全民自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制優(yōu)化的思考

自然資源資產(chǎn)負債編制研究課題組

引言

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，指導各省、市（地）級政府部門構建以政府為主導、全民所有自然資源資產(chǎn)清單和監(jiān)督機制。2020 年3 月，中共中央辦公廳提出健全環(huán)境治理領導責任體系，逐漸完善省負總則、市縣抓落實的工作機制，明確中央、地方、省級、縣市財政支出責任，統(tǒng)籌推進轉移支付制度改革，旨在進一步探究自然資源資產(chǎn)權屬劃分和管理問題。因此，探索實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制，不僅是對政府自然資源資產(chǎn)管理權責機制的落實，同樣是踐行生態(tài)文明觀的有效體現(xiàn)。

我國政治經(jīng)濟制度是社會主義制度，以人民當家做主為原則，此時自然資源管理和收益分配歸屬國家、集體、個人上有一定的爭議?！稇椃ā芬?guī)定，除法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、荒地、灘涂外的礦藏、森林、山嶺、草原、荒地等自然資源，屬國家全民所有，此時，建立所有權委托代理機制尤為必要。然而，當下自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制不夠完善，自然資源使用邊界模糊不清、委托代理收益分配不合理、監(jiān)督管理體制不健全等，亟待解決，如何完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制則是本文的重點，也是落實自然資源資產(chǎn)管理權責機制的出發(fā)點。

一、自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制構建的必要性

（一）自然資源所有權公權

公權是包括行政權、立法權、司法權在內(nèi)的國家管理權，是以政府為代表形式的權利，具備強制力，可以調(diào)整民事私權中的矛盾和對立。自新中國成立至今，自然資源所有權具備公權性質：從改革開放前以公有制為主導的“無償無期限無流動”到改革開放后至今“有償有期限有流動”，都彌漫著國家公權強制力的味道，以人民為主體，促進各方經(jīng)濟增長，開展自然資源管理和保護，協(xié)調(diào)各方利益。

（二）自然資源所有權私權

私權指以市場交易主體在行使流轉、買賣、劃撥等民事行為時的權利，狹義范圍上用于執(zhí)行個人所有權利，廣義范圍上包括個人、組織、社會團體和不便于以公權形式展現(xiàn)的國家機關，以公民財產(chǎn)權、人身權、商譽權為主。而自然資源所有權歸屬上則涵擴私權性質：1978年改革開放后，我國自然資源從“無償無期限無流動”過度為“有償有期限有流動”，國家對森林資源、土地資源、礦藏資源、濕地資源等逐步頒布有償使用方案，受民法界定；2007 年《物權法》頒布，提出用益物權概念，2020年《中華人民共和國民法典》頒布，進一步闡明了自然資源進入物權法，以民法形式實現(xiàn)自己。

（三）公權和私權的統(tǒng)一

當下，我國自然資源與全體公民、國家構成三方關系：自然資源主體是一方，全體公民是自然資源的所有方，也是資產(chǎn)受益方，而國家則是自然資源資產(chǎn)受益方的代理管理方。如果自然資源所有權是純粹私權，且遵從《民法典》規(guī)定行使所有權，該行為則是民事行為，管理處罰上勢必缺乏國家強制力，此時全體公民的利益可能難以得到滿足；如若自然資源所有權是公權概念，此時便需要以行政力量來實施強制力，可能在實施過程上缺乏人性化，產(chǎn)生專斷。縱觀我國發(fā)展歷史，從1954 年《憲法》頒布到改革開放這一時期，定義自然資源是公有制的概念，國務院及各級政府憑借行政力量統(tǒng)籌管理和分配保護，是公權力中的行政權，自然資源隸屬歸家；從改革開放至今，自然資源則是公權和私權的統(tǒng)一，一方面遵循公法所有權，依據(jù)國家行政力實施管理，另一方面遵循民法所有權，是公權和私權的矛盾統(tǒng)一，這就催生了全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機制。

二、全民自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制現(xiàn)狀

（一）自然資源使用邊界模糊不清

在自然資源使用上，截至目前尚未有明確的法律法規(guī)嚴格規(guī)定公民使用自然資源的種類、范圍，公民對自然資源使用邊界的定義較為模糊。以森林原住民為例，他們依托森林資源、土地資源進行勞作、砍摘、生存發(fā)展，自給自足，為了基本生活需要進行自然資源開發(fā)利用合乎情理，應被準許；而大肆開發(fā)自然資源、濫用自然資源甚至謀取利益的行為則應被制止，比如大量開采森林資源、林木資源，大肆捕撈水產(chǎn)魚蝦，這將嚴重損害自然資源，可能會造成自然資源受損，這些必須被命令禁止，然而當下法律法規(guī)卻沒有明確的邊界定義。同樣，公民個人使用自然資源的數(shù)量也未明確界定，大量使用或囤積某項自然資源也會給自然資源本身造成危害，這也是當下亟待解決的。另外，與之相關的獎懲措施并不完善，對于遵法守法、珍惜保護自然資源的公民并沒有較好的獎勵，對于那些濫用、浪費、毀損自然資源的公民也沒有明確的懲罰措施。

（二）自然資源資產(chǎn)委托代理收益分配不合理

早在1994 年分稅制改革時，便為現(xiàn)今財稅體制結構現(xiàn)狀奠定了基礎：各級政府責任和權利劃分不明確，導致中央和地方政府間權責不平，各級政府間權力交叉、模糊不明確，而在自然資源使用和管理時，也容易出現(xiàn)權責不清、收入分配、綜合管理上的爭議?，F(xiàn)實中，中央政府承擔的公共事務和責任往往下分到省級地方政府，而省級以下地方各級政府財政收支劃分卻不明確，這會導致了地方政府在金融資源控制上的不平等。如果地區(qū)政府被賦予自然資源資產(chǎn)管理的權力較大，雖然自然資源資產(chǎn)管理投入的人力、資源成本偏高，但由此產(chǎn)生的收益也更大，且遍布該項自然資源資產(chǎn)使用全體人民，這就產(chǎn)生地方收益大于中央收益的狀況。以自然資源保護區(qū)為例，保護區(qū)休閑、旅游、娛樂和生態(tài)效益不僅作用于每個公民，更是對政府、對國家、對社會都有顯著的積極效用，然而當前，各級政府在自然資源開發(fā)、保護和管理上決策權并不明確，對自然資源資產(chǎn)獲取收益的能力不明確，難以平衡資源保護責任和收益狀況，很容易產(chǎn)生難作為、不作為。

（三）自然資源資產(chǎn)委托代理監(jiān)管機制不健全

《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》指出，我國需進一步堅持市場配置、政府監(jiān)管，堅持物權法定、平等保護，堅持節(jié)約利用，加快加快自然資源統(tǒng)一登記，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權法律體系等，大力推進我國生態(tài)文明體制機制改革，但對如何和構建監(jiān)管體系和監(jiān)管制度、落實領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度和本級人大常委會如何評價和監(jiān)督自然資源資產(chǎn)管理標準并不明確。另外，全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機制應是所有權主體、代理主體和代表行使主體三方關系受托責任，實踐中，所有權主體是國家全民，代理主體是政府，代表行使主體是國務院、各級政府、管理部門及部分事業(yè)單位組織，在實際權屬責任劃分上不明確，各級政府及部門單位自然資源資產(chǎn)管理界線不清晰，致使領導干部自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理和離任審計開展效率較低。

三、完善全民自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制建議

（一）規(guī)劃公民自然資源使用邊界，加強自然資源合約保護

1.規(guī)劃公民自然資源使用邊界。作為全民所有的自然資源，自然資源部及各級自然資源廳應科學規(guī)劃公民在自然資源使用上的邊界，包括各省、市、縣級自然資源管轄地理邊界和公民個人依法使用、享受效益邊界。比如，將具備生態(tài)效益的森林、濕地、土地等統(tǒng)一納入特定范圍的自然資源保護區(qū)、國家公園等，明確各單位轄區(qū)內(nèi)管轄責任；同時，規(guī)定公民使用自然資源的權利和義務，允許使用自然資源滿足基本生存保障，嚴謹杜絕使用自然資源進行牟利，損毀自然資源，為自然資源資產(chǎn)委托代理機制實行奠定基礎。

2.加強自然資源合同保護。在劃定自然資源使用邊界上，需要進一步建立合同條約條款，自然資源部及各級自然資源廳與自然資源使用方簽訂合約，明文規(guī)定雙方權利義務，包括各主體在合約范圍內(nèi)的開發(fā)、使用、獲益和保護管理條例，實現(xiàn)自然資源效益增值，解決自然資源使用者不明確、管理邊界模糊的問題，便于自然資源離任審計的實行和委托代理機制的監(jiān)督管理。

3.落實自然資源資產(chǎn)登記。加強自然資源合同保護后，還需要精準落實自然資源資產(chǎn)登記。自然資源廳和各級自然資源部需要和自然資源資產(chǎn)代理方或實際控制人簽訂合約，尤其注意國家公園、自然保護區(qū)、自然公園和其他自然保護地的登記，可以用民法典中用益物權展現(xiàn)，登記到自然資源廳數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，并同步至國務院及各級政府，便于全民各方實施監(jiān)督管理責任。

（二）完善國家所有自然資源收益分配制度

1.健全自然資源市場交易秩序。當下，自然資源部和各級自然資源廳已構建了初步市場交易平臺，允許部分森林、礦產(chǎn)資源在特定范圍內(nèi)進行劃撥、招標、拍賣，提倡自然資源資產(chǎn)發(fā)揮更大效益，實現(xiàn)增值。因此，需要健全自然資源的市場交易秩序。第一，加強自然資源契約管理，規(guī)范交易主體雙方法律關系，明確市場交易雙方的權利和需要履行的義務，嚴謹使用自然資源進行盈利、牟利，發(fā)生毀損減值的情況。第二，建立公平的市場準入和退出機制。在自然資源保值增值上，應建立公平的市場進退方案和規(guī)則，允許各單位公開市場上競拍、掛牌和流轉，提高市場競爭活力。

2.建立自然資源預算管理制度。同高校、政府事業(yè)單位預算管理制度類似，自然資源也應建立規(guī)范的預算管理制度，有關部門需要對森林、土地、濕地等各項自然資源收益狀況進行預算管理。此時，首先需要明確自然資源預算管理部門、決策機構和預算執(zhí)行機構，明確各單位部門權、責、利，保障預算管理的順利開展；其次，實施有效的預算約束管理。有關部門需要確定自然資源預算管理重點和難點，以上年度或近三年自然資源收益為基點，參考同類型、相似地區(qū)自然資源資產(chǎn)年度收益，設立年度自然資源預算，實行年度編制滾動預算執(zhí)行情況，并暢通信息反饋渠道，便于有關部門及時干預和調(diào)整自然資源管理；最后，強化預算執(zhí)行獎懲機制。完善自然資源受托代理部門預算考核和獎懲手段，尤其注重懲罰和彌補措施，進一步完善自然資源預算管理制度。

3.科學劃分中央與地方收益分成。正如自然資源委托代理機制內(nèi)涵，人民是自然資源的受益者，是自然資源資產(chǎn)委托方，國家政府是代理方，此時國務院和地方政府代理自然資源管理收益如何分配是一個難題。當下，自然資源種類繁多，各地自然資源收益比例并不統(tǒng)一，有的中央、地方采取五五分成，有的采取六四分成，甚至有地區(qū)自然資源資產(chǎn)收益未分配至中央，長此以往必會混亂地區(qū)收益分成秩序。因此，建議國務院和自然資源部科學規(guī)劃中央與地方自然資源資產(chǎn)收益，一方面為中央、地區(qū)社會服務提供資金，另一方面保障自然資源委托代理機制的順利運行。

（三）編制全民所有自然資源資產(chǎn)清單，健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機制

1.編制全民所有自然資源資產(chǎn)清單。在劃定公民自然資源資產(chǎn)使用邊界、完善自然資源收益分配制度后，需要編制全民所有自然資源資產(chǎn)清單。內(nèi)容上涵蓋各項自然資源資產(chǎn)類型、使用邊界、履約保護主體等；主體上涵蓋自然資源所有權主體、自然資源代理主體和自然資源代表行使主體，編制從國務院到省級政府、市級政府、縣級政府的層層代理自然資源清單，明確各級職責，賦予所有權行使主體在全縣范圍內(nèi)合理界定、規(guī)劃、開發(fā)、流轉自然資源資產(chǎn)和阻止破壞自然資源資產(chǎn)行為的權利，同時便于開展自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督管理。

2.健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理。一方面，有關部門需出臺管理監(jiān)督條款，明確國務院、省政府和各級地方政府自然資源所有權、法律授權和委托主體間的各項職責職權，厘清權利主體的權利和義務，編制資產(chǎn)管理責任清單，劃分各單位的資產(chǎn)監(jiān)管、管理職責，賦予委托主體區(qū)域內(nèi)空間規(guī)劃、生態(tài)治理和自主決定，因地制宜的開展監(jiān)督管理工作。

另一方面，構建多主體監(jiān)管管理機制，進一步完善獎懲機制。除自然資源資產(chǎn)所有權、法律授權和委托主體外，自然人、其他第三方也都享有監(jiān)督管理的義務，共同監(jiān)督管理自然資源資產(chǎn)的保護、開發(fā)管理情況，加強在任、離任審計，對損害自然資源資產(chǎn)的個人予以懲罰，進一步追究黨政領導干部責任，提高違法成本，推進生態(tài)文明觀的有效落實。

3.暢通自然資源資產(chǎn)糾紛化解渠道。自然資源資產(chǎn)糾紛不同于普通民事糾紛，其糾紛化解渠道不在法院、檢察院，而在自然資源部和各級自然資源廳，在產(chǎn)生糾紛爭議時也與尋常不同。

一方面，可以建立鄉(xiāng)、縣、區(qū)、市、省及部級公共法律服務中心，統(tǒng)籌在自然資源部、各級自然資源廳、管理部門及其他利益相關方開展調(diào)解、法律援助等工作，統(tǒng)一上報、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)對糾紛案件全過程執(zhí)法記錄和跟進；利用區(qū)塊鏈、智能化信息系統(tǒng)構建自然資源資產(chǎn)管理平臺，爭議糾紛線上報單，自然資源部和各級自然資源廳在線接單，統(tǒng)籌各方研判、調(diào)解、協(xié)商處理，全過程網(wǎng)上監(jiān)督。

另一方面，需要開通糾紛案件速調(diào)送審和綠色通道。協(xié)調(diào)自然資源部、各級自然資源廳和司法部門，以自然資源部、自然資源廳為行政主導，司法部門為行政強制力量，對未調(diào)解或存在重大自然資源爭議糾紛案件開通速調(diào)送審和綠色通道，加快審理審結，彌補自然資源損失，提升糾紛案件處理效率，保護相關方利益。