對當前我國自貿(mào)區(qū)面臨問題的思考

葉金龍

（中國對外經(jīng)濟貿(mào)易會計學會自貿(mào)區(qū)財經(jīng)研究專業(yè)委員會）

相較于世界自由貿(mào)易區(qū)幾百年的發(fā)展歷史，我國自貿(mào)區(qū)設立僅不到十年時間，除了海南自由貿(mào)易港外，其他20個自由貿(mào)易區(qū)還加上“試驗”兩個字即“自由貿(mào)易試驗區(qū)”(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)。雖然我國自貿(mào)區(qū)設立歷史很短，但依托國家的支持和擴大開放，以及充分借鑒其他國家和地區(qū)的自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，取得了快速和顯著的成就，具有中國特色社會主義鮮明特征且具趕超優(yōu)勢,這方面的理論分析和實踐總結相當豐富。而實際上目前自貿(mào)區(qū)面臨的問題亦很多，且錯綜復雜。

進入21世紀，國際國內(nèi)的政治經(jīng)濟形勢發(fā)生了巨大變化，正面臨著百年未有之大變局。世界自貿(mào)區(qū)發(fā)展進入一個新的時期，我國自貿(mào)區(qū)在建設初期就面對諸多新的變局和挑戰(zhàn)，其主要問題體現(xiàn)在以下六個方面。

一、規(guī)則突破創(chuàng)新碰到瓶頸

按照黨中央、國務院要求，自貿(mào)區(qū)要對標國際最高水平的經(jīng)貿(mào)規(guī)則或國際通行規(guī)則，實現(xiàn)突破和創(chuàng)新，以更大的開放融入全球經(jīng)濟體系。但從實際情況看，已設立的21個自貿(mào)區(qū)（自貿(mào)港）遇到了瓶頸，規(guī)則突破、制度創(chuàng)新似乎達到了天花板。具體表現(xiàn)在絕大多數(shù)自貿(mào)區(qū)都沒能全面完成國務院方案確定的任務，其主要原因是國家有關部委對涉及的內(nèi)容不予批準或不予賦權。浙江自貿(mào)區(qū)報告顯示，中央巡視組反饋問題時指出，浙江自貿(mào)區(qū)在“國家要求先行先試的油品貿(mào)易市場化改革未能取得實質性突破”。陜西自貿(mào)區(qū)材料顯示，中央改革辦督查組在2020年檢查報告中指出“自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新是帶著鐐銬在跳舞”。另一個表現(xiàn)是自貿(mào)區(qū)改革的碎片化、程式化，缺少系統(tǒng)性、實質性突破，風險壓力測試不夠，其原因也是改革到了深水區(qū)，難以突破，只能在外圍和低層次上進行一些改變。這就導致各自貿(mào)區(qū)大聲呼吁自上而下的放權或放松，要求自下而上與自上而下的改革行動并行。

筆者認為，兩種因素左右了這一問題的產(chǎn)生。一是金融開放、產(chǎn)業(yè)開放、特殊稅制、增值電信等涉及國家經(jīng)濟和社會的重大事項的安全，例如本外幣一體化賬戶體系、藥品和生物制品進口、數(shù)據(jù)開放，雖然總體方案有所鼓勵，但有關國家部門不敢放手。二是離岸貿(mào)易、油品加工、保稅維修和再制造、航運航權、跨境電商零售、融資租賃、整車進口、綜合保稅區(qū)政策覆蓋其他區(qū)域、知識產(chǎn)權證券化等大量事務，在部分自貿(mào)區(qū)已經(jīng)通過壓力測試，成功運行，但有關部門仍不批準其他地區(qū)復制推廣。

因此，需要研究審視我國自貿(mào)區(qū)對外開放的標準和范圍，有差別地在各自貿(mào)區(qū)進行風險壓力測試，類似于海南自貿(mào)港、上海臨港新片區(qū)給予更多開放領域和風險壓力測試，針對各自貿(mào)區(qū)的特點制定不同程度的開放任務。同時，對于風險壓力測試成功的事項，盡快在各地推廣試行。而現(xiàn)階段難以實施的開放事項不再納入各地自貿(mào)區(qū)的方案任務之中。

二、逆全球化與全球化的沖撞

以美國為首的發(fā)達國家緣于地緣政治和自身發(fā)展，摒棄開放互通、優(yōu)勢互補的傳統(tǒng)市場開放政策，運用建圈、退群、脫鉤、封堵、打壓等手段，掀起了一股逆全球化浪潮。由美國倡導又退出的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定（TPP），英國脫歐，同時建立美、英、澳、印等經(jīng)濟同盟的印太經(jīng)濟框架（IPEF），美、加、墨自由貿(mào)易同盟（USMCA），提出《芯片與科學法案》，倡導組建美日韓臺芯片聯(lián)盟等為代表，以國內(nèi)法代替國際法，以所謂的意識形態(tài)和共同價值觀排斥其他經(jīng)濟體，特別是對以中國為代表的發(fā)展中國家，實行大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)、高端產(chǎn)品和技術封鎖、高端人才流動控制，對競爭對手的企業(yè)和產(chǎn)品極力打壓。給世界經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展造成了重大危害，也給我國自貿(mào)區(qū)建設設立了很多障礙。主要表現(xiàn)在：1.通行的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則被破壞或隔斷。我國自貿(mào)區(qū)的首要任務是對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，實行體制機制政策等方面的開放、接軌，從而更好地融入全球經(jīng)濟。逆全球化則嚴重妨礙了自貿(mào)區(qū)的先行先試。2.自貿(mào)區(qū)的另一個重要功能是連接國際國內(nèi)兩個市場，集聚全球資本、技術、商品和人才等要素，成為實現(xiàn)國際國內(nèi)雙循環(huán)的支點。例如習近平總書記要求上海自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)成為國際國內(nèi)兩個市場的樞紐和集聚全球優(yōu)質資源要素的通道，由于一些國家和經(jīng)濟組織的封鎖和排斥，自貿(mào)區(qū)在這方面的作為受到了嚴重阻礙。其他諸如成為中國企業(yè)“走出去”的橋頭堡、參與國際經(jīng)濟治理的試驗田等，也受到了很大的影響。

三、新一輪自由貿(mào)易協(xié)定對我國自貿(mào)區(qū)提出了更高的要求

面對逆全球化浪潮，發(fā)展中國家和許多經(jīng)濟體秉持全球化理念，逆勢而上，大力開展區(qū)域和國家間的經(jīng)貿(mào)合作，且開放領域和協(xié)作標準有了擴大和提高。我國申請加入“全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（CPTPP）、“數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定”（DEPA）和已經(jīng)正式生效的“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定”（RCEP）等，展現(xiàn)了今后一個時期高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的趨勢和特點。例如更低的關稅、更少的服務貿(mào)易準入限制、更少的外資股權限制、更多的貿(mào)易投資便利化措施，將政府采購、競爭政策、環(huán)境保護、勞工權益、知識產(chǎn)權、貨幣政策等內(nèi)容納入規(guī)則框架。對國家承諾提出約束性要求，對標準一致化、競爭一致化、監(jiān)管一致化的硬性規(guī)定，在海關程序、技術壁壘、動植物檢疫措施、服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)則、投資措施、反腐敗等方面的透明度和法律法規(guī)制定，都有了更高、更嚴密的要求。

目前除海南自貿(mào)港和上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)按國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則實行制度創(chuàng)新外，要求大部分自貿(mào)區(qū)按國際通行規(guī)則進行試點，提供可復制可推廣案例。這就與國際新一輪自由貿(mào)易規(guī)則存在較大的差距。例如國有企業(yè)競爭中立，要求實行完全市場化運行。但我國自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)市場化不充分，市場類與公益類企業(yè)劃分不清晰，土地開發(fā)、基礎設施和公益性項目等基本由國企壟斷，稅收、融資等非商業(yè)援助優(yōu)先。再如服務貿(mào)易開放，我國是第73個實施投資領域負面清單的國家，自貿(mào)區(qū)對電信、廣播、電視、電影、出版等領域的競爭、監(jiān)管等方面沒有開放，對跨境服務要求當?shù)卮嬖?，對跨境服務支付和轉移有較大限制。在數(shù)字貿(mào)易方面，嚴格控制數(shù)據(jù)跨境流動和本地化儲存，用“電子商務”代替“數(shù)字貿(mào)易”，個人數(shù)據(jù)跨境流動必須個案審批。而CPTPP、DEPA原則上允許個人數(shù)據(jù)跨境流動，并明確加強個人信息保護。在知識產(chǎn)權方面，自貿(mào)區(qū)的知識產(chǎn)權權利內(nèi)容、客體范圍、保護期限、執(zhí)法程序和法律責任低于區(qū)域協(xié)定標準。在綠色環(huán)保方面，環(huán)境保護的范圍和責任機制尚有欠缺。在勞工權益方面，“組織和參與工會的自由和集體議價的權利、消滅被迫勞動”等基本勞動權益，尚未全部納入國際勞工組織8個核心公約，勞動爭議的解決程序采取對話和磋商辦法，回避強制性爭端解決機制。

四、自貿(mào)區(qū)建設與地方發(fā)展目標有偏差

在制度創(chuàng)新方面，國家設立自貿(mào)區(qū)的目的是通過制度創(chuàng)新，形成具有可復制、可推廣的經(jīng)驗，成為推進全國政策開放的試驗田，發(fā)揮示范、帶動和服務全國作用。但其可復制的要求與地方發(fā)展目標有一定的差別。例如，自貿(mào)區(qū)的開放制度設計和改革措施，按照國家要求對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并不追求過于個性化、地域化模式，依托各地特色，提出一些創(chuàng)新思路和辦法，也要在國家總體框架下進行，而這需要地方政府的理解和配合，而不是迎合地方政府一般的改革要求。海南自貿(mào)港和上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)按照更廣范圍、更深層次、更大壓力測試的要求，所試行的改革開放措施是其他地方暫時不可復制和推廣的，更與當?shù)卣陌l(fā)展目標不一致。如有觀點認為，上海如果只是作為推動金融改革的試點，然后將相關經(jīng)驗推向全國，這沒問題。但如果上海既要建成國際金融中心，又要達到政策的可復制性，實際上非常困難。

在功能打造方面，國家要求自貿(mào)區(qū)打造特殊經(jīng)濟功能，諸如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技攻關、金融貿(mào)易創(chuàng)新等，依托自貿(mào)區(qū)開放的特殊優(yōu)勢，重點在彌補短板、突破封鎖、形成鏈條、壯大優(yōu)勢，成為具有國際核心競爭力的特殊區(qū)域。但對照各地政府加快經(jīng)濟發(fā)展、提升地區(qū)產(chǎn)能、增加勞動就業(yè)、繁榮消費市場等目標和做法，亦有很大的不同。如果過多照顧地方利益，急于增加地區(qū)經(jīng)濟總量、財政收入等，則在自貿(mào)區(qū)特殊經(jīng)濟功能打造上會有所放松，把重點放在可由其他功能區(qū)做的事情上，甚至利用自貿(mào)區(qū)的土地、資金、政策等優(yōu)勢，虹吸周邊產(chǎn)業(yè)資源，把各地自貿(mào)區(qū)變成經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或一般的工業(yè)園區(qū)、城市社區(qū)。從各地自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計指標上看，增長都很快。但在制度創(chuàng)新和特殊功能打造上，一些地方卻乏善可陳，差強人意。

五、自貿(mào)區(qū)建設空間和片區(qū)布局需科學規(guī)劃

我國自貿(mào)區(qū)已經(jīng)歷了五個批次發(fā)展，共有21個自貿(mào)區(qū)、54個片區(qū)，按照國家的總體部署和各地的需求，預計一些尚無自貿(mào)區(qū)的省市亦將逐步批準設區(qū)，一些已設區(qū)的地方已經(jīng)提出擴區(qū)的要求，廣東省提出了新設以湛江、茂名為主的粵西自貿(mào)區(qū)要求，福建省已上報擴區(qū)報告。我們認為，在接下來的設區(qū)過程中，需要關注兩個問題。

一是空間的可用性。為了控制區(qū)域范圍，除了海南自貿(mào)港和上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)外，各地自貿(mào)區(qū)的范圍均控制在120平方公里內(nèi)。在選址時都考慮了貿(mào)易口岸、港口碼頭、產(chǎn)業(yè)基礎、城市配套等情況，占據(jù)地理優(yōu)勢。但是一些地方可能出于早出形象、早出規(guī)模的目的，把自貿(mào)區(qū)設立在制造業(yè)和服務業(yè)相當成熟的地區(qū)，納入各類開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、商業(yè)區(qū)和居住區(qū)，以取得各種政策制度的疊加效應。但這樣做導致一些自貿(mào)區(qū)可開發(fā)空間逼仄狹小，以至于應探索的開放制度缺乏應用場景，可進行的改革創(chuàng)新沒有合適對象，需引進的項目沒有可用土地。

2019年8月獲批的廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)，規(guī)劃面積46.8平方公里，區(qū)域不小，但是區(qū)內(nèi)極大部分已是建成區(qū)，或其土地已出讓，僅存3.64平方公里的可用面積，其中能用于制造業(yè)的土地不到400畝。浙江自貿(mào)區(qū)金義片區(qū)義烏試驗區(qū)與城市建成區(qū)重疊比例很大，設區(qū)一年就發(fā)現(xiàn)新增建設用地十分緊張。云南自貿(mào)區(qū)德宏片區(qū)和紅河片區(qū)幾乎全部劃定在建成區(qū)上，已沒有空間承接相關產(chǎn)業(yè)。重慶自貿(mào)區(qū)2017年3月批準設立，目標到2035年基本建成，但在2020年就已基本用完產(chǎn)業(yè)土地，迫切要求擴區(qū)。

二是區(qū)域連片性。為充分利用口岸、道路、產(chǎn)業(yè)等開放資源，照顧各地發(fā)展，大部分自貿(mào)區(qū)分設三個片區(qū)。其中河北自貿(mào)區(qū)設立了包括北京大興機場在內(nèi)的四個片區(qū)。各片區(qū)又出于各種原因分散布局了若干區(qū)塊，其中一些片區(qū)的區(qū)塊顯得更多更分散。如浙江擴展區(qū)寧波片區(qū)46平方公里，分了三片，包含梅山綜保區(qū)、北侖港保稅區(qū)、寧波保稅區(qū)、大榭島、梅山島等多個島嶼。安徽自貿(mào)區(qū)蕪湖片區(qū)規(guī)劃面積35平方公里，設立了六個功能區(qū)，廣泛分布在蕪湖港口物流區(qū)、綜合保稅區(qū)、銀湖國際社區(qū)、濱湖研創(chuàng)區(qū)、中心商務區(qū)、高端制造區(qū)。其中高端制造區(qū)又分在蕪湖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和鳩江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。

地理上的大尺度分散帶來諸多問題。比如基礎設施和社會事業(yè)配套，難以形成統(tǒng)一的高標準的規(guī)劃，投融資和運行管理困難，開發(fā)成本提高。在行政管理上，需設立更多的管理機構，一定程度上增加了統(tǒng)籌的難度。安徽蕪湖自貿(mào)區(qū)管委會直接管理2.17平方公里的綜合保稅區(qū)，另外30多平方公里的國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、港口物流區(qū)、研創(chuàng)區(qū)、商務區(qū)，國際社區(qū)仍由原機構管理，據(jù)中山大學2020—2021年自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新排名指數(shù)，蕪湖自貿(mào)區(qū)在全國54個片區(qū)中，居53位。

六、國際重大政治、經(jīng)濟、社會事件的沖擊

（一）自貿(mào)區(qū)在環(huán)境保護上的壓力很大

近年來，環(huán)境保護日益成為世界各國共同面對的重大問題。2015年12月召開的第21屆聯(lián)合國氣候變化大會正式通過了《巴黎協(xié)定》，協(xié)定對2020年后全球應對氣候變化的行動做出了統(tǒng)一安排，長期目標將全球平均氣溫較前工業(yè)化時期上升幅度控制在1.5℃以內(nèi)，21世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。在明確共同踐行硬指標的同時，形成了全球環(huán)境治理的新格局。作為新興發(fā)展中大國，我國承諾在2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。國務院發(fā)布各自貿(mào)區(qū)方案中沒有重點突出自貿(mào)區(qū)的環(huán)境保護任務，而自貿(mào)區(qū)的大開發(fā)、大建設帶來的大運行、大排放，大大增加了實現(xiàn)“雙碳”目標的難度。我們認為自貿(mào)區(qū)仍應作出引領和突破的作用。

例如碳達峰、碳中和目標，自貿(mào)區(qū)必須推動產(chǎn)業(yè)低碳協(xié)同示范，提出高于全國平均水平的達標要求。在項目引進時，堅持嚴格的落地門檻。在項目建設和運營上，建設綠色低碳工廠和供應鏈，制定比通常規(guī)范更嚴的排放標準。在基礎設施和環(huán)境打造上更多利用電力和非石化能源，更高比例使用再生能源。加快建設各類能源中心和儲能設施，實施能源智慧化管理，發(fā)展分布式配電設施，在綠地濕地及綠化、河流湖泊、廢水雨水利用（海綿城市）等建設上投入更多的資源。還要依托自貿(mào)區(qū)對外開放、制度創(chuàng)新的優(yōu)勢，大力引進環(huán)保節(jié)能技術，實施關鍵技術、工藝、零部件制造的突破，大力應用新材料、新設備、新產(chǎn)品，發(fā)展保稅綠色再制造產(chǎn)業(yè)，發(fā)展核電、風電、光電、氫能及新能源汽車等先進制造產(chǎn)業(yè)。

（二）應對新冠肺炎全球性公共衛(wèi)生安全事件的沖擊

新冠病毒肺炎疫情已經(jīng)肆虐全球兩年多，造成了近6億人的感染和640多萬人的死亡，對全球經(jīng)濟運行、人民生活造成了嚴重影響。一些城市和地區(qū)甚至數(shù)月靜默停擺，一些產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈被迫中斷。對此，自貿(mào)區(qū)也不能置身度外。一方面，新冠疫情的蔓延刺激了貿(mào)易保護主義和單邊主義。有關國家為了一己之利，實行禁航禁運措施，控制某些重要礦產(chǎn)、原料和技術產(chǎn)品的輸出，造成全球貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易供給短缺。并在海關限制措施、檢疫措施及其他技術性貿(mào)易措施上進行管制，對國際自由貿(mào)易體系和規(guī)則造成嚴重傷害，自貿(mào)區(qū)的對外開放和制度創(chuàng)新困難加重。另一方面，因新冠疫情導致的大規(guī)模停工停產(chǎn)、國際航運停頓、集裝箱短缺等，造成國際產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈停擺，對自貿(mào)區(qū)進出口和正常生產(chǎn)交易造成重大沖擊，亦對自貿(mào)區(qū)項目引進和投資擴大造成重大阻礙，各地自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟增長勢頭受到了很大的抑制。

但是，新冠疫情也形成了全球貿(mào)易需求的非對沖增長。例如抗疫防護用品、檢測設備和試劑、疫苗和治療藥品的生產(chǎn)和供應、半導體及設備、新能源汽車等需求激增，形成中間品、資本品供給的區(qū)域布局變化，這對擁有完整工業(yè)體系和抗疫成就顯著的中國等地區(qū)構成新的競爭優(yōu)勢，對于加入?yún)^(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系（CPTPP）等協(xié)定的國家?guī)砹水a(chǎn)業(yè)重振的先發(fā)優(yōu)勢。這些都是自貿(mào)區(qū)必須看到和利用的大好機會。

（三）俄烏沖突國際重大政治軍事事件的影響

2022年2月以來，由美國及北約挑動拱火導致的俄羅斯和烏克蘭兩國之間沖突，面臨地區(qū)戰(zhàn)爭長期化的危險，加劇了經(jīng)歷新冠肺炎疫情世界經(jīng)濟的復蘇困難，推動了世界政治格局的演化，也激發(fā)了大多數(shù)國家和地區(qū)的戰(zhàn)略自主意識，加快了新型經(jīng)濟全球化大潮的到來。

俄烏沖突及形成的各方行動，造成了以石油天然氣為主的能源供應緊張，糧食生產(chǎn)減產(chǎn)和供應缺口，以及由此造成的價格大幅度上漲，波及其他商品價格上漲，造成美西方物價指數(shù)（CPI）全面上漲,助推經(jīng)濟進一步萎縮，面臨全球性經(jīng)濟衰退的重大風險。同時，美西方對俄羅斯全方位極端制裁，逼迫俄羅斯退出國際銀行間非盈利性合作組織（SWFT）等系統(tǒng)，禁止其他國家采購俄羅斯石油天然氣、糧食、裝備等，沒收俄羅斯擁有的他國國債、銀行存款、個人資產(chǎn)等，嚴重違背了國際公平貿(mào)易準則、國家和個人資產(chǎn)權益保護基本法則，嚴重破壞了WTO框架下的市場交易制度。

我國自貿(mào)區(qū)作為國家對外開放的橋頭堡和經(jīng)濟增長的發(fā)動機，要全面審視世界重大政治軍事事件，主動研究對外開放戰(zhàn)略和舉措，積極融入國際國內(nèi)雙循環(huán)格局，進一步暢通國內(nèi)大循環(huán)。例如在對外投資方面充分研判對方的地緣政治情況，跨境并購時考慮其金融、產(chǎn)業(yè)等政策環(huán)境，跨境支付或收匯時多用國家自己的CIPS交易渠道。積極利用國家建立的數(shù)字貨幣工具和區(qū)塊鏈技術。在打造集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天等新型產(chǎn)業(yè)時，注意對外合作地域、合作對象、科研人員、銷售和應用市場等事項，確保技術、投資、金融、運輸、人員等的安全。