新時代鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)用地治理現(xiàn)實問題與制度探究

□司嘉琪

（河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北 邯鄲 056000）

1 “新時代”的具體含義

我國目前正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史時期，也是世界正在經(jīng)歷百年未有之變局的歷史時期。所謂新時代，是人民需求發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變的時代，即社會的主要矛盾不再是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，而是轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。

這一新時代下的主要矛盾，有經(jīng)濟(jì)增速過程中東西、南北地域之間發(fā)展的不平衡帶來的，也有城市和農(nóng)村之間的發(fā)展不平衡帶來的。但是，作為不怕艱辛、勇于奮斗的中華兒女，每個人都有著對美好生活的追求，每個人也有著追求美好生活的動力和行動。作為為人民服務(wù)的中國共產(chǎn)黨，將人民對美好生活的向往看在眼里、記在心里，為了縮小農(nóng)村和城市之間發(fā)展的差距，不斷地推進(jìn)農(nóng)村各項制度措施的落地實施，逐漸演變出了一套相對完整的制度體系。

2 “鄉(xiāng)村振興”的歷史沿襲

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是2017 年在黨的十九大中首次提出，但是該戰(zhàn)略并不是憑空產(chǎn)生。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是由“三農(nóng)”問題衍生出來的，結(jié)合中國進(jìn)入新時代的時代背景，扎根于我國社會主義初級階段的現(xiàn)實土壤衍生出來的。

所謂“三農(nóng)”，就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，“三農(nóng)”問題就是基于這三個因素所產(chǎn)生的問題?！叭r(nóng)”問題由來已久，早在20 世紀(jì)80 年代，中央一號文件就提出了“三農(nóng)”的概念。隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)不再簡單拘束于“三農(nóng)”，而是向更廣的范圍延伸，其中包括主體的種類擴大、土地性質(zhì)的擴大以及市場環(huán)境的擴大等。因此，在新時代這一關(guān)鍵性的歷史時期，鄉(xiāng)村振興不能只局限于三農(nóng)問題。2018 年的中央一號文件為我國農(nóng)村工作的總體方向指明了宏觀方向。在立法層面，針對農(nóng)業(yè)問題的立法體系逐漸完善，漸漸產(chǎn)生了專門調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法律法規(guī)和一系列政策，促使農(nóng)村農(nóng)業(yè)關(guān)系不斷良性發(fā)展。

而農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，是鄉(xiāng)村振興中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。所謂農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的各個方面、各個環(huán)節(jié)的現(xiàn)代化的總體要求。主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)制度的現(xiàn)代化；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、集約化；農(nóng)業(yè)耕種主體的現(xiàn)代化以及農(nóng)產(chǎn)品加工的規(guī)?；⑿驶?。綜上所述，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建立在科技和效率的基礎(chǔ)上，并不僅僅是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的行業(yè)的現(xiàn)代化程度與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化亦是息息相關(guān)。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的“看天吃飯”也是截然不同的。

3 農(nóng)村土地制度歷史演進(jìn)

土地是農(nóng)業(yè)人口的“立身之本”，是農(nóng)業(yè)人口勞作生產(chǎn)活動中不可缺少的生產(chǎn)資料。農(nóng)業(yè)用地的留存和分配政策，在歷朝歷代都是社會穩(wěn)定、國家發(fā)展的“利器”。農(nóng)業(yè)人口作為國家之中最廣泛和最基礎(chǔ)的階級，是國家發(fā)展與穩(wěn)定中必須重視的階級力量。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，在發(fā)展的各個階段都始終強調(diào)農(nóng)業(yè)人口和發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要性，并在不同發(fā)展時期創(chuàng)立了不同的、符合時代發(fā)展的、科學(xué)的土地政策。

在新民主主義時期，中國共產(chǎn)黨就提出了較為明確的土地政策。在中國共產(chǎn)黨建立之初，黨及黨的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)意識到了農(nóng)民階級在革命中的重要性?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，為了聯(lián)合最廣泛的人民力量共同抗戰(zhàn)，土地政策也在原有基礎(chǔ)上作出了相應(yīng)的調(diào)整，即保留地主對土地的所有權(quán)，減輕無地農(nóng)民租金和利息，達(dá)到各階層的平衡。在解放戰(zhàn)爭時期，黨的土地政策更加強調(diào)廢除封建土地所有制，并且注重保障農(nóng)民的土地，確?！案哂衅涮铩?。

中華人民共和國成立后，我國的土地政策充滿了“探索”的特色。進(jìn)入社會主義建設(shè)的探索時期，我國出臺了相關(guān)政策，規(guī)定了土地歸農(nóng)民所有。自此，全國農(nóng)業(yè)人口根據(jù)該政策分得了農(nóng)村土地。此次土地改革，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，結(jié)束了我國封建社會的土地制度，在諸多改革中具有里程碑的地位。過渡時期結(jié)束后，為了在我國建立社會主義國家，我國在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步探索出農(nóng)村合作社制度，在此基礎(chǔ)上規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，基本完成農(nóng)村的社會主義改造。

改革開放時期，為了恢復(fù)生產(chǎn)力，提高農(nóng)村的生產(chǎn)效率，中國共產(chǎn)黨在鄧小平的帶領(lǐng)下，創(chuàng)造性地提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸國家和集體所有，以家庭為單位的農(nóng)戶具有農(nóng)村集體土地或者國家土地的使用權(quán)，土地上收獲的農(nóng)作物歸農(nóng)戶個體所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的提出極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國農(nóng)業(yè)也有了長足的發(fā)展。

進(jìn)入新時代，面對經(jīng)濟(jì)迅速增長帶來的農(nóng)村人口流失，隨之而來的勞動力流失，使大量農(nóng)村土地?zé)o人耕種。為解決這一問題，我黨提出將土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分隔，實施“三權(quán)分置”的政策。中國共產(chǎn)黨成立以來，土地政策雖然會根據(jù)不同的歷史時期和歷史背景進(jìn)行調(diào)整，但土地政策的制定目的，一直以來都是為保護(hù)廣大農(nóng)民群眾的利益，保障社會秩序穩(wěn)定，鞏固國家發(fā)展穩(wěn)定大局。

3.1 農(nóng)業(yè)用地在實踐中的治理現(xiàn)狀

黨制定土地政策的最初目的，就是防止土地逐漸向少數(shù)群體集中，進(jìn)而出現(xiàn)地主壓迫的現(xiàn)象。在隨后制定政策的過程中，也一直體現(xiàn)著這一基本目的：不論是新民主主義時期的公有化土地，還是中華人民共和國成立后將土地平均分配給農(nóng)民，亦或是改革開放后，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷完善和補充，都充分體現(xiàn)了這一政策目的。

當(dāng)今中國，正在經(jīng)歷的是百年未有之變局，也是百年未有之機遇。新時代的大背景下，我國在經(jīng)濟(jì)總體上穩(wěn)定持續(xù)向好、增速放緩，政策上不斷開放包容，社會更加注重秩序和法治。新時代的開放和發(fā)展造就了農(nóng)村人口的流動，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)行到今天，農(nóng)村人口不再拘泥于土地，而是不斷向城市涌入。市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展也在不斷催生著一批又一批新興行業(yè)。而這一現(xiàn)象帶來的后果是承包土地的農(nóng)戶由于年輕勞動力外出務(wù)工而導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)用地閑置，不利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。此時，作為集體經(jīng)濟(jì)組織，為了使農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的使用率發(fā)揮到最大，會與承包人進(jìn)行協(xié)商，將閑置的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包或者是將承包土地進(jìn)行收回并重新將其發(fā)包。而在此情況下，農(nóng)村具有勞動能力的農(nóng)戶會大量承包土地進(jìn)行耕種或者進(jìn)行轉(zhuǎn)租、雇傭他人進(jìn)行耕種。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，衍生出來的“三權(quán)分置”制度，可以很好地解決上述問題。所謂“三權(quán)”，是將土地不同屬性的權(quán)利區(qū)分對待。在土地歸國家和集體所有的制度背景下，衍生出針對土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)區(qū)分情況處理。即承包土地的農(nóng)業(yè)人員，不想將承包的土地轉(zhuǎn)出，也不想將承包土地被收回時，可以將自己所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拆解，即承包人自己保留承包地的承包權(quán)，但為不讓承包土地閑置造成資源浪費，法律同時允許承包人將自己承包地的經(jīng)營權(quán)投入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)的方式是多種多樣的，如出資、入股或者出租等方式。通過這一制度，使土地的經(jīng)濟(jì)價值得到了極大的發(fā)揮，也是通過這一制度，將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)氛圍推向一個新的高度。農(nóng)民不再單純地依靠土地上生長出的農(nóng)作物所轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)價值作為唯一的經(jīng)濟(jì)收入，而是將承包土地本身的經(jīng)營權(quán)也作為一種商品進(jìn)行市場化運作。豐富了農(nóng)業(yè)人口的收入來源和種類，增加了農(nóng)村人口的收入，將農(nóng)村人口收入從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變。

3.2 當(dāng)前制度背景下農(nóng)村土地管理中呈現(xiàn)的問題

我國《農(nóng)村土地承包法》的新修訂所明確的“三權(quán)分置”制度，是我國土地制度、政策的一次歷史性的進(jìn)步，立足現(xiàn)實又著眼未來。但是在制度實施過程中，仍然存在著一系列的障礙。

首先，農(nóng)村人口思維固化。我國《農(nóng)村土地承包法》中，明確鼓勵農(nóng)民對享有的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也明確了農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后所享有的權(quán)利。但盡管國家出臺相關(guān)政策，鼓勵農(nóng)村人口在外出務(wù)工后將閑置土地保留承包權(quán)，并將土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)土地效益的最大化，但是出于以下幾點原因，他們并不愿將土地經(jīng)營權(quán)投入市場。一是對法規(guī)政策的解讀不徹底，導(dǎo)致對法規(guī)政策的真正內(nèi)涵的理解出現(xiàn)認(rèn)知偏差。二是認(rèn)為土地是自己安身立命的最后的保障，將土地投入市場，不能有效對自己未來未知的風(fēng)險起到“兜底”的保障作用。三是農(nóng)村作為我國典型的一種人情社會，往往一定范圍內(nèi)的一定人員之間相互具有“從眾心理”，只有出現(xiàn)第一個“愿意吃螃蟹的人”，并且從中獲利后，其他人才會蜂擁而上，這也就導(dǎo)致了大家都不愿承擔(dān)“吃第一口螃蟹”風(fēng)險。我國作為農(nóng)業(yè)大國，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)盛行幾千年，小農(nóng)思想也在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人員的思想中根深蒂固，目前缺乏對相關(guān)法律、法規(guī)和政策的普及和宣傳，導(dǎo)致農(nóng)民對現(xiàn)行政策法規(guī)存在誤解。

其次，市場經(jīng)濟(jì)主體缺乏對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的投資興趣。農(nóng)業(yè)雖然在近幾年受到國家的大力幫扶，但是資本對農(nóng)業(yè)的投資熱情依然不高。2018 年修訂的《土地承包法》中明確了“三權(quán)分置”的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定承包人可以將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行形式多樣的流轉(zhuǎn)，并且規(guī)定享有土地經(jīng)營權(quán)的主體可以使用該土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該規(guī)定的落地實施，體現(xiàn)了國家對農(nóng)村土地的管理方式趨于多樣化，更加體現(xiàn)出國家希望土地經(jīng)營權(quán)作為一種權(quán)利能夠進(jìn)入市場，進(jìn)行市場化運作，從而產(chǎn)生更加高效的收益。這一政策的引導(dǎo)，也顯示出國家對市場經(jīng)濟(jì)主體投資農(nóng)業(yè)是持鼓勵態(tài)度。但是農(nóng)業(yè)企業(yè)等市場經(jīng)濟(jì)主體作為一類新興行業(yè)，其發(fā)展并不完善，政策上的支持力度對該行業(yè)的發(fā)展的支持力度明顯不夠。因此，市場化的、專門從事農(nóng)業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)主體從萌生、發(fā)展到成熟，仍然需要時間和加大支持力度。

再次，城市發(fā)展擠占農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間。要發(fā)展實體農(nóng)業(yè)，在目前的農(nóng)業(yè)科技水平下，仍然依賴于農(nóng)業(yè)土地。但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市住房的土地需求也在不斷地侵占著農(nóng)村地區(qū)的土地。雖然我國《土地管理法》中對耕地的保護(hù)制度做出了明確而又嚴(yán)格的規(guī)定，但是在實踐過程中，仍然存在著商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)商在購買將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建筑用地的地塊后，閑置地塊坐等升值，或者購買地塊后無經(jīng)濟(jì)實力進(jìn)行下一步開發(fā)，但又不愿意將地塊轉(zhuǎn)手等情況。土地被閑置，無人打理，荒草叢生，不僅是對我國寶貴耕地資源的浪費，也是對生態(tài)環(huán)境的破壞。

4 農(nóng)村土地治理的措施

4.1 繼續(xù)加強促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度引領(lǐng)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開制度的引領(lǐng)。農(nóng)業(yè)用地即農(nóng)村土地、林地等經(jīng)濟(jì)性用地是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托。沒有土地，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是空中樓閣。但是由于農(nóng)業(yè)人口思想的固化、市場經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村投資的熱情不高，加之農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不完善等原因，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制，此時制定制度就要發(fā)揮導(dǎo)向作用。倡導(dǎo)對現(xiàn)行政策法規(guī)進(jìn)行宣傳，讓更多的農(nóng)村地區(qū)人民了解法律法規(guī)的真正內(nèi)涵，確保農(nóng)業(yè)人口能夠真正參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，并且在自己的權(quán)利受到侵害時，能夠運用法律法規(guī)保護(hù)自己的權(quán)利。

4.2 鼓勵市場經(jīng)濟(jì)主體對農(nóng)村的投資

用政策促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)主體對農(nóng)業(yè)的投資勢頭，促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，不斷提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。用市場經(jīng)濟(jì)的投資促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地使用更加科學(xué)、合理，促成規(guī)模生產(chǎn)，保證農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)的同時，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，降低農(nóng)業(yè)人口耕種農(nóng)作物的市場風(fēng)險。政策的制定要注重鼓勵市場經(jīng)濟(jì)主體在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動，便捷市場經(jīng)濟(jì)主體向農(nóng)業(yè)投資的渠道發(fā)展，加強監(jiān)管，在維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)網(wǎng)穩(wěn)定的同時，兼顧投資企業(yè)的利益。

4.3 鼓勵發(fā)展科技，尤其是農(nóng)業(yè)科技

用政策促進(jìn)科技發(fā)展的方面，要更加注重對發(fā)明專利等知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，不斷完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)。讓農(nóng)業(yè)科研人員無后顧之憂，增強科技研發(fā)活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)相關(guān)科技的進(jìn)步。在注重知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的同時，要更加注重對高等教育的投入，尤其注重對農(nóng)業(yè)科技研究人員的培養(yǎng)。加強農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)，保證農(nóng)業(yè)科技人才的持續(xù)供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個方面不斷創(chuàng)新。

4.4 嚴(yán)格把控農(nóng)用地轉(zhuǎn)商，保護(hù)耕地紅線

無土化農(nóng)業(yè)并未普及，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然需要土地。國家要更加注重對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地行為的管理。切實保護(hù)耕地，將我國耕地數(shù)量保有量保持在紅線外，確保農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間不被城市化擠占。同時，應(yīng)制定政策大力鼓勵市場經(jīng)濟(jì)主體對農(nóng)業(yè)公司等專業(yè)公司進(jìn)行投資，讓市場上出現(xiàn)一批專業(yè)、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)公司進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展。

5 結(jié)束語

新的時代發(fā)展要求我國農(nóng)業(yè)也走向新時代。鄉(xiāng)村振興無疑是目前保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的總方針、總目標(biāo)。農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基底，農(nóng)業(yè)用地的維護(hù)是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基本要求。保證農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，需要社會各方的全面努力。政策上要改革農(nóng)業(yè)用地的承包方法和使用主體；鼓勵專業(yè)公司對農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資，從而達(dá)到改革農(nóng)業(yè)用地使用的現(xiàn)狀；注重知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，尤其是農(nóng)業(yè)新科技的知識產(chǎn)權(quán)，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。