農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的“碎片化”問題與整體性治理研究

□陳思奇

（南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094）

1 問題提出

據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國60 歲及以上人口為2.64 億人，占總?cè)丝诘?8.7%。可見，當(dāng)前我國面臨著嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，由此引發(fā)的養(yǎng)老問題也日益凸顯，引起人們的廣泛關(guān)注。與城市相比，農(nóng)村的老齡化趨勢(shì)更加明顯，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題也更加困難。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2020 年11 月，我國農(nóng)村60 歲及以上老年人占比23.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99 個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與城市相比仍處于較低水平，養(yǎng)老保障制度尚未健全，養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”現(xiàn)象。黨的十九大報(bào)告明確指出，要“健全農(nóng)村老年人關(guān)愛服務(wù)體系”，充分說明了黨和政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)保持高度重視。為此，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的研究就顯得尤為必要。

2 文獻(xiàn)綜述及研究意義

在我國進(jìn)入深度老齡化社會(huì)的背景下，養(yǎng)老問題已成為影響國家全局的戰(zhàn)略性問題，受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給滯后，是我國應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的一個(gè)痛點(diǎn)和難點(diǎn)所在。有部分學(xué)者通過研究表明，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村勞動(dòng)力外流導(dǎo)致傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務(wù)供給不足，許多農(nóng)村老年人面臨家人陪伴不足、疾病照料缺失、精神孤獨(dú)空虛等問題。由此可見，由農(nóng)村社會(huì)變遷帶來的代際關(guān)系、家庭結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念等方面的變化，使傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式正在發(fā)生改變。因此，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老公共服務(wù)體系的建立與完善不僅有利于提高農(nóng)村老年人的福利水平，而且能夠?yàn)樽优畡趧?dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)能力、收入結(jié)構(gòu)及個(gè)人經(jīng)歷等變化又推動(dòng)了農(nóng)民分化，使得農(nóng)民的養(yǎng)老訴求差異明顯。而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容、主體和模式?jīng)]有及時(shí)跟進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)供給的錯(cuò)位與失衡問題并存，有效的養(yǎng)老服務(wù)供給不足，難以滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老的實(shí)際需要。我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制正處于基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)落后、專業(yè)技術(shù)人員缺乏與“空巢老人”數(shù)量增加的多重不利環(huán)境下，改進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給管理顯得尤為重要。應(yīng)深刻把握鄉(xiāng)村振興的大背景，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)、鄉(xiāng)村孝老文明鄉(xiāng)風(fēng)樹立、鄉(xiāng)村適老宜居環(huán)境培育、鄉(xiāng)村養(yǎng)老社會(huì)支持體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需均衡發(fā)展。

部分學(xué)者運(yùn)用比較研究的方法對(duì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給進(jìn)行了探討分析。在城鎮(zhèn)化背景下，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)長期處于“重城市、輕農(nóng)村”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)先向城市供給。有學(xué)者從江蘇省公共養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中顯現(xiàn)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距入手，發(fā)現(xiàn)與城市相比，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)在“人”“財(cái)”“物”上存在運(yùn)營效率低下、專業(yè)服務(wù)人員不足等問題。

通過對(duì)已有研究的梳理發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)尚未能夠有效匹配當(dāng)?shù)孛癖姷酿B(yǎng)老需求。究其本質(zhì)，在于養(yǎng)老服務(wù)供給的“碎片化”。因此，在已有研究的基礎(chǔ)上，借鑒整體性治理理論，深入挖掘農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的“碎片化”問題表征與深層邏輯，探討農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給“碎片化”困境的破解之道，從而推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量的提升，讓農(nóng)村老年人真正地實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

3 農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的“碎片化”問題表征

3.1 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體的“碎片化”

當(dāng)今，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給已經(jīng)存在家庭、政府、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織等多個(gè)主體。雖說多元主體參與的供給格局確實(shí)已經(jīng)在一定程度上緩解了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給所面臨的難題，但總體而言，多元主體之間尚未形成協(xié)同合作的整體性供給機(jī)制，各主體對(duì)自身定位及供給責(zé)任尚未明晰，從而形成了供給主體的“碎片化”狀況。

首先，政府部門作為主要的供給主體，其部門與部門之間缺乏合作，導(dǎo)致政府部門內(nèi)部的“碎片化”和部門之間合作的“碎片化”。具體表現(xiàn)為各級(jí)政府的職能劃分不清晰、權(quán)責(zé)不對(duì)等以及“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象3 方面。從中央到地方再到基層政府，各級(jí)政府部門之間尚未對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給形成合力，在養(yǎng)老服務(wù)供給的事務(wù)管理中存在責(zé)任分工不明確的問題，即“職責(zé)同構(gòu)”問題。此外，各部門作為“經(jīng)濟(jì)人”，天然的自利傾向會(huì)驅(qū)使他們做出努力達(dá)成自身利益最大化的行為，但部門之間的利益分割使得部門之間缺乏溝通與合作，加劇政府供給的“碎片化”。長期如此，容易導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政出多門、政策分散且呈“孤島”狀態(tài)，嚴(yán)重影響?zhàn)B老公共服務(wù)的整體效益。

其次，由于農(nóng)村公共服務(wù)供給涉及眾多不同領(lǐng)域，僅靠政府單一力量供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。近年來，隨著政府的幾輪職能改革以及非營利性社會(huì)組織的逐漸發(fā)展，越來越多的非營利性社會(huì)組織承擔(dān)起了農(nóng)村部分養(yǎng)老服務(wù)供給的職責(zé)。因其志愿性、非營利性以及民間性的特點(diǎn)，在一定程度上緩解了農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的問題。但是，非營利性社會(huì)組織囿于自身發(fā)展時(shí)間較短，尚未完善內(nèi)部的組織架構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制，加上資金等相關(guān)資源短缺，其發(fā)展能力與服務(wù)能力受到了很大限制，使得非營利性社會(huì)組織給農(nóng)村所提供的養(yǎng)老公共服務(wù)不穩(wěn)定、帶有極大不確定性，其供給的持續(xù)性難以保證。加上目前尚未有機(jī)制體制能夠完全厘清政府主體、市場(chǎng)主體以及非營利性社會(huì)組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，容易形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體“碎片化”的狀況。具體而言，主要體現(xiàn)在社會(huì)組織獨(dú)立性衰退、志愿失靈以及結(jié)構(gòu)性紊亂3 方面。第一，我國大部分非營利性社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展離不開政府部門的推動(dòng)，因此組織自身天然帶有濃厚的“行政化”色彩，缺乏獨(dú)立性。雖然也存在部分非政府部門推動(dòng)而建立發(fā)展起來的非營利性社會(huì)組織，但就總體而言，其力量難以支撐自身形成高度組織化、程序化、規(guī)范化的隊(duì)伍。第二，非官方的社會(huì)組織資金缺口較大，在管理過程中的支出與其能夠籌措到的資源不對(duì)稱。再加上社會(huì)組織的資金主要來源于社會(huì)及企業(yè)捐贈(zèng)，舉辦的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目一般由捐贈(zèng)人把握，他們?cè)谶x擇服務(wù)對(duì)象時(shí)往往由自己的偏好決定，這會(huì)使得受益老人并非是最需要服務(wù)的老人。第三，我國尚未完善養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，亦缺乏配套的法律、監(jiān)督、管理等制度。所以在為農(nóng)村老年人提供服務(wù)的過程中會(huì)出現(xiàn)服務(wù)的隨意性強(qiáng)、連續(xù)性差、專業(yè)化以及規(guī)范化程度不足等問題，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老公共服務(wù)在農(nóng)村的供給時(shí)常陷入不穩(wěn)定、難以持續(xù)的艱難境地，這也就代表著農(nóng)村老年人享受養(yǎng)老公共服務(wù)的機(jī)會(huì)帶有極大的不確定性，因此就出現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)非營利性社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)供給的“碎片化”局面。

3.2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給決策的“碎片化”

供給決策的“碎片化”主要表現(xiàn)為供給決策主體不健全、供給決策機(jī)制不完善。

首先，與城市相比，農(nóng)村地區(qū)老年人的受教育程度、價(jià)值觀念都較為落后。因此長期以來政府成為單一決策主體。讓農(nóng)村老年人普遍形成了政治依附心理，缺乏政治參與意識(shí)。盡管近年來隨著政治體制改革的不斷進(jìn)步，農(nóng)民的政治參與意識(shí)隨之提升，但農(nóng)民尤其是老年人的參與能力明顯不足，因此作為供給對(duì)象的老年人往往不參與供給決策相關(guān)工作。

其次，因?yàn)樵谵r(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中占據(jù)決策主體地位的老年人受到了忽視，缺乏話語權(quán)在一定程度上使養(yǎng)老服務(wù)供給相應(yīng)形成了“自上而下”的決策機(jī)制。在該機(jī)制下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給決策的主體是政府。而在供給決策的過程中，受“經(jīng)濟(jì)人”自利取向的驅(qū)動(dòng)，政府官員在代表公共利益的同時(shí)，一般還會(huì)考慮到自身政治利益的最大化。因此，政府往往以自身的供給偏好代替農(nóng)村老年人的需求偏好，偏向于供給一些能夠顯示政府政績的“亮點(diǎn)工程”和“政績工程”，使得老年人的需求意愿得不到有效體現(xiàn)，進(jìn)一步導(dǎo)致老年人真正需要的養(yǎng)老服務(wù)不能夠被有效供給。不同層級(jí)的政府管理部門大都以城市作為中心點(diǎn)來確定養(yǎng)老服務(wù)供給的相關(guān)決策方案，基層農(nóng)村作為邊緣點(diǎn)，其需求之聲常常被忽略。因此，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給大多采用“一廂情愿”的單向供給方式，即供給內(nèi)容、數(shù)量、品質(zhì)等方面均由政府決定。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供需之間無法實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，供給效率較為低下。

3.3 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給監(jiān)督的“碎片化”

監(jiān)督主體的明確性與監(jiān)督體系的規(guī)范性，直接關(guān)系到農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給效率以及財(cái)政支出效率。由于我國的農(nóng)村數(shù)量多，分布也較為分散，中央及地方政府“自上而下”的監(jiān)督機(jī)制嵌入農(nóng)村的復(fù)雜場(chǎng)域，其監(jiān)督力度及效用難以有效發(fā)揮，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給陷入監(jiān)督“碎片化”困境。其供給監(jiān)督的“碎片化”表現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給監(jiān)督缺乏專門高效協(xié)同的管理機(jī)構(gòu)，尚未健全養(yǎng)老服務(wù)供給的監(jiān)督體系，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給管理乏力。政府作為農(nóng)村場(chǎng)域養(yǎng)老服務(wù)的供給主體和監(jiān)督主體，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，這就導(dǎo)致難以對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給情況進(jìn)行真正的監(jiān)督。而農(nóng)村老年人作為養(yǎng)老服務(wù)供給對(duì)象，承擔(dān)著一定的監(jiān)督工作。但因其在供給過程中缺失話語權(quán)以及受自身能力的限制，往往無法對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過程中科學(xué)評(píng)估反饋體系的缺失，“第三方”供給監(jiān)督制度的亟待建立，以及農(nóng)村老年人“自下而上”監(jiān)督上行通道的疏通需要，成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給監(jiān)督“碎片化”的癥結(jié)所在。

4 破解農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)“碎片化”問題的整體性之道

“整體性治理”概念最早由英國約克大學(xué)的安德魯·鄧西爾（AndrewDunsire）于1990 年提出。1997年英國的佩里·?？怂梗≒erri Six）在《整體性治理：新的改革議程》（Holistic Government）一書中對(duì)該概念進(jìn)行了論證。作為對(duì)新公共管理理論的修正與回應(yīng)，整體性理論以公眾為中心，以整體性為取向，以“問題的解決”為政府行為的邏輯起點(diǎn)，以向公眾提供無縫隙的公共服務(wù)為目標(biāo)，著重破解新公共管理帶來的治理主體分散化、公共服務(wù)裂解化和治理“碎片化”困境，逐漸成為西方國家治理改革的趨勢(shì)。現(xiàn)今，國內(nèi)外已有眾多學(xué)者展開了對(duì)整體性治理理論的研究，其倡導(dǎo)的整體性取向和無縫隙公共服務(wù)目標(biāo)對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給問題的解決具有重要啟示。

4.1 整合供給主體，建構(gòu)多元主體協(xié)同供給機(jī)制

以整體化治理為導(dǎo)向，建立多元主體的協(xié)同供給機(jī)制需要以法律形式明晰政府、市場(chǎng)及社會(huì)組織的角色定位與權(quán)責(zé)關(guān)系，為供給主體之間展開合作提供合法要件基礎(chǔ)。政府作為公權(quán)力的象征，應(yīng)在協(xié)同供給體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，通過合理調(diào)配市場(chǎng)資源，讓渡部分權(quán)力為市場(chǎng)、非政府組織等其他主體共同參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，增強(qiáng)其他主體的合作意愿。整合政府相關(guān)部門在養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任，并對(duì)其進(jìn)行明確的事權(quán)劃分。以農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)收益范圍的大小，區(qū)劃中央與地方政府之間的權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的“無縫隙”覆蓋。而市場(chǎng)、非營利性社會(huì)組織則扮演協(xié)同者的角色，憑借各自在領(lǐng)域內(nèi)的有效優(yōu)勢(shì)，積極增進(jìn)與政府的協(xié)調(diào)合作，并自覺承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給的關(guān)鍵在于吸引多元化主體積極主動(dòng)參與到協(xié)同供給系統(tǒng)中來。政府通過政策優(yōu)惠等激勵(lì)措施，驅(qū)動(dòng)其他主體與政府部門合作，整合政府主體與社會(huì)主體之間的關(guān)系。比如政府可以通過出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策或提供財(cái)政資金支持鼓勵(lì)企業(yè)參與到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中來。對(duì)于非政府組織而言，政府可以采取表彰嘉獎(jiǎng)、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼的方法予以激勵(lì)。

4.2 整合供給決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供需有效對(duì)接

綜觀農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給決策的全過程，即“農(nóng)村老年人反映問題—農(nóng)村基層組織識(shí)別需求—農(nóng)村基層組織提供備選方案—上報(bào)上級(jí)政府—政府部門選擇實(shí)施方案—執(zhí)行方案并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估”，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老年人反映問題是其需求的體現(xiàn)，因此，應(yīng)將“自上而下”和“自下而上”兩種方式相結(jié)合，形成“上下結(jié)合”的決策方式。

一方面，中央政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀政策方面全局性的頂層設(shè)計(jì)，再逐步傳導(dǎo)至基層政府。供給政策的頂層設(shè)計(jì)在于打破城鄉(xiāng)“差序格局”，規(guī)范各職能部門的職責(zé)范圍，發(fā)揮多元主體參與的主觀能動(dòng)性，形成一套系統(tǒng)化的養(yǎng)老服務(wù)政策配套體系，并以“承諾要約”形式確定和實(shí)施，從而確保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的系統(tǒng)性。另一方面，充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)自組織的作用，有效整合農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，逐步強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)自組織、農(nóng)村老年人個(gè)體在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的話語權(quán)。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給決策之前，需借助農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織，客觀、切實(shí)、有效地獲取農(nóng)村老年群體養(yǎng)老服務(wù)供給的需求意愿，以此作為傳統(tǒng)“自上而下”供給決策方式的有益補(bǔ)充。

4.3 整合監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)評(píng)估反饋體系

整合農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的監(jiān)督機(jī)制，主要包括預(yù)算監(jiān)督、規(guī)劃監(jiān)督、公平監(jiān)督及績效監(jiān)督4 個(gè)方面。在預(yù)算監(jiān)督方面，主要對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的預(yù)算資金進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)涵蓋政府向下級(jí)委派“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給”監(jiān)督責(zé)任、以經(jīng)濟(jì)審計(jì)方式監(jiān)督“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給”支出、以立法或權(quán)力機(jī)關(guān)的方式審查與監(jiān)督、養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的基層社會(huì)組織對(duì)“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給”實(shí)踐效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)級(jí)4 個(gè)維度。在規(guī)劃監(jiān)督方面，要建構(gòu)一個(gè)完整的，包括制訂、執(zhí)行、落實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)劃在內(nèi)的監(jiān)督體系。在公平監(jiān)督方面，著重監(jiān)督農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過程中的正義性與公平性問題，重點(diǎn)考慮供給標(biāo)準(zhǔn)、供給流程、供給效率等方面的公平與否。在績效監(jiān)督方面，借助新媒體技術(shù)、人大政協(xié)專項(xiàng)檢查、市民評(píng)政府、電視問政、第三方績效評(píng)估、民意調(diào)查等路徑，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是否達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)方面、經(jīng)濟(jì)性與效益性方面、科學(xué)化及合理化方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。