宅基地“三權(quán)分置”改革原因、問(wèn)題與對(duì)策

余樟青

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 江西，南昌 330013）

宅基地制度是我國(guó)法律規(guī)定的特有的一項(xiàng)土地制度，其產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)六十年代，其特有的社會(huì)保障功能與農(nóng)村耕地制度一起在很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期為保障農(nóng)村村民的生存居住權(quán)以及促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)固健康發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。然而，隨著我國(guó)改革開(kāi)放政策的實(shí)施和發(fā)展，以往的制度已難以與當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。面對(duì)這一困局，為更好地化解社會(huì)矛盾，2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出探索宅基地之所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的主張。在宅基地“三權(quán)分置”改革提出后，學(xué)術(shù)界對(duì)此展開(kāi)了廣泛的研究和論證，主要從以下幾個(gè)方面：一是有關(guān)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中權(quán)屬性質(zhì)問(wèn)題研究；二是研究宅基地使用權(quán)制度的困境以及繼承問(wèn)題；三是對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究，包括抵押、出讓、退出等。

1 宅基地“三權(quán)分置”改革原因探析

1.1 宅基地傳統(tǒng)功能作用降低

這里所說(shuō)的宅基地傳統(tǒng)功能指的是宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能。在物權(quán)法領(lǐng)域，宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，但《物權(quán)法》并未賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能，只賦予其占有和使用的權(quán)能，預(yù)示著其是一項(xiàng)兼具社會(huì)保障功能的用益物權(quán)?；谶@一物權(quán)屬性，我國(guó)現(xiàn)有制度對(duì)宅基地使用權(quán)的取得和喪失進(jìn)行了限制，如要求農(nóng)民的集體成員身份，不得任意流轉(zhuǎn)和抵押。這一制度設(shè)計(jì)在早期為保障農(nóng)民的生存居住權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村的社會(huì)秩序發(fā)揮了重要作用。然而，經(jīng)過(guò)四十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，鄉(xiāng)村本土的工業(yè)化以及大量農(nóng)民開(kāi)始離開(kāi)本鄉(xiāng)本土進(jìn)入到城市務(wù)工，使得工資性收入開(kāi)始成為農(nóng)戶的主要收入來(lái)源，農(nóng)戶進(jìn)城買(mǎi)房的比例不斷增加，甚至到“農(nóng)二代”出現(xiàn)了不返鄉(xiāng)傾向。這一些現(xiàn)象都表明了農(nóng)民在居住上對(duì)本鄉(xiāng)本土的依賴性在下降，對(duì)宅基地的需求也在降低，使得宅基地在保障農(nóng)民居住權(quán)上的功能在不斷弱化。

1.2 宅基地“非法”流轉(zhuǎn)存在

事物的發(fā)展遇到制度上的阻礙時(shí)，并不會(huì)因此而停止發(fā)展的腳步，而是會(huì)轉(zhuǎn)向隱性面而繼續(xù)發(fā)展。宅基地制度最初創(chuàng)建的目的是通過(guò)其固有的保障功能，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)固發(fā)展，因此在宅基地流轉(zhuǎn)方面作了嚴(yán)格的限制，一般不允許隨意流轉(zhuǎn)，以免過(guò)多農(nóng)民失房影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。然而，現(xiàn)實(shí)中宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用的需求并不會(huì)因?yàn)榉梢?guī)定的禁止而消除，正所謂“物以稀為貴”，這一禁止反而會(huì)促使需求的擴(kuò)大化進(jìn)而形成隱性的交易市場(chǎng)。實(shí)證數(shù)據(jù)顯示，有42.9%的村莊存在買(mǎi)賣(mài)宅基地使用權(quán)的情況，城郊農(nóng)村更是以高達(dá)70%的數(shù)據(jù)，顯現(xiàn)出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的生命力。除此之外，相較于以往宅基地單一的用途，即主要用于農(nóng)戶住宅的建造，現(xiàn)今農(nóng)村土地的用途開(kāi)始多樣化，除要滿足農(nóng)民的住房需求外，還有很大一部分用于農(nóng)村的建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)用地需求在不斷增加，宅基地經(jīng)濟(jì)潛力不斷凸顯。對(duì)于這一現(xiàn)象，以往的宅基地制度已經(jīng)不符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，于是我國(guó)開(kāi)始了宅基地“三權(quán)分置”改革，適度放活宅基地。

2 宅基地改革中存在的問(wèn)題

2.1 權(quán)屬性質(zhì)不明

宅基地“三權(quán)分置”改革下討論的權(quán)屬性質(zhì)主要是指“三權(quán)”中的宅基地“資格權(quán)”的權(quán)屬問(wèn)題。由于“資格權(quán)”是在宅基地“三權(quán)分置”下才出現(xiàn)的一種權(quán)屬，與以往宅基地所有權(quán)、使用權(quán)相比，現(xiàn)有的宅基地法律未對(duì)其作出規(guī)定，使其權(quán)屬性質(zhì)成為爭(zhēng)議的熱點(diǎn)，主要爭(zhēng)議觀點(diǎn)有：一是將“資格權(quán)”確定為成員權(quán)。根據(jù)此學(xué)說(shuō)，“三權(quán)分置”改革在宅基地所有權(quán)和使用權(quán)中加入一個(gè)資格權(quán)，目的是為了對(duì)三權(quán)性質(zhì)再做一個(gè)界定，從而將宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性凸顯。達(dá)到這一目的，前提是農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)。我國(guó)現(xiàn)有的宅基地制度中，由于宅基地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，農(nóng)民要獲得宅基地的使用權(quán)必須是該農(nóng)民集體的一員，因此將“資格權(quán)”界定為成員權(quán)能夠很好銜接宅基地所有權(quán)和使用權(quán)。二是將“資格權(quán)”界定為宅基地使用權(quán)。此學(xué)說(shuō)是根據(jù)當(dāng)前“三權(quán)分置”改革，將宅基地上的權(quán)利分為所有權(quán)、使用權(quán)和次級(jí)使用權(quán)，而“資格權(quán)”正好對(duì)應(yīng)為除去次級(jí)使用權(quán)的宅基地使用權(quán)。這一性質(zhì)的界定一方面考慮的是宅基地使用權(quán)所特有的保障功能及其所承載的社會(huì)福利，在改革中需將其延續(xù)而不應(yīng)將其廢止；另一方面則是考慮到宅基地經(jīng)濟(jì)潛力的增長(zhǎng)以及農(nóng)民對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的期待，需要賦予其一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)能。因此，在宅基地使用權(quán)上設(shè)立次級(jí)使用權(quán)，使宅基地得以多級(jí)利用，既發(fā)揮了宅基地的社會(huì)功能又有利于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

2.2 宅基地法律制度規(guī)定欠缺

我國(guó)宅基地制度改革歷來(lái)缺少上位法的支持，改革大都以中央出臺(tái)相關(guān)政策的方式推進(jìn)的，幾乎很少通過(guò)立法的方式，其原因?yàn)椋阂皇乾F(xiàn)行法律制度的不完善?，F(xiàn)行法律制度中，規(guī)定有宅基地制度的法律主要有《憲法》、《物權(quán)法》（現(xiàn)為《民法典·物權(quán)編）和《土地管理法》。通過(guò)對(duì)后兩部法律的研究發(fā)現(xiàn)，有關(guān)宅基地制度的規(guī)定較為籠統(tǒng)，對(duì)一些概念的界定不清。如有關(guān)宅基地使用權(quán)問(wèn)題，《物權(quán)法》一方面將其界定為用益物權(quán)，另一方面又對(duì)其權(quán)能作出限制，只允許占有和使用權(quán)能。同時(shí)，關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)，如抵押、退出等，現(xiàn)行法律制度只是輕描淡寫(xiě)。甚至最新制定的《民法典》在宅基地問(wèn)題上也未作詳細(xì)規(guī)定，未吸納最新改革成果。二是專門(mén)性法律欠缺。與農(nóng)村耕地制度不同，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度在法律上是由《物權(quán)法》、《土地管理法》、行政法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章等多部法律法規(guī)同時(shí)作出規(guī)定的，而沒(méi)有一部專門(mén)的、像《土地承包經(jīng)營(yíng)法》這樣的《農(nóng)村宅基地法》來(lái)對(duì)宅基地制度作立法上的規(guī)定，這也是我國(guó)宅基地制度改革推進(jìn)緩慢，上位法缺位的重要原因。

2.3 宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

這里所指的宅基地流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即宅基地使用權(quán)的取得及退出等一系列問(wèn)題：一是宅基地取得制度不健全。當(dāng)前我國(guó)宅基地使用權(quán)的取得主要通過(guò)申請(qǐng)取得和繼受取得兩種方式，前者一般沒(méi)有很大問(wèn)題，只要有農(nóng)村集體成員資格就可以申請(qǐng)宅基地，而后者的取得方式則可能會(huì)產(chǎn)生“一戶多宅”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于農(nóng)村土地沒(méi)有采取統(tǒng)一的登記方式，使得宅基地產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議大，常常因宅基地劃界不清產(chǎn)生糾紛，從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受阻。二是退出和喪失機(jī)制不健全。當(dāng)前我國(guó)宅基地制度在退出方面堅(jiān)持農(nóng)民自愿有償?shù)耐顺鲆约耙欢螘r(shí)間內(nèi)保留農(nóng)民資格權(quán)的方式，但仍有不足之處，首先，進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)退出積極性不高。主要因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民認(rèn)為之前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低和計(jì)算方式不合理，以及在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對(duì)未來(lái)利益的期待，使其不愿意過(guò)早退出。其次，農(nóng)民成員權(quán)保留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。為進(jìn)城農(nóng)民暫時(shí)保留農(nóng)民集體的成員權(quán)，使其在進(jìn)城后仍享有農(nóng)村的福利，是為了給他們一個(gè)緩沖期，當(dāng)其真正融入城市生活，享受城市社會(huì)保障后再使其退出宅基地使用權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的情況是，由于暫時(shí)保留農(nóng)民集體成員權(quán)的期限沒(méi)有法律上的規(guī)定，使大部分進(jìn)城農(nóng)民長(zhǎng)期擁有農(nóng)民集體的成員權(quán)，享受農(nóng)村福利，同時(shí)又享有城市福利，成為“雙福利人”，而農(nóng)村那些未進(jìn)城的農(nóng)民在其后代數(shù)量增加后又未能享受到應(yīng)有的權(quán)益。

3 促進(jìn)宅基地改革舉措

3.1 明確權(quán)屬性質(zhì)

針對(duì)改革中出現(xiàn)的“資格權(quán)”性質(zhì)不明問(wèn)題，通過(guò)對(duì)有關(guān)學(xué)說(shuō)進(jìn)行研究以及根據(jù)宅基地制度改革現(xiàn)狀來(lái)看，將“資格權(quán)”界定為“宅基地使用權(quán)”，即在宅基地使用權(quán)上設(shè)立了次級(jí)使用權(quán)后的使用權(quán)更為合理。對(duì)于這一權(quán)屬性質(zhì)的作出，主要是基于：一是宅基地制度傳統(tǒng)功能視角。我國(guó)宅基地制度在創(chuàng)制時(shí)就將其保障功能確立了，在這之后，宅基地制度為我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展以及鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行的宅基地“三權(quán)分置”是對(duì)之前宅基地制度的延續(xù)和發(fā)展，該制度上的功能也應(yīng)得到繼承。二是宅基地流轉(zhuǎn)需求的增長(zhǎng)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使農(nóng)民對(duì)宅基地的依賴性降低以及對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的需求增長(zhǎng)，如果一味堅(jiān)持宅基地的傳統(tǒng)功能已經(jīng)不符合社會(huì)的發(fā)展，因此有必要在原有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，放活宅基地。在宅基地使用權(quán)上分出次級(jí)使用權(quán)并賦予其多項(xiàng)權(quán)能這一改革路徑即對(duì)宅基地的傳統(tǒng)功能有所繼承又適應(yīng)當(dāng)前對(duì)宅基地改革的期許。

3.2 健全宅基地法律制度

在全面依法治國(guó)的背景下，我國(guó)在進(jìn)行宅基地制度改革必須堅(jiān)持在法治的框架下進(jìn)行，堅(jiān)持立法先行、以立法促進(jìn)改革。對(duì)于宅基地制度改革中出現(xiàn)的法制不健全以及法制缺失的情形，有必要從以下方面作出完善：一是修改完善現(xiàn)行法律制度。首先，對(duì)國(guó)家根本大法即《憲法》條款進(jìn)行修改。對(duì)《憲法》中有關(guān)宅基地制度的法律條款進(jìn)行修改完善，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的收益和相對(duì)處分權(quán)，使農(nóng)民權(quán)益獲得根本上的保障。其次，對(duì)《物權(quán)法》即《民法典·物權(quán)編》進(jìn)行修改。主要是賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)能，即占有、使用、收益權(quán)能。但同時(shí)，由于《民法典》剛制定通過(guò)，可以通過(guò)法律解釋的方式對(duì)這一部分作出完善。最后，對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修改。這里的修改是對(duì)《民法典·物權(quán)編》的具體細(xì)化，如在條款中增加允許農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的（部分）相對(duì)處分權(quán)，同時(shí)將現(xiàn)行改革中的一些成果，如抵押、租賃等加入其中。二是制定專門(mén)性法律。以上對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的修改只是在外部發(fā)揮作用，而真正要促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度的改革發(fā)展，構(gòu)建完善的宅基地制度還是要制定一部在法律位階上專門(mén)的《農(nóng)村宅基地法》。當(dāng)然，如果現(xiàn)行的立法條件還不成熟，可以先出臺(tái)一部《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》對(duì)宅基地的權(quán)屬性質(zhì)、取得、流轉(zhuǎn)以及退出等一系列問(wèn)題作出詳細(xì)且可操作的規(guī)定，之后再在這一基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村宅基地法》。

3.3 創(chuàng)建和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度

針對(duì)宅基地使用權(quán)流程機(jī)制不健全的情況，需要從以下方面完善：一是健全取得制度。除繼續(xù)實(shí)行宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得外，在繼受取得上，應(yīng)堅(jiān)持“一戶一宅”、“面積法定”的原則，以免發(fā)生一部分人占有過(guò)多宅基地而損害其他農(nóng)民的利益的情況。同時(shí)，在完善使用權(quán)取得制度的過(guò)程中還要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度，及時(shí)對(duì)農(nóng)民所擁有的產(chǎn)權(quán)，如房屋、宅基地使用權(quán)等進(jìn)行登記，進(jìn)而防止糾紛的產(chǎn)生，便于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是完善退出機(jī)制。有進(jìn)有退才能更好激活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，一方面要完善進(jìn)城農(nóng)民退出補(bǔ)償機(jī)制，用宅基地使用權(quán)股權(quán)化方式替代原有的計(jì)算補(bǔ)償方式，讓進(jìn)城農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)股權(quán)來(lái)滿足其對(duì)宅基地使用權(quán)經(jīng)濟(jì)利益的需求。另一方面通過(guò)相關(guān)法律規(guī)定確立進(jìn)城農(nóng)民擁有農(nóng)民集體成員資格的期限，這樣既可以使農(nóng)民在進(jìn)城后有一個(gè)過(guò)渡期，又不至于產(chǎn)生進(jìn)城農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間擁有農(nóng)民集體成員資格而損害未進(jìn)城農(nóng)戶利益的狀況。