相關(guān)政策能否營(yíng)造系統(tǒng)化軍民資源拓展空間
——基于軍民資源政策的實(shí)證評(píng)價(jià)

劉紀(jì)達(dá)，董昌其，安 實(shí)，王 健

(1.哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2.哈爾濱工業(yè)大學(xué) 國(guó)防發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，黑龍江 哈爾濱 150001)

1 問題提出

軍民資源拓展，是既以國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)需求牽引國(guó)家工業(yè)基礎(chǔ)中的優(yōu)勢(shì)資源保障強(qiáng)軍目標(biāo)，又在滿足自身需要和保密條件下發(fā)揮國(guó)防資源溢出效益，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家科技進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)軍目標(biāo)的戰(zhàn)略構(gòu)想[1-2]。從“軍轉(zhuǎn)民”“民參軍”時(shí)期發(fā)展至軍民融合、軍民一體化時(shí)期，軍民資源與要素流動(dòng)經(jīng)歷了由單向到雙向、由借用到共享、由分設(shè)到共建的演進(jìn)歷程[3]。充分拓展社會(huì)資源的國(guó)防功能與國(guó)防資源的民用功能、實(shí)現(xiàn)二者間順暢互通是軍民融合深化的重要標(biāo)志，也是軍民融合發(fā)揮最大效益的必要條件[4]。隨著我國(guó)向軍民深度融合階段邁進(jìn)，以及構(gòu)建軍民一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力的時(shí)代性要求，如何科學(xué)統(tǒng)籌軍民資源，加快資源要素的軍民互動(dòng)和有效轉(zhuǎn)化，充分釋放軍民資源在國(guó)防與經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的價(jià)值，有效化解資源需求無限性和資源總量有限性的矛盾，成為亟待解決的重要課題[5]。

為了持續(xù)推進(jìn)軍民資源拓展，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境、交通等領(lǐng)域出臺(tái)了相應(yīng)配套政策，軍民兩用標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、軍地通用人才培養(yǎng)、軍隊(duì)保障社會(huì)化等一系列措施相繼實(shí)施[6]。狹義上的軍民資源拓展空間可以理解為軍民資源交互的存量與流量，而廣義上的軍民資源拓展可以理解為軍民資源拓展的相容性、融合度、可塑性。上述系列政策作為推動(dòng)軍民資源深度融合的直接或間接工具，具有體系架構(gòu)特征，形成的空間場(chǎng)域也是軍民資源拓展的立體體現(xiàn)。因此，本文通過研究和評(píng)價(jià)軍民資源政策的體系架構(gòu)映射軍民資源拓展空間?，F(xiàn)階段軍民資源政策頒布存在追逐熱點(diǎn)的傾向，政策重點(diǎn)趨同造成了資源配置不合理。既有政策體系形成的軍民資源拓展空間是否有利于軍民資源深度融合共享有待進(jìn)一步評(píng)估與考察。為此，從政策制定層面探討軍民資源拓展空間、厘清影響與制約軍民資源拓展的現(xiàn)實(shí)歸因與制度困境、開展軍民資源政策評(píng)價(jià)研究，對(duì)于指導(dǎo)科研工作具有積極意義[7]。本研究將通過梳理軍民資源政策基本特征，構(gòu)建基于PMC指數(shù)模型的軍民資源政策評(píng)價(jià)體系，并結(jié)合PMC指數(shù)計(jì)算、圖示表達(dá)等方式對(duì)代表性軍民資源政策進(jìn)行實(shí)證分析，探究該類政策對(duì)軍民資源拓展的支撐效果，探索軍民資源政策與軍民資源拓展需求間的內(nèi)在關(guān)系，為提升軍民資源拓展的持續(xù)動(dòng)力提供政策支撐，有助于優(yōu)化軍民資源拓展的制度環(huán)境，為軍民資源拓展提供持續(xù)動(dòng)力。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 軍民資源研究

軍民資源是對(duì)涉及軍民兩方并能在一定程度上實(shí)現(xiàn)相互轉(zhuǎn)化的資源統(tǒng)稱，主要包括技術(shù)資源、信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、人才資源等[8]。其中，軍民技術(shù)資源轉(zhuǎn)移與溢出機(jī)制、促進(jìn)信息資源融合決策機(jī)制、軍地基礎(chǔ)設(shè)施共享機(jī)制、軍民人才結(jié)構(gòu)培養(yǎng)機(jī)制是軍民資源研究的主要目標(biāo)[9-10]。從內(nèi)容看，軍民資源與要素類型、軍民資源配置模式、軍民資源實(shí)踐路徑均是軍民資源研究的重要議題[11-12]。如有學(xué)者以商業(yè)航天領(lǐng)域?yàn)槔?，探討了軍民科技資源融合的影響因素，提出促進(jìn)軍民科技資源融合的機(jī)制設(shè)計(jì)與對(duì)策建議；或通過界定軍民資源效率與風(fēng)險(xiǎn)概念、辨析軍民資源效率與風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系，提出規(guī)避軍民資源風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議；方正起與黃達(dá)[13]基于資源調(diào)控理論，設(shè)計(jì)了創(chuàng)新需求、資源需求、資源供給與預(yù)期價(jià)值函數(shù)，提出基于軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的最優(yōu)資源配置方案；馮媛等[14]結(jié)合軍民科技資源共享問題，利用資源共享量與資源吸收量等策略參數(shù)，討論軍民科技資源主體博弈關(guān)系，提出軍民科技資源共享實(shí)施策略；楊渝南與張勇[15]從軍民產(chǎn)業(yè)制度安排、軍民產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)、軍民產(chǎn)業(yè)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)效益3個(gè)方面，系統(tǒng)梳理軍民產(chǎn)業(yè)資源配置相關(guān)研究。由此可知，以往研究比較關(guān)注軍民資源內(nèi)涵界定、軍民資源種類厘清，并止步于促進(jìn)軍民資源共享或融合的體制設(shè)計(jì)，從政策供給視角探討軍民政策支撐與保障軍民資源拓展作用的研究成果鮮見。

2.2 政策評(píng)價(jià)研究

公共政策是各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)處理公共事務(wù)的外化表現(xiàn)和印跡，是政策內(nèi)容的基本載體與表現(xiàn)形式[16]。政策核心內(nèi)容評(píng)價(jià)與實(shí)施效果反饋是完善、優(yōu)化政策體系的雙重指導(dǎo)路徑[17-18]。同時(shí)，政策制定與發(fā)布是政策執(zhí)行及實(shí)施的先決條件，是貫徹落實(shí)政策精神、實(shí)現(xiàn)政策總體目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。為清晰把握政策意圖、了解政策演進(jìn)脈絡(luò)，學(xué)者們圍繞政策效力、政策工具、政策對(duì)象、政策空間或政策場(chǎng)域等內(nèi)容開展了評(píng)價(jià)研究[19]。通過考察與揭示政策背景、政策屬性、政策內(nèi)容等典型特征，能夠有效幫助學(xué)者與管理人員準(zhǔn)確洞悉政策導(dǎo)向、清晰把握政策價(jià)值、系統(tǒng)了解政策措施、科學(xué)預(yù)測(cè)政策趨勢(shì)，進(jìn)而確保政策有效“落地”，提升政策執(zhí)行效率。政策體系的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性、政策執(zhí)行的可行性與實(shí)施效率是現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外政策評(píng)價(jià)研究的主要方向及重點(diǎn)議題[20]。一方面，學(xué)界從政策體系與政策內(nèi)容著眼，關(guān)注不同領(lǐng)域、不同層級(jí)政策間的協(xié)調(diào)性與政策內(nèi)容完備性，探討不同領(lǐng)域政策的“留白”“缺口”“漏項(xiàng)”問題。另一方面，相關(guān)學(xué)者從政策實(shí)施與政策執(zhí)行方面入手，討論政策內(nèi)容與政策治理實(shí)際結(jié)合程度，抑或是分析政策實(shí)施效果。從政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與反饋視角提出政策完善優(yōu)化建議的質(zhì)性研究與基于評(píng)價(jià)體系與模型構(gòu)建視角的政策評(píng)價(jià)實(shí)證研究是現(xiàn)有政策評(píng)價(jià)研究的主要模式。近年來，為降低以往政策評(píng)價(jià)研究的主觀性和模糊性，提升政策評(píng)價(jià)研究的客觀性、復(fù)現(xiàn)性與準(zhǔn)確性，學(xué)界引入政策文本量化分析方法[21]，從可視化視角對(duì)科技、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域政策制定與執(zhí)行情況進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)了主觀與客觀、模糊與準(zhǔn)確的二元統(tǒng)一。

2.3 軍民政策研究

軍民政策尤指政府與軍隊(duì)在治理具有跨軍地屬性的公共事務(wù)中所制定、頒布的政策文件，其具有典型的復(fù)雜性與交叉性特征。軍民政策多面向科技、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、社會(huì)保障等領(lǐng)域，如國(guó)防工業(yè)政策、軍民科技人才政策、國(guó)防科技獎(jiǎng)勵(lì)政策、退役軍人安置保障政策等。自2015年以來，隨著軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的全面實(shí)施，軍民融合政策已成為學(xué)界的熱點(diǎn)研究問題[22]?，F(xiàn)有研究多面向軍民融合政策體系建設(shè)，通過政策文本分析、政策體系梳理、政策工具解讀，探究軍民融合政策體系發(fā)展現(xiàn)狀與問題[23-24]。同時(shí)，有學(xué)者從軍民融合重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域出發(fā)，探究財(cái)稅、金融支持等激勵(lì)措施的作用效果[25]。綜上，現(xiàn)有研究多側(cè)重于軍民政策體系的討論，缺乏從深層次角度挖掘提升軍民政策執(zhí)行效率的內(nèi)核動(dòng)因。雖然有研究關(guān)注了軍民政策效果，但在一定程度上忽視了制約軍民政策實(shí)施的癥結(jié)問題。軍民政策以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)有序銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，其政策導(dǎo)向與實(shí)施從根本上講是以促進(jìn)軍民資源拓展與軍民要素的全面融合為根本目標(biāo)。近年來，軍民政策在政策內(nèi)容與政策導(dǎo)向上均呈現(xiàn)出顯著的融合特征，軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移、軍民成果雙向轉(zhuǎn)化、軍民設(shè)施共享共用、軍民人才聯(lián)合培育等關(guān)鍵詞成為軍民政策演化的主旋律。

3 分析框架與研究方法

3.1 分析框架

軍民資源拓展空間的系統(tǒng)性、完備性與由軍民資源政策構(gòu)筑的政策空間息息相關(guān)。本文設(shè)計(jì)軍民資源政策拓展空間評(píng)價(jià)機(jī)制，如圖1所示。軍民資源政策拓展空間由政策屬性、政策理念、政策內(nèi)容和政策實(shí)施等共同組成。其中，政策時(shí)效、來源、發(fā)布機(jī)構(gòu)和性質(zhì)等屬性決定政策理念達(dá)成并統(tǒng)攬政策內(nèi)容部署。政策理念引導(dǎo)空間共識(shí)達(dá)成，政策內(nèi)容則負(fù)責(zé)搭建軍民資源政策空間的具體場(chǎng)景，二者作為先導(dǎo)和指引作用于政策實(shí)施，在政策實(shí)施過程中通過執(zhí)行結(jié)果對(duì)軍民資源政策空間進(jìn)行反饋。

同時(shí)，軍民資源拓展方向的暢通性、軍民資源類別的豐裕性、政策工具與激勵(lì)措施的實(shí)踐性、軍民資源拓展場(chǎng)景的完整性、政策作用對(duì)象的多元化以及政策目標(biāo)的清晰度是判斷軍民資源政策能否營(yíng)造系統(tǒng)化軍民資源拓展空間的重要外化表現(xiàn)，搭建起利用軍民資源政策空間刻畫軍民資源拓展空間的機(jī)制與橋梁。本文將基于軍民資源拓展空間的創(chuàng)設(shè)機(jī)制，應(yīng)用PMC指數(shù)模型構(gòu)建軍民資源政策評(píng)價(jià)體系，結(jié)合代表性軍民資源政策開展實(shí)證分析。利用PMC指數(shù)得分與圖示直觀呈現(xiàn)軍民資源政策評(píng)價(jià)結(jié)果，刻畫軍民資源政策與解讀政策向軍民資源拓展提供的發(fā)展空間。

3.2 PMC指數(shù)模型

PMC(Policy Modeling Consistency)指數(shù)模型由Ruiz Estrada[26]率先應(yīng)用于政策評(píng)價(jià)研究，其遵循政策評(píng)價(jià)變量間皆相互關(guān)聯(lián)的基本命題。開展政策評(píng)價(jià)研究，有助于規(guī)避以往政策評(píng)價(jià)研究中存在的模糊性、片面性等問題。政策評(píng)價(jià)指標(biāo)在與不同領(lǐng)域、不同區(qū)域政策相匹配的過程中形成差異化、多元化內(nèi)涵，為本文開展軍民資源政策評(píng)價(jià)研究提供了參考與借鑒。同時(shí)，PMC指數(shù)模型方法不僅包括指數(shù)數(shù)值計(jì)算，還可以通過雷達(dá)圖、曲面圖等可視化方式直觀刻畫政策完備性與優(yōu)劣勢(shì)，并描摹政策一致性水平。

3.3 數(shù)據(jù)來源

本次研究將對(duì)中央層面，即國(guó)務(wù)院與各部委制定、頒布的軍民資源政策進(jìn)行測(cè)度與分析。研究首先以1978年12月至2021年6月為時(shí)間區(qū)間，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)分別以“軍民兩用技術(shù)”“軍轉(zhuǎn)民”“民參軍”“軍民結(jié)合”為標(biāo)題內(nèi)容或主題詞進(jìn)行檢索。同時(shí)，在中國(guó)政府網(wǎng)與科技部、工信部、國(guó)防科技工業(yè)局等中央機(jī)構(gòu)門戶網(wǎng)站上檢索相關(guān)政策，以相互補(bǔ)充。在此基礎(chǔ)上，篩選并剔除雖包含“軍民資源”關(guān)鍵詞但并非實(shí)際部署軍民資源工作的政策，以及標(biāo)準(zhǔn)、批示、獎(jiǎng)勵(lì)等類型政策文件，進(jìn)而得到有效軍民資源政策文件79份。

3.4 政策文本數(shù)據(jù)處理

為進(jìn)一步明晰軍民資源政策內(nèi)容、挖掘軍民資源政策內(nèi)涵，進(jìn)而為軍民資源政策評(píng)價(jià)提供參考，首先采用政策文本量化分析方法，得到軍民資源政策的高頻關(guān)鍵詞集合。在剔除無明顯指向意義的助詞后，分析得到軍民資源政策的關(guān)鍵詞矩陣，繪制政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜，如圖2所示。圖中，節(jié)點(diǎn)越大代表其出現(xiàn)頻次越高，與其它關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)的聯(lián)系越緊密[27]。

4 軍民資源政策評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

4.1 軍民資源政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

根據(jù)軍民資源政策分詞統(tǒng)計(jì)結(jié)果和軍民資源政策特征，結(jié)合軍民資源拓展空間構(gòu)建機(jī)制，參考相關(guān)政策評(píng)價(jià)研究中的指標(biāo)設(shè)置[28-30]，構(gòu)建軍民資源政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從政策屬性、政策理念、政策內(nèi)容、政策實(shí)施4個(gè)維度設(shè)計(jì)16個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量和77個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量，具體見表1。其中，16個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量依次為政策公開、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策性質(zhì)、政策時(shí)效、政策來源、政策需求、政策目標(biāo)、政策工具、政策領(lǐng)域、資源類目、資源要素、激勵(lì)保障措施、資源拓展方向、資源拓展領(lǐng)域、政策作用對(duì)象、框架結(jié)構(gòu)。

表1 軍民資源政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

4.2 軍民資源政策PMC指數(shù)計(jì)算方法

根據(jù)政策評(píng)價(jià)PMC指數(shù)模型構(gòu)建原則，均衡考量同級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)影響力，以使各政策維度或同級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)作用相同。首先，采取相同權(quán)重對(duì)77個(gè)軍民資源政策評(píng)價(jià)體系的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量賦值，滿足公式(1)、(2)。如果待評(píng)政策包含評(píng)價(jià)指標(biāo)指代內(nèi)容，賦值為1；否則，賦值為0。賦值結(jié)束后，構(gòu)建軍民資源政策PMC指數(shù)的多投入—產(chǎn)出表。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

其次，按公式(3)將評(píng)價(jià)指標(biāo)變量分別求平均和，對(duì)應(yīng)得到軍民資源政策評(píng)價(jià)體系一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的PMC得分。其中，n是一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)變量數(shù)，j為一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量排序。

(3)

最后，依據(jù)公式(4)對(duì)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分進(jìn)行加和，得到待評(píng)軍民資源政策的PMC指數(shù)得分。由上述公式可知，軍民資源政策的PMC指數(shù)得分范圍應(yīng)為[0,16]。

(4)

在此基礎(chǔ)上，結(jié)合以往研究中PMC指數(shù)得分劃分標(biāo)準(zhǔn)，得出軍民資源政策PMC指數(shù)得分對(duì)應(yīng)評(píng)級(jí)，具體見表2。

表2 政策PMC指數(shù)得分等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)

5 軍民資源政策實(shí)證評(píng)價(jià)

5.1 軍民資源政策評(píng)價(jià)樣本

為從政策制定層面探討軍民資源拓展空間效果，在79條軍民資源政策中遴選出10條中央層面發(fā)布的代表性政策(具體見表3)，開展軍民資源政策實(shí)證評(píng)價(jià)。

表3 代表性軍民資源政策匯總

5.2 典型軍民資源政策評(píng)價(jià)分析

為獲得軍民資源政策的PMC指數(shù)得分，邀請(qǐng)5位國(guó)防與軍民研究領(lǐng)域的專家學(xué)者與研究團(tuán)隊(duì)的5位研究人員，針對(duì)軍民資源拓展的政策支撐效果，對(duì)軍民資源政策的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)與政策內(nèi)容的匹配度進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)打分和集中論證。在統(tǒng)一二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分的情況下，根據(jù)公式(3)、(4)，計(jì)算軍民資源政策體系一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分，計(jì)算結(jié)果如表4所示。根據(jù)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分，依次繪制A(P4、P6、P7)、B(P1、P2、P5、P8)、C(P9、P10)、D(P3)4個(gè)等級(jí)的PMC指數(shù)戴布拉圖，如圖3所示。戴布拉圖是以圓心為起點(diǎn)、由16個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)值圍成的閉環(huán)線圈。

表4 軍民資源政策的PMC指數(shù)得分

從總體上看，10份代表性軍民資源政策中，有3份政策評(píng)價(jià)等級(jí)為A(政策合理完備)，4份政策為B級(jí)(政策符合預(yù)期)，2份政策為C級(jí)(政策有所側(cè)重)，1份政策為D級(jí)(政策覆蓋面窄)，沒有PMC指數(shù)得分的為E級(jí)政策。其中，一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量中X3政策性質(zhì)、X5政策來源、X6政策需求得分均值較高，而X7政策目標(biāo)、X11資源稟賦、X14資源拓展場(chǎng)景得分均值較低。這說明現(xiàn)行軍民資源政策積極貫徹軍民資源拓展部署，能夠準(zhǔn)確把握軍民資源政策導(dǎo)向。同時(shí)，由于軍民資源類型眾多，不同軍民資源專項(xiàng)政策在一定程度上拉低了政策PMC指數(shù)均值。

A級(jí)政策包括政策P4、P6和P7，其中，P4是加快衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，P6是裝備制造業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)劃，P7則是“一帶一路”背景下空間信息走廊建設(shè)的指導(dǎo)意見。從各指標(biāo)得分情況看，政策P4、P6、P7在制定過程中考慮較全面，政策內(nèi)容既平衡了政策理念與政策目標(biāo)關(guān)系，又體現(xiàn)了政策內(nèi)容向政策執(zhí)行推進(jìn)的邏輯鏈條。總體而言，以上3項(xiàng)軍民資源政策具有較高創(chuàng)新性、合理性和可持續(xù)性，可有效助力軍民資源拓展與要素融合。評(píng)價(jià)等級(jí)為B的政策有P1、P2、P5、P8，其中，P1主要是軍轉(zhuǎn)民領(lǐng)域中軍工院所與企業(yè)結(jié)合的指導(dǎo)意見，P2是軍轉(zhuǎn)民領(lǐng)域的國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展計(jì)劃，P5則是引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見，而P8主要是軍民相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的管理辦法。B級(jí)政策一級(jí)指標(biāo)得分的均衡性較好，說明能夠把握軍民資源拓展的整體導(dǎo)向和政策著力點(diǎn)，未出現(xiàn)評(píng)價(jià)內(nèi)容嚴(yán)重低于指標(biāo)均值的情況。政策P9、P10屬于C級(jí)政策，其中，P9是關(guān)于國(guó)家科研基礎(chǔ)試驗(yàn)設(shè)施資源拓展問題的管理辦法，P10是針對(duì)空間信息領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，上述政策的PMC指數(shù)得分略低于平均水平。從政策客體角度而言，該級(jí)政策是面向某項(xiàng)特定事務(wù)，針對(duì)性較強(qiáng)或是聚焦某熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的指導(dǎo)性政策，其在政策目標(biāo)、政策工具、政策領(lǐng)域與資源要素等一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)上的得分較低，對(duì)軍民資源拓展的支撐作用不突出。同時(shí)，由于不同資源領(lǐng)域的政策中心不同，因此C級(jí)政策的一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分呈現(xiàn)出不均衡性。P3主要是武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作配套管理辦法，在本次評(píng)價(jià)分析中，屬于政策覆蓋面較窄的D級(jí)政策。由于該等級(jí)政策通常只對(duì)特定軍民資源領(lǐng)域發(fā)揮管理和規(guī)范作用，因此雖然具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義，但是伴有一定約束性，推動(dòng)軍民資源拓展的效果有限。

5.3 軍民資源政策分級(jí)評(píng)價(jià)

為提煉出不同等級(jí)軍民資源政策評(píng)價(jià)范式與改進(jìn)建議，分別在A、B、C、D等級(jí)中各選取1項(xiàng)軍民資源政策進(jìn)行分析，即P7(A級(jí))、P5(B級(jí))、P9(C級(jí))和P3(D級(jí))。對(duì)4項(xiàng)軍民資源政策的一級(jí)指標(biāo)得分進(jìn)行4×4矩陣排布，并繪制對(duì)應(yīng)圖形。其中，PMC指數(shù)曲面圖是將一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量按政策維度劃分為4×4矩陣的立體圖示，PMC指數(shù)等高線圖則是以比色卡對(duì)應(yīng)表示各一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)變量的得分情況。

(1)政策P7評(píng)價(jià)分析。政策P7是2016年10月由國(guó)防科工局和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的，是關(guān)于加快推進(jìn)“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)與應(yīng)用指導(dǎo)意見的通知，其政策評(píng)價(jià)結(jié)果如圖4所示。目前，我國(guó)已建立起較完善的航天科技工業(yè)體系，政策P7旨在統(tǒng)籌建設(shè)和利用我國(guó)空間信息資源，增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)“走出去”的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提升我國(guó)空間信息產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化水平。該政策涉及軍民技術(shù)資源、科研資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、信息資源等，軍民資源要素雙向流動(dòng)特征明顯。從政策內(nèi)容看，政策P7在把握國(guó)家整體需求的同時(shí)，結(jié)合空間信息產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域分布情況，厘清了政策方向和政策主題，制定了符合國(guó)情與行業(yè)特點(diǎn)、切實(shí)可行的軍民資源拓展內(nèi)容，具有較高權(quán)威性。同時(shí)，政策P7的PMC指數(shù)得分較高，說明在制定過程中較全面地衡量了各類軍民因素，統(tǒng)籌性較強(qiáng)。由圖4可知，X6政策需求、X7政策目標(biāo)、X8政策工具、X9政策領(lǐng)域、X10資源類別、X11資源要素等一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分均高于平均值，這與“一帶一路”倡議的建設(shè)要求和空間信息領(lǐng)域涉及面廣、覆蓋性強(qiáng)等特點(diǎn)密不可分，尤其體現(xiàn)在搭建應(yīng)急服務(wù)平臺(tái)、完善海上空間信息保障、支持跨界河流沿線合作發(fā)展、支持企業(yè)開展公共服務(wù)領(lǐng)域合作經(jīng)營(yíng)等多個(gè)方面。

(2)政策P5評(píng)價(jià)分析。政策P5是由原國(guó)防科工委發(fā)布的關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)指導(dǎo)意見的通知，該政策是對(duì)國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》的積極響應(yīng)，其PMC指數(shù)曲面圖與等高線圖如圖5所示。鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)，有利于更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，提高武器裝備研制生產(chǎn)能力和水平，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新，形成規(guī)范、有序的開放型國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展格局。該政策是全面拓展、引導(dǎo)民用資源進(jìn)入國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域的指導(dǎo)性政策，對(duì)促進(jìn)“民參軍”發(fā)展、民用資本資源向國(guó)防發(fā)展融合具有重要意義。政策P5的PMC指數(shù)得分為11.48，由圖5可知，僅有X7政策目標(biāo)、X9政策領(lǐng)域和X15政策對(duì)象等指標(biāo)得分略低于平均水平，表明上述政策覆蓋面較小，這是由政策自身性質(zhì)和政策服務(wù)范圍所決定的。從內(nèi)容看，政策P5具有清晰的政策目標(biāo)和較高水平的可實(shí)施性，政策執(zhí)行力較強(qiáng)，對(duì)軍民資源融合等關(guān)鍵問題和目標(biāo)群體產(chǎn)生的有形結(jié)果較豐富。同時(shí)，政策P5的X12激勵(lì)保障措施和X13功能拓展得分較高，說明政策中包含多樣化與可持續(xù)的軍民資源拓展激勵(lì)措施，可以更好地激發(fā)資源活力，實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期。綜上，政策P5的完善應(yīng)在結(jié)合實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮X7政策目標(biāo)、X9政策領(lǐng)域和X15政策對(duì)象等內(nèi)容，擴(kuò)大非公有資本向國(guó)防科技工業(yè)投資領(lǐng)域，拓展非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)范圍，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)技術(shù)、投身軍民兩用高新技術(shù)產(chǎn)品研究開發(fā)，并根據(jù)不同政策對(duì)象制定具體發(fā)展目標(biāo)。

(3)政策P9評(píng)價(jià)分析。P9是由國(guó)家科技部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)防科工局、軍委裝備發(fā)展部、軍委科技委5家部門聯(lián)合發(fā)布的促進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與國(guó)防科技重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、軍工和軍隊(duì)重大試驗(yàn)設(shè)施與國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的資源共享管理辦法，政策評(píng)價(jià)結(jié)果見圖6。政策P9屬于軍民科研資源、技術(shù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施資源拓展的專項(xiàng)政策，意在提高軍民科研資源利用效率、激發(fā)軍民要素融合潛能、提升軍民協(xié)同創(chuàng)新能力。該政策在內(nèi)容上表現(xiàn)出作用范圍小、激勵(lì)措施單一等特點(diǎn)，因此在圖6中表現(xiàn)為X7政策目標(biāo)、X8政策工具、X9政策領(lǐng)域、X11資源要素、X12激勵(lì)保障措施以及X14功能拓展領(lǐng)域等一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分較低，低于對(duì)應(yīng)變量平均值。同時(shí)，由于軍民科研資源和基礎(chǔ)設(shè)施資源管理具有跨部門、跨區(qū)域等特征，因此X2政策頒布機(jī)構(gòu)、X15政策對(duì)象等指標(biāo)得分高于平均水平，發(fā)揮了專項(xiàng)政策的聚焦優(yōu)勢(shì)。從總體看，雖然得分較低，但對(duì)于規(guī)范科研設(shè)施與儀器設(shè)備、科學(xué)數(shù)據(jù)、實(shí)驗(yàn)材料等軍民科研資源管理工作,促進(jìn)交叉學(xué)科、相近領(lǐng)域、相同地域的軍民科研資源及設(shè)施資源共享仍可起到較好的推動(dòng)作用。由于政策領(lǐng)域的特殊性，政策制定部門主要通過X7政策目標(biāo)、X8政策工具、X11資源要素、X12激勵(lì)保障措施等，強(qiáng)化市場(chǎng)型和激勵(lì)型政策工具使用，加大實(shí)驗(yàn)室、科技基礎(chǔ)設(shè)施等科研資源建設(shè)力度，提升政策功能和實(shí)效，拓展政策適用性。

(4)政策P3評(píng)價(jià)分析。P3是由國(guó)防科工委于2006年發(fā)布的武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作配套管理辦法，得到的PMC指數(shù)曲面與等高線見圖7。從時(shí)間上，該政策取代了國(guó)防科工委于2001年12月發(fā)布的武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作配套管理暫行辦法。其在制定過程中聚焦于規(guī)范武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作配套工作、確保武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)完成等功能實(shí)現(xiàn)。由于涉及的資源類型單一，該政策內(nèi)容和實(shí)施適應(yīng)面較窄。圖7顯示，在X5政策導(dǎo)向、X7政策目標(biāo)、X9政策領(lǐng)域、X10資源類別、X12激勵(lì)措施以及X14功能拓展領(lǐng)域等一級(jí)指標(biāo)上的得分低于平均值，同時(shí)，PMC曲面的凹陷程度較大。另外，政策P3的整體性目標(biāo)明確，符合時(shí)代背景和國(guó)情需要，即在適應(yīng)武器裝備建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求下，在武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作配套中引入市場(chǎng)機(jī)制，政策針對(duì)性和可執(zhí)行性較強(qiáng)。下一階段的改進(jìn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注X5政策導(dǎo)向、X7政策目標(biāo)、X12激勵(lì)保障措施3個(gè)方面。在優(yōu)化路徑選擇上，應(yīng)結(jié)合時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)要求，確定政策執(zhí)行的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持需求牽引與技術(shù)推動(dòng)相結(jié)合、滿足當(dāng)前需要與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合、軍用技術(shù)與民用技術(shù)相結(jié)合的原則，在提高科研水平、培養(yǎng)軍事人才、構(gòu)建軍民兩用標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化等方面進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)，制定多項(xiàng)激勵(lì)保障措施，充分利用社會(huì)資源與民用資源優(yōu)勢(shì)，幫助協(xié)作配套單位獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可，鼓勵(lì)具有先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企事業(yè)單位通過競(jìng)爭(zhēng)承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作任務(wù)。

6 結(jié)論與建議

6.1 結(jié)論與討論

軍民資源拓展是軍民資源合理配置的發(fā)展與延伸，拓展軍民資源是破解資源約束與資源配置瓶頸、發(fā)揮軍民資源效益的重大戰(zhàn)略舉措。為探究現(xiàn)行政策是否有效支撐軍民資源拓展，從政策供給視角設(shè)計(jì)了軍民資源拓展空間機(jī)制。通過梳理79份軍民資源政策文本，繪制了軍民資源政策的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜。進(jìn)一步地，從政策屬性、政策理念、政策內(nèi)容、政策實(shí)施4個(gè)維度構(gòu)建了基于PMC指數(shù)模型的軍民資源政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包含16個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)和77個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，遴選出10份中央發(fā)布的代表性政策，開展實(shí)證評(píng)價(jià)。在分析政策能否營(yíng)造系統(tǒng)的軍民資源拓展空間時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注軍民資源拓展方向是否暢通、軍民資源類別是否充足、政策工具與激勵(lì)措施是否到位、軍民資源拓展場(chǎng)景是否完整、政策作用對(duì)象是否多元以及政策目標(biāo)是否清晰等主要問題，以期為完善軍民資源政策內(nèi)容、優(yōu)化軍民資源政策體系提供參考和借鑒。研究結(jié)果表明：

(1)雖然不同軍民資源政策在PMC指數(shù)得分上存在一定差異和層級(jí)特征，但不同等級(jí)的軍民資源政策均較好地貫徹了軍民資源拓展指導(dǎo)思想，為軍民資源拓展提供了制度支撐與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。同時(shí)，在不同時(shí)期軍民資源拓展方向有所差異，軍民資源的雙向融合與拓展成為現(xiàn)階段軍民資源政策的重要議題，其異質(zhì)性體現(xiàn)了各軍民資源政策在靜態(tài)結(jié)構(gòu)和時(shí)序主題兩方面的系統(tǒng)特征。

(2)PMC指數(shù)得分較高的軍民資源政策具有使用范圍較廣、涉及資源全面、涵蓋要素豐富等特征，在政策目標(biāo)、資源類別、資源稟賦、資源拓展場(chǎng)景等評(píng)價(jià)指標(biāo)上得分較高。該類軍民資源政策空間廣闊、系統(tǒng)綜合性特征突出，能夠?yàn)檐娒褓Y源在更多場(chǎng)景中拓展提供空間。

(3)PMC指數(shù)得分較低的軍民資源政策多是面向薄弱環(huán)節(jié)的配套政策，亦可能是頂層設(shè)計(jì)方案下具體領(lǐng)域的行動(dòng)指南。該類政策因資源類型較少，在政策適用與政策覆蓋范圍方面具有一定局限，但能更好地利用與釋放治理資源，發(fā)揮專項(xiàng)政策的聚焦優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升軍民資源拓展水平。該類政策特點(diǎn)表征了軍民資源空間營(yíng)造的系統(tǒng)匹配思想。

6.2 軍民資源拓展建議

結(jié)合軍民資源政策的PMC指數(shù)得分及評(píng)價(jià)結(jié)果，以軍民資源拓展為政策執(zhí)行目標(biāo)，從政策屬性、政策理念、政策內(nèi)容、政策實(shí)施4個(gè)維度，提出以下政策建議：

(1)軍民資源政策屬性維度。一方面，由于軍民資源政策具有跨軍地、跨部門屬性，在制定軍民資源政策時(shí)需適時(shí)加強(qiáng)部門聯(lián)合，并在政策實(shí)施、政策試點(diǎn)中廣泛征詢相關(guān)部門意見，豐富軍民資源拓展的異質(zhì)性治理資源，拓展軍民資源適用范圍并提升執(zhí)行效力；另一方面應(yīng)從政策時(shí)效性入手，加快軍民資源政策的迭代升級(jí)，促進(jìn)軍民資源政策導(dǎo)向和政策內(nèi)容適應(yīng)國(guó)情、符合實(shí)際，支撐軍民資源保持活力和充分拓展。

(2)軍民資源政策理念維度。一方面，軍民資源政策往往包含多元化的政策目標(biāo)與政策工具，應(yīng)針對(duì)科研、人才、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等不同政策目標(biāo)，有針對(duì)性地部署政策工具，提升軍民資源政策目標(biāo)與政策工具的適配性，為軍民資源拓展提供目標(biāo)明確、手段清晰的指導(dǎo)性意見與支撐性措施。另一方面，由于軍民資源拓展內(nèi)涵豐富，其政策工具應(yīng)呈現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性、綜合性特征。因此，需在軍民資源政策中加強(qiáng)強(qiáng)制型、服務(wù)型、市場(chǎng)型與支撐型等政策工具的組合使用，實(shí)現(xiàn)軍民資源拓展效率最大化提升。

(3)軍民資源政策內(nèi)容維度。由于各類軍民資源分屬不同領(lǐng)域與體系，因此在資源配置上往往缺乏持續(xù)動(dòng)力，亟需不同類型激勵(lì)保障措施，然而現(xiàn)行軍民資源政策在激勵(lì)保障措施上得分較低。為此，一方面需對(duì)財(cái)政、金融、稅收、獎(jiǎng)勵(lì)、土地等激勵(lì)保障措施進(jìn)行細(xì)化，明確激勵(lì)保障措施度量標(biāo)準(zhǔn)、作用對(duì)象和實(shí)施路徑；另一方面，軍民資源政策需兼顧不同政策客體的利益分配，通過激勵(lì)保障措施促進(jìn)不同政策客體收益耦合，實(shí)現(xiàn)政策客體在軍民資源拓展目標(biāo)上協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(4)軍民資源政策實(shí)施維度。一方面，軍民資源政策在制定時(shí)需遵循有利于國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同發(fā)展原則，強(qiáng)化對(duì)軍民資源的一體化配置。同時(shí)，在資源拓展方向上深化資源“雙向”拓展理念，統(tǒng)籌發(fā)揮國(guó)防資源的牽引與帶動(dòng)作用、民用資源的支撐與服務(wù)作用，盤活資源存量，釋放資源“雙向”效能；另一方面，需進(jìn)一步拓寬軍民資源政策作用對(duì)象與范圍，搭建不同類型軍民資源與作用對(duì)象的銜接平臺(tái)，促進(jìn)政府、軍隊(duì)、民企、軍工企業(yè)、高校與科研院所等多元主體共同支撐軍民資源有序流動(dòng)，提升軍民資源拓展的有效性。