行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題研究

竺 鶯

一、引言

近年來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)?？焖僭鲩L，為單位履職和社會事業(yè)改革發(fā)展起到了重要的支撐作用。為了提升單位國有資產(chǎn)管理水平，各級財(cái)政部門以助力改革為出發(fā)點(diǎn)，制定并推行了一系列關(guān)于國有資產(chǎn)方面的管理辦法和指導(dǎo)意見；以著力創(chuàng)新為立足點(diǎn)，在不斷完善現(xiàn)行管理制度的基礎(chǔ)上，大力推行國有資產(chǎn)大數(shù)據(jù)信息化管理。以基礎(chǔ)工作為基石，主管部門和單位也做了大量的工作，國有資產(chǎn)管理取得明顯成效，進(jìn)一步夯實(shí)了以“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”為原則的管理體制。但是，從資產(chǎn)的配置、使用、管理、效績、處置等環(huán)節(jié)細(xì)看，要適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的新形勢，還是存在一些有待提升和完善的方面，這就需要我們在具體操作過程中拿出實(shí)實(shí)在在的措施來加以解決。

二、行政事業(yè)單位提升國有資產(chǎn)管理水平的重大意義

（一）提升國有資產(chǎn)管理水平是維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)安全和完整的保證

國有資產(chǎn)是我國社會主義制度生產(chǎn)、生活繁榮進(jìn)步的物質(zhì)基礎(chǔ)，是整個(gè)社會主義經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大支撐，是發(fā)揮民生職能、加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是整個(gè)國有資產(chǎn)十分重要的組成部分，管理好這些資產(chǎn)，可以促進(jìn)國有資產(chǎn)管理規(guī)范化、執(zhí)行程序化、監(jiān)督法制化，保證國有資產(chǎn)在安全規(guī)范、權(quán)責(zé)一致、高效節(jié)約的管理機(jī)制中運(yùn)行，有效避免國有資產(chǎn)直接和間接的損失、流失。因此，提升單位國有資產(chǎn)管理水平，是政府治理成本的有效控制，是公共資源配置的有效提升，對提升國有資產(chǎn)的治理能級和治理效果意義重大。

（二）提升國有資產(chǎn)管理水平是保證各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)

這些國有資產(chǎn)分布在行政事務(wù)、公共安全、科學(xué)技術(shù)、教育人才、文化體育、旅游、社會保障、衛(wèi)生防疫、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)林水利、糧油物資儲備、災(zāi)害防治、應(yīng)急管理、扶貧援助、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融等各個(gè)領(lǐng)域，管理好這些資產(chǎn)，對維護(hù)國家長期安定穩(wěn)固、組織國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、管理社會文化生活、履行民生公共服務(wù)等都會起到堅(jiān)強(qiáng)的物質(zhì)保障作用。因此，提升單位國有資產(chǎn)管理整體水平，是打造效能型政府的基礎(chǔ)性工作，對充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的效能有著舉足輕重的作用。

三、當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理有待提升的方面

（一）國有資產(chǎn)管理主體意識需要進(jìn)一步提高

行政事業(yè)單位的日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要由各級財(cái)政資金保障，采取年度預(yù)算申報(bào)方式獲取購置經(jīng)費(fèi)，不需要通過創(chuàng)收來解決資金來源問題，因此行政事業(yè)單位沒有相應(yīng)的成本及利潤概念。國有資產(chǎn)管理得好不好，沒有與政府治理成本、公共資源配置績效掛鉤，與行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人沒有直接關(guān)系，單位不重視對國有資產(chǎn)的管理工作。有相當(dāng)一部分單位還是停留在資產(chǎn)配置不超規(guī)模、資產(chǎn)采購不超標(biāo)準(zhǔn)、采購方式不違反規(guī)定等基本要求上，對資產(chǎn)如何保護(hù)保全、有效利用、保值增值以及日常監(jiān)督等方面的管理提升缺乏主動(dòng)積極的工作態(tài)度。資產(chǎn)管理制度不完善，部分單位有制度但不執(zhí)行或執(zhí)行不到位，延續(xù)老的做法，以前怎么做現(xiàn)在繼續(xù)怎么做，照搬照抄，依葫蘆畫瓢。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)不重視，普遍存在管理機(jī)構(gòu)不健全、專職人員配備不到位的情況?；\統(tǒng)地認(rèn)為資產(chǎn)管理是財(cái)務(wù)工作的一部分，沒有配置專門的管理處室，也沒有配備專職人員。可喜的是，近年來，各級人大、財(cái)政、審計(jì)等部門加大了對國有資產(chǎn)的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)的力度，行政事業(yè)單位也逐步認(rèn)識到了國有資產(chǎn)管理的重要性，但主體責(zé)任意識仍需進(jìn)一步提高。

（二）國有資產(chǎn)管理制度執(zhí)行需要進(jìn)一步加強(qiáng)

1995 年2 月，原國家國有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》。2006 年5 月，財(cái)政部頒發(fā)了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。2017 年，財(cái)政部對這兩部《暫行辦法》進(jìn)行了修訂，從機(jī)構(gòu)職責(zé)、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督法律等方面進(jìn)行全面規(guī)范。各級財(cái)政部門也陸續(xù)修訂了本級的國有資產(chǎn)管理辦法、實(shí)施細(xì)則，制度建設(shè)得到了進(jìn)一步完善。但從制度的實(shí)際執(zhí)行情況來看，重購置、輕管理的情況還是不同程度存在，具體表現(xiàn)在：

1.國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全

受到傳統(tǒng)管理和條件限制，規(guī)模較小或基層行政事業(yè)單位往往沒有單獨(dú)設(shè)置資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，只是在辦公室或財(cái)務(wù)科設(shè)置相關(guān)資產(chǎn)管理職能。一些單位沒有專門的資產(chǎn)管理人員，由財(cái)務(wù)人員兼任，一方面沒有按相關(guān)規(guī)定做到不相容崗位分離，造成資產(chǎn)漏登記、錯(cuò)登記以及不及時(shí)核銷等不利于維護(hù)資產(chǎn)安全和完整的情況時(shí)有發(fā)生，另一方面隨著財(cái)政管理專業(yè)化、精細(xì)化要求越來越高，涉及單位財(cái)務(wù)方面的事務(wù)性工作繁重，財(cái)務(wù)人員在做好本職財(cái)務(wù)工作后已經(jīng)沒有時(shí)間和精力去做好資產(chǎn)管理工作，往往抱著“能應(yīng)付過去就行”的態(tài)度草草了事。一些單位資產(chǎn)管理人員則由完全不相關(guān)的其他人員兼任，人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，專業(yè)管理水平不高，存在臨時(shí)代班的思想，缺乏資產(chǎn)管理責(zé)任意識，資產(chǎn)管理質(zhì)量低下。

2.國有資產(chǎn)管理模式粗放

近年來，財(cái)政部門逐步建立了較為合理的辦公設(shè)備、辦公家具、交通工具等通用資產(chǎn)的配備標(biāo)準(zhǔn)，將資產(chǎn)配置與預(yù)算管理掛鉤，取得了一定成效。但是，單位在執(zhí)行過程中偏重于預(yù)算編制時(shí)盡力爭取經(jīng)費(fèi)保障，卻忽視了取得資產(chǎn)后對資產(chǎn)的后續(xù)管理。在編制預(yù)算時(shí)單位往往希望獲得最高標(biāo)準(zhǔn)配置，最大限度購置，對于專用設(shè)備追求新、特、優(yōu)，個(gè)別單位還存在攀比的現(xiàn)象，沒有充分考慮工作的實(shí)際需要和運(yùn)行成本。在使用過程中，只管使用，無人維護(hù)，造成資產(chǎn)提前毀損或丟失；部分資產(chǎn)長期閑置，尤其是電子辦公設(shè)備，更新?lián)Q代快，價(jià)值隨時(shí)間快速下降，造成運(yùn)行績效低下等情況普遍存在。

3.賬、卡、實(shí)不相符現(xiàn)象仍然存在

目前，由財(cái)政部門主導(dǎo)，各地都實(shí)施了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位根據(jù)要求都建立了資產(chǎn)臺賬，對實(shí)物配置了意義對應(yīng)的資產(chǎn)卡片，但多數(shù)單位沒有及時(shí)完成資產(chǎn)登記、折舊攤銷、調(diào)撥處置等一系列工作，有的單位甚至到年終要上報(bào)資產(chǎn)年報(bào)時(shí)才統(tǒng)一補(bǔ)充登記一年來的變更情況，造成臺賬管理和實(shí)物管理兩張皮現(xiàn)象。同時(shí)，單位對資產(chǎn)丟失、毀損、借用、調(diào)劑的情況沒有及時(shí)辦理資產(chǎn)處置手續(xù)，也未對資產(chǎn)實(shí)施定期盤點(diǎn)，造成賬賬不符、賬實(shí)不符的情況依然存在。

（三）國有資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)制需要進(jìn)一步加強(qiáng)

受傳統(tǒng)管理思想的影響，一直以來認(rèn)為國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督是財(cái)政部門一家的事情，其他部門可管可不管，沒有形成系統(tǒng)的外部監(jiān)管體系。財(cái)政和主管部門對各基層單位的監(jiān)管也基本停留在對資產(chǎn)管理系統(tǒng)的填報(bào)上，數(shù)據(jù)上報(bào)是否及時(shí)、資產(chǎn)報(bào)告是否完整是關(guān)注的重點(diǎn)，對實(shí)物資產(chǎn)無法起到有效監(jiān)管的效果。審計(jì)部門也只是對部分單位開展專項(xiàng)審計(jì)或者在相關(guān)審計(jì)中涉及資產(chǎn)管理內(nèi)容，監(jiān)督管理無法覆蓋全部單位，也無法覆蓋整個(gè)日常管理工作。

單位自身不重視資產(chǎn)管理工作，資產(chǎn)管理的內(nèi)部考核機(jī)制和懲戒機(jī)制普遍沒有建立。資產(chǎn)管理部門和相關(guān)人員管好管壞一個(gè)樣，沒有積極性和責(zé)任意識。資產(chǎn)具體使用人只管使用，不問維護(hù)，沒有主人翁意識。同時(shí)，單位的內(nèi)部審計(jì)部門沒有充分發(fā)揮監(jiān)督職能。由于內(nèi)部審計(jì)部門與資產(chǎn)部門、財(cái)務(wù)部門屬于平行部門，對相關(guān)問題的反映往往是蜻蜓點(diǎn)水，一筆帶過，造成單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制沒有起到應(yīng)有的作用。

四、行政事業(yè)單位提升國有資產(chǎn)管理水平的對策建議

（一）落實(shí)單位主體責(zé)任，強(qiáng)化國有資產(chǎn)日常管理

行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人要首先提高認(rèn)識，強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，把國有資產(chǎn)管理與部門的重點(diǎn)工作放在同等重要的位置。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制訂針對性強(qiáng)的舉措，健全資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)專人負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理工作，經(jīng)常在日常工作中強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理的重要意義，促進(jìn)國有資產(chǎn)日常管理規(guī)范化。健全各項(xiàng)管理制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理，制定有效的內(nèi)部考核機(jī)制，建立有機(jī)聯(lián)系和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制和業(yè)務(wù)規(guī)程。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十九大會議精神以及習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，牢固樹立國有資產(chǎn)管理理念，摸清單位家底，實(shí)時(shí)掌握資產(chǎn)的價(jià)值、存量及使用等情況，努力提高資產(chǎn)的利用績效，切實(shí)履行好單位國有資產(chǎn)管理的主體職責(zé)。

（二）明確三級管理職責(zé)，完善國有資產(chǎn)管理架構(gòu)

財(cái)政部門是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，主要職責(zé)是擬定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，按規(guī)定管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。財(cái)政部門要進(jìn)一步探索資產(chǎn)管理與部門預(yù)算編審、執(zhí)行、采購等預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的管理機(jī)制，通過預(yù)算業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)，從資金管理的角度嚴(yán)格規(guī)范配置標(biāo)準(zhǔn)、政府采購、調(diào)劑管理、績效評價(jià)等方面的具體執(zhí)行。借力當(dāng)前的數(shù)字化改革，大力建設(shè)國有資產(chǎn)管理大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，全面做好資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)歸集，結(jié)合業(yè)務(wù)需求適時(shí)開展資產(chǎn)大數(shù)據(jù)分析運(yùn)用，為優(yōu)化國有資源配置、強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理提供數(shù)據(jù)支撐。按照財(cái)政統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財(cái)政部門資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)動(dòng)態(tài)對接，推進(jìn)資產(chǎn)二維碼、電子標(biāo)簽等創(chuàng)新手段運(yùn)用，逐步完善和優(yōu)化各個(gè)功能模塊，提高系統(tǒng)的可操作性，切實(shí)提升單位資產(chǎn)管理科學(xué)化水平。

主管部門對本系統(tǒng)實(shí)施國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，主要職責(zé)是根據(jù)國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，制定本部門、單位國有資產(chǎn)管理制度，充分發(fā)揮行政主管或行業(yè)管理優(yōu)勢，積極探索擬定本行業(yè)資產(chǎn)配置和處置標(biāo)準(zhǔn)體系，并組織實(shí)施和監(jiān)督管理。主管部門要建立本行業(yè)的資產(chǎn)共用共享和調(diào)劑機(jī)制，有效盤活存量資產(chǎn)，改進(jìn)資產(chǎn)配置。對長期低效運(yùn)轉(zhuǎn)資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、臨時(shí)設(shè)立機(jī)構(gòu)和大型活動(dòng)購置資產(chǎn)統(tǒng)籌管理，建立資產(chǎn)調(diào)劑使用制度，對臨時(shí)設(shè)立機(jī)構(gòu)或大型活動(dòng)優(yōu)先使用調(diào)劑資產(chǎn)，杜絕資產(chǎn)長期閑置浪費(fèi)。主管部門要依照相關(guān)制度對系統(tǒng)內(nèi)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)定期清查核實(shí)，指導(dǎo)和督促單位落實(shí)規(guī)范高效的國有資產(chǎn)運(yùn)行模式。

行政事業(yè)單位對本單位所占有、使用的國有資產(chǎn)施行具體管理。建立資產(chǎn)臺賬管理和定期盤點(diǎn)制度，完善資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，借助統(tǒng)一的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)資產(chǎn)日常使用中各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理。健全資產(chǎn)管理部門，指定專人專職管理。創(chuàng)新資產(chǎn)管理責(zé)任制，落實(shí)資產(chǎn)內(nèi)部控制、日常管理、清查登記、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、監(jiān)督檢查等管理制度和工作職責(zé)。明確崗位結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)規(guī)程，構(gòu)建政策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、有機(jī)制衡的資產(chǎn)管理體系，將資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)到資產(chǎn)具體使用人員和相關(guān)責(zé)任人，建立財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、無縫對接的資產(chǎn)管理機(jī)制，實(shí)行定期考核。財(cái)務(wù)部門要完善單位資產(chǎn)核算制度，加強(qiáng)資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理，對資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值核算和財(cái)務(wù)監(jiān)督；協(xié)同資產(chǎn)管理部門完成資產(chǎn)配置、使用和處置工作，定期對資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，保證賬、卡、實(shí)相符。資產(chǎn)管理部門要完善單位實(shí)物管理制度；抓好資產(chǎn)配置、使用、處置和存量資產(chǎn)管理工作；配合財(cái)務(wù)部門做好資產(chǎn)核算工作。資產(chǎn)使用部門要做好具體資產(chǎn)的日常管理工作，落實(shí)資產(chǎn)具體使用人，妥善保管資產(chǎn)，確保資產(chǎn)合理使用。

（三）推動(dòng)多部門協(xié)同，健全國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制

作為各級政府，要把國有資產(chǎn)管理納入對單位及主管部門的年度考核，對于因管理不善造成國有資產(chǎn)流失的，要追究單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對于違法行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。積極深入基層開展實(shí)地調(diào)查，真正解決實(shí)際問題，引導(dǎo)單位建立健全資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)資產(chǎn)內(nèi)控管理。推進(jìn)資產(chǎn)管理的重點(diǎn)在注重事前審批的同時(shí)強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，探索建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理全過程監(jiān)管的工作機(jī)制，有力推進(jìn)主管部門和行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主體責(zé)任落實(shí)。推進(jìn)資產(chǎn)管理與社會治理有機(jī)結(jié)合，在摸清家底的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)國有資產(chǎn)管理提質(zhì)增效，更好地發(fā)揮國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)保障作用。

各級人大、紀(jì)檢、審計(jì)部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，把國有資產(chǎn)管理作為必查、必審項(xiàng)目列入每年的工作計(jì)劃，執(zhí)行政府國有資產(chǎn)管理情況向同級人大報(bào)告制度，建立完善的外部監(jiān)督體系。財(cái)政部門要著力推進(jìn)國有資產(chǎn)管理信息公開工作，提升信息公開透明度，接受社會監(jiān)督。作為行政事業(yè)單位自身，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督審查作用，實(shí)施一把手直接分管內(nèi)審。對于內(nèi)審力量薄弱的單位可以引入會計(jì)師事務(wù)所等第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，采取自主審計(jì)與委托審計(jì)相結(jié)合的方式，充實(shí)內(nèi)部監(jiān)督力量，提高內(nèi)部審計(jì)水平。

五、結(jié)束語

提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理水平是一項(xiàng)涉及方方面面的綜合性系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、歷史問題多、改革難度大，需要各級政府高度重視、長期堅(jiān)持，上下級統(tǒng)一思想，平行部門通力協(xié)作、密切配合，具體單位主動(dòng)作為、攻堅(jiān)克難，才能構(gòu)建起適應(yīng)新時(shí)代要求的高效的國有資產(chǎn)運(yùn)作體系。要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“過緊日子”和堅(jiān)持厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的有關(guān)要求，引導(dǎo)單位轉(zhuǎn)變獨(dú)占獨(dú)享的傳統(tǒng)管理思路，建立合作共享的資產(chǎn)管理新機(jī)制，通過推進(jìn)國有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用，提高資產(chǎn)使用效益。完備考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜確定考核評價(jià)方式方法，切實(shí)保護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整，從而更加高效地發(fā)揮國有資產(chǎn)作用，促進(jìn)政府各項(xiàng)事業(yè)更加有序、更加健康地發(fā)展。