāng)事人對(duì)抵押貸款的期限和額度進(jìn)行規(guī)定。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押期限和額度的評(píng)估機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。

4 推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作開展的建議

4.1 提高貸款供需雙方的積極性

我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作在試點(diǎn)地區(qū)取得了一定的成效，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了推廣。為了提高供需雙方的積極性，銀行需要進(jìn)一步優(yōu)化貸款流程，簡化手續(xù)，降低銀行辦理貸款業(yè)務(wù)的人力、物力成本，以提高農(nóng)戶貸款的積極性。此外，政府相關(guān)部門需對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的知識(shí)普及，通過定期舉辦專題講座、發(fā)放宣傳冊(cè)、板報(bào)宣傳、廣播宣傳等方式來提高農(nóng)戶的貸款積極性。銀行金融機(jī)構(gòu)可增加農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的授信額度，在保證資金安全的前提下，開發(fā)新型抵押產(chǎn)品和抵押模式。

4.2 完善土地資產(chǎn)評(píng)估體系

土地價(jià)值受多重因素影響，這就給土地資產(chǎn)評(píng)估帶來了較大難度。為了完善土地資產(chǎn)評(píng)估體系，政府可以設(shè)立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專業(yè)化人才，培養(yǎng)高素質(zhì)資產(chǎn)評(píng)估人才。另外，利用科技手段，綜合考慮各種因素，設(shè)立一套科學(xué)的資產(chǎn)評(píng)估流程，并且規(guī)定合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。綜上，完善并推廣土地資產(chǎn)評(píng)估體系，將有助于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施。

4.3 完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

因?yàn)槲覈霓r(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場尚處于發(fā)展中，土地資產(chǎn)評(píng)估困難，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價(jià)值低，這些成為阻礙農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的重要因素。為了解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)難問題，需要加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。只有在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場完備時(shí)，銀行才可以有效處置農(nóng)戶抵押的耕地，并且對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，這樣才能提高銀行提供農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。在村鎮(zhèn)設(shè)立小型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，在縣市設(shè)立更高級(jí)別的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，分級(jí)分層進(jìn)行管理，利用市場的資源和信息，真正讓市場發(fā)揮作用。

4.4 發(fā)揮好政府的作用

在貸款供需雙方的積極性還未提高之前，政府要發(fā)揮好推動(dòng)作用。地方政府應(yīng)因地制宜，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動(dòng)實(shí)施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。各地可設(shè)立法律咨詢中心，幫助金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶解決關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的爭議案件。關(guān)注困難農(nóng)戶貸款難的問題，想辦法保護(hù)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款供需雙方的利益，幫助更多農(nóng)戶得到資金。當(dāng)貸款供需雙方的積極性被調(diào)動(dòng)起來之后，政府作為推動(dòng)者可以適時(shí)退出，讓市場發(fā)揮更多的作用。

4.5 完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等相關(guān)配套措施

要想讓銀行積極開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，還需要完善相關(guān)配套措施。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的一種重要手段，可以轉(zhuǎn)嫁農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前極端天氣頻發(fā)，農(nóng)戶因此常常遭受巨大損失，這時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就顯得十分重要。銀行可以通過宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶投保來減少損失，進(jìn)而有利于貸款安全。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種政策性保險(xiǎn)，政府要給予大力支持，這樣就能減少農(nóng)戶的投保費(fèi)用。除了開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之外，還需要完善其他風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償措施，如由政府性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保、地方政府建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等。

5 結(jié)語

國務(wù)院從2016年起開展了3 a農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，共有232個(gè)縣（市、區(qū)）參加，雖然整體上取得了較好的成效，但是并不是每個(gè)試點(diǎn)的發(fā)展都較好，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推廣還面臨一些難題。例如，當(dāng)發(fā)生農(nóng)戶無法還清貸款時(shí)，可能出現(xiàn)與保護(hù)農(nóng)民土地初衷相違背的情況，貸款供需不足，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難，“空權(quán)”抵押，土地資產(chǎn)評(píng)估困難，抵押貸款的辦理規(guī)則不完善，抵押貸款的期限和額度不明確等?；谝陨蠁栴}，筆者建議要優(yōu)化貸款辦理流程，提高貸款供需雙方的積極性；不斷完善土地資產(chǎn)評(píng)估體系，設(shè)立一套科學(xué)的資產(chǎn)評(píng)估流程與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，利用市場信息讓市場發(fā)揮作用；政府應(yīng)發(fā)揮好其推動(dòng)作用，并加強(qiáng)監(jiān)管；完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等相關(guān)配套措施，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押款，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。