“因城施策”背景下的地方政府房地產(chǎn)市場調(diào)控政策優(yōu)化研究

李潤澤

(安徽工程大學 經(jīng)濟與管理學院,安徽 蕪湖 241000)

2021年以來各地方政府為落實房地產(chǎn)市場“房住不炒”和“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期”的總基調(diào)，均加強了對樓市的調(diào)控與監(jiān)管。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年前三季度地方政府出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策累計超300條，調(diào)控朝著更精細、更全面的方向邁進。但不同地方對房地產(chǎn)市場管控的初衷和力度不同，且部分城市對“土地財政”依賴嚴重，地方主要政府官員任期較短等問題，致使城市主體缺乏對房地產(chǎn)市場調(diào)控的內(nèi)在驅(qū)動力。穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，構建房地產(chǎn)長效機制任重而道遠。本研究基于2021年各地方政府出臺的相關調(diào)控政策，總結和分析了當前地方政府房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的基本脈絡，提出了地方政府房地產(chǎn)市場調(diào)控政策優(yōu)化的方向。

1 調(diào)控政策趨向精細化，出擊政策“組合拳”

1.1 土地政策方面

2021年以來土地政策的主基調(diào)是住宅供地“兩集中”，即集中發(fā)布出讓公告和集中組織出讓活動。北京、上海、南京、合肥、蘇州、青島等22個城市為首批“兩集中”供地城市。集中供地政策在不斷實踐摸索中走向精細化，主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，土地出讓方式不斷創(chuàng)新。大多數(shù)城市不斷由“競配建或自持”向“搖號或一次性報價”再向“提品質(zhì)”轉(zhuǎn)變。如無錫宣布當?shù)貕K達到最高限價時由“競配建”改為“搖號”，天津由“競自持”改為“搖號”，沈陽、南京、東莞、杭州等城市都提出了“競品質(zhì)”的要求。

其次，加強對競拍房企的監(jiān)管。已有多城市宣布禁止“馬甲”公司參與拍地和加強房地產(chǎn)企業(yè)購地監(jiān)管。如無錫、合肥、福州、蘇州、深圳、沈陽等城市明確禁止“馬甲”公司拿地，天津、成都、濟南等城市明確嚴查房企開發(fā)資質(zhì)和資金來源。

最后，控制土地拍賣溢價率。多地不斷下調(diào)溢價率上限，如南京、合肥由30%下調(diào)至15%，深圳由45%下降至15%，天津、福州等城市都宣布溢價率不超過15%，成都宣布溢價率控制在10%以內(nèi)。已有部分熱點城市宣布對企業(yè)競拍數(shù)量進行限制，如深圳、杭州要求房企分別最多參與3宗、5宗土地競拍。

1.2 財稅金融政策方面

資金是房地產(chǎn)市場的血脈，地方政府對財稅金融方面的調(diào)控政策主要以調(diào)整稅收、信貸政策、住房公積金貸款和加強資金監(jiān)管為主。為抑制房價快速上漲，多地強化了金融政策，欲通過金融手段阻斷為房地產(chǎn)市場輸血的資金。

在稅收方面，多地調(diào)整增值稅征免年限，如上海、杭州、廣州、東莞等城市相繼將個人對外銷售住房增值稅征免年限從2年提高至5年，顯著增加了炒房者的轉(zhuǎn)讓成本。

在信貸政策方面，提高首付比例和上調(diào)貸款利率是利用信貸政策抑制炒房的重要手段。典型城市如東莞2月調(diào)整差別化住房信貸政策，規(guī)定無房無貸者購買普通住宅的首付不低于30%，“非普住宅”首付不低于40%。二套首套已結清購買普通住宅的首付不低于40%，“非普住宅”首付不低于50%。且對擁有2套及以上住房的居民家庭,暫停發(fā)放商業(yè)性個人住房貸款。上海調(diào)整個人住房貸款利率，首套房貸和二套房貸款利率分別提高0.35%、0.45%。

在住房公積金貸款方面，典型城市：長沙嚴控公積金貸款次數(shù)，規(guī)定借款人及配偶公積金貸款次數(shù)不得超過兩次；南通下調(diào)二套住房公積金額度，按原標準對50%執(zhí)行，由40萬元降至20萬元；2022年4月貴陽暫停受理異地公積金貸款提??；多地將購買2套房申請貸款利率提高至同期首套房1.1倍，如貴陽、秦皇島、天津、內(nèi)蒙古自治區(qū)等。

在資金監(jiān)管方面，2021年1月月底上海、北京率先打響“第一槍”，嚴防信用貸、消費貸、經(jīng)營貸等資金違規(guī)流入房地產(chǎn)市場。接下來幾個月中全國各大熱點城市均紛紛響應，出臺政策加強對住房貸款審慎管理。加強個人住房貸款首付資金來源、最低首付比、償債收入比、貸款資格的審查，嚴肅查處經(jīng)營貸、消費貸、抵押貸流入房地產(chǎn)市場行為。

1.3 房地產(chǎn)市場供給方面

首先在增加新建住宅面積方面，典型城市：北京計劃安排住宅用地1060公頃；深圳供應居住用地不低于3.6平方千米；寧波市區(qū)計劃供應住宅用地面積在近5年平均供應土地面積基礎上增加12%以上；2021年，金華市區(qū)住宅用地出讓總量較去年翻番,力爭達到3000畝以上。

其次在發(fā)展租賃住房方面，北京建立了網(wǎng)絡服務平臺，及時發(fā)布出租房源。有利于解決租賃信息不對稱，有效對接供需雙方，降低信息成本。上海通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法，供應租賃住房約5.3萬套，其中公共租賃房0.8萬套。天津、寧波、西安對新建、改建、盤活等方式籌集的租賃住房進行獎補。

最后在改造老舊小區(qū)方面，典型城市：上海規(guī)劃2021年全市共完成成片二級舊里以下房屋改造70萬平方米、3.4萬戶；合肥規(guī)劃2021—2025年全市累計完成老舊小區(qū)改造提升項目總建筑面積2674.38萬平方米，涉及9148棟285053戶。

1.4 房地產(chǎn)市場需求方面

為穩(wěn)定房價，使供求趨向平衡，適當控制需求側顯得極為必要，但需求端方面又存在兩種人群，即剛需人群(自住)和炒房人群(囤積)，這就使得政策的制定需要一定的精準度。

首先在保障剛需人群住房方面，多地對房企在銷售房屋時提出了要求。2021年2月上海要求優(yōu)先滿足“無房家庭”自住購房需求；合肥規(guī)定房企搖號時提供不得低于30%比例的房源用于剛需購房；金華要求房企提供不少于50%比例的房源用于市區(qū)“無房家庭”購買。

其次在抑制炒房人群需求方面，限購、限售是各城市的主要舉措。在限購方面，合肥、蕪湖等城市首次提出熱點樓盤搖號購房；上海、北京嚴格執(zhí)行住房限購政策，夫妻離異的，任何一方自夫妻離異之日起3年內(nèi)購買商品住房的，其擁有住房套數(shù)按離異前家庭總套數(shù)計算；上海、杭州、合肥等將法拍房納入限購,購買法拍房需具備本市購房資格。防范學區(qū)房炒作是各大城市關注的熱點問題，上海、西安、蘇州等城市規(guī)定房企及中介不得使用“學區(qū)房”進行推介、宣傳。太原、合肥等城市實行“學位限定”，在一定程度上限制了炒作學區(qū)房人群的需求，在限售方面，多地提出或加強住房限售。

2 部分城市市場調(diào)控政策存在的問題

2.1 調(diào)控政策制定內(nèi)在驅(qū)動力不足

地方政府對“土地財政”的依賴和政府主要官員任期時間短是導致政策調(diào)控內(nèi)在驅(qū)動力不足的主要原因。政府賣地除直接收入土地出讓金之外，還包括各種與土地相關的稅收。黃國龍(2013)等通過對土地出讓金和一系列與土地相關稅收收入相加發(fā)現(xiàn)2010年“土地財政”收入與當年地方政府本級財政收入相當[1]。據(jù)統(tǒng)計，2020年全國44個主要城市對土地財政依賴度超過100%的有20個。調(diào)控房地產(chǎn)，調(diào)控房價顯然會影響下一輪土拍價格，造成地方財政收入減少，影響城市建設。地方政府主要領導調(diào)動較為頻繁，官員任期調(diào)整似乎沒有明確時間限制,固定任期已權變?yōu)閺椥匀纹赱2]。受政績影響，調(diào)動頻繁官員更多注重短期房價上漲帶來的經(jīng)濟效益，缺乏對房價上漲所造成負面效益的長遠認知。

2.2 調(diào)控政策內(nèi)容針對性、精準度不足

房地產(chǎn)市場需求主體復雜，這就要求政策的制定有針對性和傾斜性，提高對購房者合理住房需求的支持度，政策應體現(xiàn)對剛需人群放寬限制，對炒房客嚴加管控。有些城市對人才界定、落戶、購房的限制較為寬松，這就可能導致人才炒房。部分城市在一些政策上限制較為嚴格，如限購、限售。但在另一些政策上顯得較為寬松，如人才購房、離婚購房、法拍房、學區(qū)房。這可能會導致限炒政策難達預期，難以形成政策組合的合力。

2.3 調(diào)控政策負面影響逐漸顯現(xiàn)

調(diào)控政策集中出臺無疑在最短時間內(nèi)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，但密集政策也很大程度上促使一些隱性問題最快的暴露出來，如地方財政壓力、房企“存活”問題等。若這些危機不能及時化解，穩(wěn)恐難實現(xiàn)。

目前房地產(chǎn)市場加速分化，大城市群虹吸效益越來越明顯。許多房地產(chǎn)市場熱度邊緣城市，本身由于住房存量大，又缺乏增量人口和資金，導致房價下行壓力巨大。而房價下跌又會導致地價下跌，進而影響土地出讓收入。許多中小型城市產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，土地出讓金占地方財政收入很大比重。土地財政大多用于城市基礎設施和公共設施等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給,因此,若土地出讓收入減少, 則會減少生產(chǎn)性公共產(chǎn)品, 阻礙經(jīng)濟增長[3]。

房地產(chǎn)業(yè)因具有產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動作用明顯等特點, 它的變動通常會對眾多相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大的沖擊波, 影響宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。從上游建筑材料，到中游開發(fā)建設，再到下游銷售裝潢，每個環(huán)節(jié)都吸納了大量勞動力與資金。房企“存活”已不是簡單的經(jīng)濟問題，還有更深層次的社會問題。

3 地方政府房地產(chǎn)市場調(diào)控政策優(yōu)化方向

基于以上論述，本研究認為地方政府制定房地產(chǎn)政策的優(yōu)化方向應是在“因城施策”，落實城市主體責任的主方向上改革“土地財政”、官員任期等阻礙政策制定的因素；優(yōu)化政策內(nèi)容，構建一套動態(tài)化、閉合化、精準化的政策體系；管理社會預期，整治市場秩序。具體如下四方面所述。

3.1 改革地方官員考評機制，提升政策前瞻性

地方政府官員著力采用在短期內(nèi)見效的決策方案,回避那些現(xiàn)在出力而在未來獲益的決策方案[5]，往往希望在自己任期內(nèi)實現(xiàn)效益最大化，缺乏對房價上漲、房地產(chǎn)不斷泡沫化消極影響的認知。在“以人為本”的發(fā)展觀念下，地方官員考評不應只注重經(jīng)濟效益，更要看重社會效益[5]。

3.2 完善調(diào)控政策體系，實現(xiàn)調(diào)控政策的動態(tài)化、閉合化和精準化

在土地政策與監(jiān)管方面，熱點城市應在熱點或全城范圍采取最高限價拍賣模式，通過熔斷等手段嚴格控制溢價率，達限價后應采取“搖號”或“競品質(zhì)”等方式?jīng)Q定土地歸屬。加強開發(fā)商購地資金監(jiān)管，嚴查、嚴懲囤地，購而不用的拿地行為。在財稅金融政策與監(jiān)管方面，實行差別化信貸政策，上調(diào)二套房及多套房首付比例，如多套房首付比例為100%。調(diào)整公積金貸款利率和額度，對于二套房公積金貸款利率可為同期一套房的1.1倍。完善房地產(chǎn)相關稅收政策。在住房供給與監(jiān)管方面，地方政府應根據(jù)土地規(guī)模增加住宅用地的供應，積極建設保障性住房，安居型住宅用地應不得低于50%；大力發(fā)展租賃住房，積極引導社會消費觀念由購房向租房轉(zhuǎn)變。著力解決結構性供求問題，滿足新市民、青年人購房需求。打破房屋中介與購房者之間的信息不對稱，打擊中介惡意炒作、哄抬房價、散布虛假房源、虛假廣告、虛假銷售，規(guī)范房產(chǎn)中介行為。在住房需求與監(jiān)管方面，普遍實施的熱點地區(qū)熱點樓盤搖號購房、房屋限售的政策，限售期可為3～5年。對炒作熱情高漲的學區(qū)房而言，可以實行“大學區(qū)”“學位限定”等措施，甚至可逐漸取消學區(qū)制度。土地、金融、財政、供求、監(jiān)管等政策之間應相互協(xié)調(diào)、相互配合，環(huán)環(huán)相扣，形成政策合力，讓炒房者無漏洞可鉆。推動限購、限貸、限售等多方面的有機結合，推進房地產(chǎn)政策合縫化，實現(xiàn)房住不炒、炒房無利。

3.3 擺脫“土地財政”依賴，推進房地產(chǎn)稅改革

為減輕地方財政風險，改革“土地財政”勢在必行?？梢酝ㄟ^積極培育發(fā)展實體經(jīng)濟，創(chuàng)造可持續(xù)的財政收入。還可以穩(wěn)步推進征收房地產(chǎn)稅，這不僅能夠為地方政府創(chuàng)造穩(wěn)定持續(xù)的稅收，破除“土地財政”過度依賴的困局，還能夠提高資金利用效率，推動資金注入實體經(jīng)濟，促成雙循環(huán)發(fā)展格局。

3.4 積極管理社會預期，整治市場秩序

地方政府要加強整治房地產(chǎn)市場秩序，重點排查整治房地產(chǎn)開發(fā)、房屋買賣、住房租賃、物業(yè)服務等領域問題。注重公安、金融、稅務、市場監(jiān)管等多部門協(xié)調(diào)配合，建立聯(lián)動機制，提高綜合治理水平。積極利用多渠道引導社會輿論，加大對違規(guī)違法人員懲處力度。既解決當前房地產(chǎn)市場突出問題，又注重完善體制機制，形成房地產(chǎn)整治長效機制。