農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與發(fā)展措施

□代玉鳳

（濟寧市兗州區(qū)大安鎮(zhèn)人民政府，山東 濟寧 272100）

調(diào)查數(shù)據(jù)分析表明，山東省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)持續(xù)增長，流轉(zhuǎn)速度不斷加快，流轉(zhuǎn)過程中簽訂的土地承包合同比例仍然偏低。調(diào)查顯示，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式呈現(xiàn)出“農(nóng)戶+農(nóng)戶”多種模式，土地流轉(zhuǎn)更加有序，吸引社會資本參與規(guī)模化農(nóng)業(yè)建設(shè)。通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村生產(chǎn)條件明顯改善。目前我國土地制度存在諸多不足，不能滿足市場需求，因為土地不僅承擔著收入和就業(yè)的負擔，而且社會意義十分重大。

基于此，要高效配置農(nóng)地資源，明確土地出讓權(quán)出讓市場的組成、組織結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則，要保護農(nóng)民主體地位，轉(zhuǎn)變基層政府在出讓中的作用。該原則不改變土地使用和合同協(xié)議。必須遵循市場價格管理，建立土地估價機制、中介轉(zhuǎn)讓服務(wù)制度、土地仲裁制度。同時，完善土地權(quán)屬制度，增加農(nóng)村社會保障，營造有利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的環(huán)境。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的時代背景

1.1 國家土地政策導向

近年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，人口穩(wěn)步增長，轉(zhuǎn)型進程工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，土地資源有限，生產(chǎn)力持續(xù)下降，矛盾猖獗，建設(shè)用地與生態(tài)用地差距日益突出。此外，從農(nóng)業(yè)方面看，目前我國農(nóng)村土地利用比較分散，一直持續(xù)應(yīng)用輪作的方式。當前，解決土地規(guī)?；?jīng)營與土地分級利用制度之間的矛盾，是農(nóng)村改革發(fā)展亟待解決的重大問題。有序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營，穩(wěn)定和改善土地承包關(guān)系，強化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素和最稀有的資源，可按照勞動力、資金、技術(shù)等投入效率的原則進行流入，以實現(xiàn)要素的最佳組合，有效地識別土地。因此，組織一個穩(wěn)定、精簡、高效的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場，是鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要途徑，應(yīng)加大優(yōu)化農(nóng)用地的配置力度。近年來，隨著城市化進程和農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力和農(nóng)村土地大量流失。在法律上，國家制定了《農(nóng)村土地管理法和農(nóng)村土地承包經(jīng)營辦法》，賦予農(nóng)民長期土地承包權(quán)，依法保障土地承包經(jīng)營權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進改革和農(nóng)村發(fā)展若干重要問題的決議》在中共中央第十七屆中央委員會第三次全體會議通過，該決議以改善管理和服務(wù)，為土地承包經(jīng)營權(quán)出讓，創(chuàng)造和完善土地承包經(jīng)營權(quán)并出讓給市場，在交換轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上保持信心、支付、租用、入伙。《中共中央、全國人大關(guān)于推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的強烈共識，農(nóng)民收入不斷增加》中強調(diào)，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營和流通市場和鼓勵資金轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有利于農(nóng)村土地經(jīng)營組織的合理流轉(zhuǎn)，有序建立和完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。在經(jīng)濟刺激和政策引導下，農(nóng)民的土地聯(lián)合拍賣協(xié)議和土地承包經(jīng)營權(quán)自行轉(zhuǎn)讓日益增多。

1.2 傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)形式的當代發(fā)展

目前，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展較為緩慢，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理中還存在很多問題，如村莊調(diào)整、農(nóng)民承包土地復(fù)墾等，土地配置仍然小而窄。傳統(tǒng)的流量模式占比較大。改革和完善我國土地管理協(xié)議流轉(zhuǎn)制度，提高土地利用效率刻不容緩，農(nóng)村要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)議管理制度，鼓勵新農(nóng)村發(fā)展。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近幾年，隨著城市化進程的推進和工業(yè)部門的發(fā)展，大量的農(nóng)村青壯年流向城鎮(zhèn)，從事加工、服務(wù)、建筑等工作，農(nóng)村大都只有“老弱病殘”留守，以一家一戶為耕作單位分散種植的小農(nóng)經(jīng)濟已不適應(yīng)當前農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為適應(yīng)新形勢下的發(fā)展，農(nóng)民依法承包經(jīng)營土地的使用權(quán)在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)大面積流轉(zhuǎn)有利于機械化耕作，促進規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，提高資源的利用率，促進資源高效配置，增加規(guī)模效益。

以大安鎮(zhèn)為例,分析了土地流轉(zhuǎn)方面的具體數(shù)據(jù)、研討了土地流轉(zhuǎn)的具體現(xiàn)狀和存在問題。該鎮(zhèn)位于城鄉(xiāng)接合部，擁有53 個行政村，家庭承包經(jīng)營耕地面積4 151.7 hm，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶12 112 戶。該鎮(zhèn)2021 年底農(nóng)村土地承包經(jīng)營及管理情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)如下：全鎮(zhèn)總流轉(zhuǎn)面積2 706.5 hm，總流轉(zhuǎn)率達65%，簽訂流轉(zhuǎn)合同的流轉(zhuǎn)面積2 184.7 hm，流轉(zhuǎn)承包耕地的農(nóng)戶有8 551 戶，簽訂流轉(zhuǎn)合同份數(shù)4 626 份；出租、轉(zhuǎn)包面積2 326 hm，以入股等其他形式的面積66 hm，流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場的面積635.5 hm，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積1 214.1 hm，流轉(zhuǎn)入合作社的面積589.6 hm，流轉(zhuǎn)入其他主體的面積264.4 hm，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積52.1 hm；土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)、市場均為0 個，土地糾紛仲裁委員和仲裁員人數(shù)均為0 個。該鎮(zhèn)的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況總體向好，但也存在發(fā)展不平衡等情況，位于城鄉(xiāng)接合部10 余個村的土地全部流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)率高達100%，但偏遠村的土地流轉(zhuǎn)率不足10%。前官莊村是個大村，擁有家庭承包經(jīng)營的耕地241.4 hm，僅流轉(zhuǎn)面積為19.8 hm，流轉(zhuǎn)率為8%。從總體看，該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀有如下特點。

2.1 流轉(zhuǎn)面積逐漸擴大化

大安鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)有其自身的特點，大多都是低產(chǎn)值、低收益的產(chǎn)業(yè)。隨著社會的發(fā)展，以一家一戶為單位的小農(nóng)經(jīng)濟，已無法滿足人們的物質(zhì)需求。

隨著企業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展壯大勞動力逐漸從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，越來越多的農(nóng)民離開土地，加入到產(chǎn)品加工、餐飲服務(wù)、運輸、建筑等行業(yè)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積也在逐漸增加。該鎮(zhèn)2010 年以前幾乎沒有進行土地流轉(zhuǎn)，還是以一家一戶為單位的方式進行耕作。2011 年城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，土地流轉(zhuǎn)也逐漸升溫，截至2021 年底已流轉(zhuǎn)面積2 706.5 hm，流轉(zhuǎn)率達65%。

2.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

大安鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)面積為2 706.5 hm，其中以出租、轉(zhuǎn)包的形式流轉(zhuǎn)面積2 326 hm，以入股的形式流轉(zhuǎn)面積34.1 hm，以其他形式流轉(zhuǎn)面積31.9 hm。從這組數(shù)據(jù)不難看出流轉(zhuǎn)方式具有多樣性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)讓方式包括分包、交換、租賃、入股、轉(zhuǎn)讓等，其中出租、轉(zhuǎn)包是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。轉(zhuǎn)包是指原承包方將自己的部分或者全部土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，承包方與合同當事人原有的合同關(guān)系不變，即承租人將土地出租給集體經(jīng)濟組織以外的當事人單位或者個人。

2.3 流轉(zhuǎn)主體多元化

大安鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)出的土地，流入農(nóng)戶的面積1214.1hm、流入家庭農(nóng)場的面積635.5 hm，流入專業(yè)合作社的面積589.6 hm，流入企業(yè)的面積52.1 hm，流入其他主體的面積264.4 hm。不同主體的廣泛參與，加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，促進了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。特別是擁有較強經(jīng)濟能力和優(yōu)厚社會資本的企業(yè)、社團加入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，其能夠加大高科技投入力度，提高單位產(chǎn)出效益。增強農(nóng)業(yè)的高標準開發(fā)利用，促進規(guī)模效益、高科技收益。

雖然當前土地流轉(zhuǎn)在各地蓬勃發(fā)展、蒸蒸日上，但也存在不少問題，例如土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、合同簽訂率不高。大安鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)面積2 706.5 hm，簽訂流轉(zhuǎn)合同面積2 184.7 hm，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶8 551 戶，簽訂流轉(zhuǎn)合同僅4 626 份。按流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶數(shù)算簽訂合同率為54%，這其中還有部分條款過于簡單的合同，正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同占比較少，流轉(zhuǎn)合同簽訂率較低。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)多存在私下、口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)給了鄰居或者近親屬，這種流轉(zhuǎn)方式大都沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，沒有正規(guī)合法的流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)得不到充分的保障。這一問題的存在與農(nóng)民的法律意識淡薄、流轉(zhuǎn)市場、機構(gòu)的不健全有著很大的關(guān)系。

另外，該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率雖然不低，但仍有約30%的農(nóng)戶沒有進行土地流轉(zhuǎn)，特別是離城鎮(zhèn)較遠的地區(qū)，未進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶更多。他們既要外出打工，還要抽出空閑時間去地里勞作，有的農(nóng)戶甚至晚上打農(nóng)藥、澆水。這部分農(nóng)戶即使種地困難也沒有把自己承包經(jīng)營的土地進行流轉(zhuǎn)，他們不是不想把土地流轉(zhuǎn)出去，而是不敢進行流轉(zhuǎn)。他們大部分沒有固定的工作和收入，沒活干時就沒有收入，怕生活失去保障。農(nóng)村居民缺乏固定的收入，沒有承受風險的能力、底氣，這也在很大程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

3 土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展及相關(guān)建議

3.1 建立健全農(nóng)村社保管理的機制

加強農(nóng)村社會保險制度建設(shè)，政府要通過農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會保險、農(nóng)村福利等方面多渠道加快農(nóng)村社會保險法制化進程，為農(nóng)村特定居民或群體提供社會救濟和保障，建立多層次農(nóng)村社會保障體系的措施。

根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的具體情況，建立保險制度農(nóng)村社會有不同的層次和標準。國家要建立統(tǒng)一的工作制度和就業(yè)制度，不歧視農(nóng)民工，把農(nóng)民工統(tǒng)一納入全社會的社會保障體系中。農(nóng)民工與用人單位簽訂勞動合同時，國家必須要求用人單位不僅要支付工資，保證其最低工資標準，保障其基本生活，解決其生活的后顧之憂；還要為這些流動性強的勞動者購買養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益。

必須建立多層次的農(nóng)村社會保險制度，逐步增加社會保障功能，解決土地流轉(zhuǎn)當事人關(guān)切的問題，促進土地流轉(zhuǎn)的有效實施，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展，保障社會穩(wěn)定。如果不解決農(nóng)村的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題，長期、完整、高效的土地流轉(zhuǎn)將會成為一句空話。

3.2 政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門建立計劃調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制

改善土地承包權(quán)流向是土地承包權(quán)流入的重要條件。由于我國獨特的農(nóng)村土地制度，土地的交易過程比傳統(tǒng)交易更為復(fù)雜。同時，由于我國農(nóng)民素質(zhì)普遍不高，有少量具有一定規(guī)模的大型種植戶，會影響土地流轉(zhuǎn)的效率和速度，權(quán)力輪換必須建立在適當?shù)氖袌鲶w系上。因此，在我國市場經(jīng)濟體制不斷完善的過程中，建立健全農(nóng)村土地市場流動機制，促進高效農(nóng)業(yè)要素合理流轉(zhuǎn)和配置，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的重大問題之一。

遵循市場價格原則。市場作為“看不見的手”，在資源配置中發(fā)揮著重要作用。過去，政府對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的干預(yù)度較大，市場尚未充分發(fā)揮作用。此外，土地出讓價格違法。在市場經(jīng)濟條件下，支持土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，合理配置資源，包括建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。根據(jù)市場制定的土地出讓價格，獲得合理的土地收益。為使出讓和轉(zhuǎn)讓定價合理，反映資源短缺，應(yīng)將出讓價格和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入市場價格機制。充分重視市場價格機制在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的重要作用，做到規(guī)范合理、科學流轉(zhuǎn)。

利用服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)系統(tǒng)，可以有效地為農(nóng)民宣傳土地出讓政策、法律法規(guī)，為使土地合理流轉(zhuǎn)，應(yīng)給出讓方提供法律咨詢服務(wù)，幫助農(nóng)民進行土地出讓價格評估、資質(zhì)評估，及時提供土地出讓信息等管理、服務(wù)工作。加強農(nóng)村土地行政權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，建立規(guī)范的土地轉(zhuǎn)讓過程。注重保護農(nóng)民合法權(quán)益，按照承諾流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。在經(jīng)營管理的過程中，必須完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營的法律法規(guī)，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)村土地劃撥法律法規(guī)明確規(guī)定了土地使用方式和使用權(quán)限，農(nóng)民可以在不侵占承包地的情況下對承包地進行有效管理。在改進和轉(zhuǎn)變土地規(guī)劃和土地利用方式的過程中，嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)民應(yīng)享有知情權(quán)。嚴禁強行干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度促進了農(nóng)村土地市場的穩(wěn)步發(fā)展，增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收益，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。應(yīng)調(diào)整土地承包流轉(zhuǎn)市場體系結(jié)構(gòu)，目前土地承包流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范，存在不按程序辦事的問題。土地承包法在農(nóng)業(yè)基地發(fā)展和農(nóng)村社會制度建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，但其流通市場是一個特殊的市場，不能適用于一般的市場理論。

3.3 完善土地糾紛處理的法律機制

隨著國家工業(yè)化和城市化進程的深入，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)旨在解決家庭分級經(jīng)營存在的生產(chǎn)效率低、使用大型農(nóng)機不便等問題。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是解決家庭經(jīng)營問題的有效路徑。我國實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，為我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展貢獻了巨大力量，促進了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，使得一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。從全國范圍來看，我國農(nóng)村土地經(jīng)營協(xié)議流轉(zhuǎn)是有趨勢的，流動速度加快，流動范圍擴大，但也存在程序不規(guī)范、市場不完善等問題，仍需通過法律途徑進行解決。隨著土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，土地糾紛問題也越來越多，解決土地糾紛問題是當下最棘手的問題。土地糾紛易引發(fā)鄰里矛盾，不利于新農(nóng)村建設(shè)的和諧穩(wěn)定。各級政府必須對土地糾紛問題高度重視。政府要依次在村、鎮(zhèn)、區(qū)逐級設(shè)置土地糾紛仲裁調(diào)處等專門機構(gòu)、配備專業(yè)人員。加強對專業(yè)管理服務(wù)人員的培訓，專業(yè)人員要熟練掌握土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，為農(nóng)民群眾服務(wù)，保護農(nóng)民群眾的切身利益。

4 結(jié)束語

首先，研究山東省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況，總結(jié)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的性質(zhì)和問題，存在流通量小而窄、傳統(tǒng)輪換方式占比較大、農(nóng)村土地承包經(jīng)營市場不完善等主要問題。其次，通過對調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，找出限制經(jīng)營權(quán)活動的具體因素，主要影響因素有現(xiàn)行土地制度不完善、群落特征和個體特征。再次，從農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場構(gòu)成、制度結(jié)構(gòu)、運行規(guī)律和市場培育對策這4 個方面進行了考察。