鞏固脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的問題研究

□王 坤

（太原市住房公積金管理中心，山西 太原 030000）

2017 年12 月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上提出鄉(xiāng)村振興的“七條之路”，其中之一為“走中國特色減貧之路”。2020 年3 月，習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強調(diào)，要“推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結合、標本兼冶的體制機制”。

1 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯關系

1.1 政策內(nèi)涵的共性

一是政策主體一致。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興都是自上而下的政策制定和實施過程，以強有力的政治和組織優(yōu)勢消除農(nóng)村絕對貧困，振興鄉(xiāng)村，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化掃清障礙。二是目標導向相通。兩大戰(zhàn)略的政策目標相通，均基于社會主義本質(zhì)要求。在近期戰(zhàn)略目標上，兩者統(tǒng)一于解決新時代“三農(nóng)”問題、補齊全面建成小康社會的短板。在長期戰(zhàn)略目標上，兩者統(tǒng)一于“兩個一百年”奮斗目標。三是政策內(nèi)容共融。兩大戰(zhàn)略的內(nèi)容存在耦合和交叉，有一致的戰(zhàn)略目標和路徑導向，有很強的內(nèi)涵共融性。在時間部署上，政策時間有重疊和交叉。脫貧攻堅期是2015—2020 年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃成形于2018 年，分2020 年、2035 年和2050 年3 個時間節(jié)點。2018—2020 年是兩大戰(zhàn)略的時間交匯期，有利于政策過渡和銜接。在體制機制上，強調(diào)黨對農(nóng)村工作的領導，強調(diào)黨委統(tǒng)領全局。在實施內(nèi)容上，兩大戰(zhàn)略都包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)提升、人才培育和農(nóng)民收入提高等內(nèi)容，具體要求和標準存在差異，但總體政策設計、內(nèi)容安排和思路舉措等一致。在實施重點上，兩大戰(zhàn)略均將發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為重點任務，強調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧和產(chǎn)業(yè)振興，以產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民就業(yè)，實現(xiàn)收入增長。

1.2 政策內(nèi)涵的差異性

一是時間安排不同。脫貧攻堅為攻堅戰(zhàn)，要求短期內(nèi)見成效，時間安排上具有突擊性特點；鄉(xiāng)村振興是持久戰(zhàn)，為分階段穩(wěn)步推進，時間安排上具有持久性特點。根據(jù)部署，2020 年底要全面完成脫貧攻堅，這要求各級政府要加快推進工作，按時保質(zhì)保量完成任務；鄉(xiāng)村振興的時間安排近期為2018—2020 年，中遠規(guī)劃至2035 年和2050 年。二是覆蓋面不同。脫貧攻堅瞄準農(nóng)村貧困人口，覆蓋貧困地區(qū)，具有局部性和特定性特點；鄉(xiāng)村振興覆蓋全體農(nóng)民和廣大農(nóng)村地區(qū)，具有整體性特點，兩者是特定群體與普惠支持的關系。三是戰(zhàn)略目標不同。脫貧攻堅的戰(zhàn)略目標是實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口脫貧，保障貧困人口基本生產(chǎn)生活，是全面小康的底線任務；鄉(xiāng)村振興旨在縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距，強調(diào)鄉(xiāng)村全方位的振興，戰(zhàn)略目標更加多維。

1.3 兩者的聯(lián)動性

聯(lián)動性體現(xiàn)了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的相互影響和傳導作用，兩者相互促進和補充。脫貧攻堅任務的順利完成為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的組織保障、制度支撐、經(jīng)濟基礎和民眾基礎，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提和優(yōu)先任務。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施能進一步鞏固和強化脫貧攻堅的成果，為防止返貧、進一步解決相對貧困問題提供強大動力保障。

2 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接中存在的問題

2.1 時效不同，導致二者在頂層設計和政策落實方面存在差異

脫貧攻堅為攻堅戰(zhàn)，要求短期內(nèi)見成效，時間安排上具有突擊性特點，5 年內(nèi)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，政策的集中度、階段性、精準度更明顯。鄉(xiāng)村振興是持久戰(zhàn)，為分階段穩(wěn)步推進，時間安排上具有持久性特點，政策具有長效性、持久性、覆蓋范圍廣的特點。因此，二者在政策制定和落實上有所不同。

2.2 覆蓋面不同，導致政策銜接不暢

脫貧攻堅的主要目標是消除貧困，實現(xiàn)貧困人口“兩不愁、三保障”，針對農(nóng)村貧困人口，覆蓋貧困地區(qū)，具有突擊性、局部性和特定性特點；鄉(xiāng)村振興聚焦相對貧困問題，更注重鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民增收致富的發(fā)展性問題，覆蓋全體農(nóng)民和廣大農(nóng)村地區(qū)，具有漸進性、普惠性和整體性特點。

2.3 易地搬遷后續(xù)扶持需持續(xù)強化

脫貧攻堅中應急性強的短期攻堅政策是否適用鄉(xiāng)村振興，哪些可以取消、哪些可以納入、如何納入等尚需進一步系統(tǒng)的研究、調(diào)整和優(yōu)化。同時，易地搬遷“搬得出”的問題雖已基本解決，但不少地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步晚、規(guī)模小、布局散、鏈條短、銷售難，搬遷人口增收門路不穩(wěn)定，后續(xù)扶持任務還很重。

2.4 農(nóng)村低收入人口穩(wěn)定增收的任務依然艱巨，基礎設施公共服務存在短板

以山西省為例，2020 年山西省農(nóng)民人均可支配收入只有全國平均水平的81%，脫貧地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入只有全省的74.5%、全國的60.4%，增收任務依然艱巨。

山西省屬于資源性缺水地區(qū)，一些地方季節(jié)性缺水、水源性缺水的風險仍然存在。有的地方雖然有了村衛(wèi)生室，但醫(yī)療衛(wèi)生供給服務能力較弱。

3 鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制

3.1 科學設置過渡期

習近平總書記提出，對退出的貧困縣、貧困村、貧困戶，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程。一是嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求。二是綜合考慮脫貧攻堅成果鞏固、減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃等方面因素，設置合理的過渡期，給予貧困人口和貧困地區(qū)一個政策穩(wěn)定期。

3.2 分類做好政策統(tǒng)籌銜接

習近平總書記提出，2020 年全面建成小康社會之后，針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構下統(tǒng)籌安排。

脫貧攻堅期后，要全面梳理現(xiàn)行脫貧攻堅政策，對現(xiàn)行政策適用性進行綜合評估，按照“保留一批、調(diào)整一批、退出一批”的思路，分類做好政策統(tǒng)籌銜接，推動脫貧攻堅特惠政策轉變?yōu)猷l(xiāng)村振興普惠政策。如山西省把117 個縣分成3 類鄉(xiāng)村振興縣。第一類是重點幫扶縣，主要是持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果；第二類是整體推進縣，主要是加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設；第三類是先行示范縣，主要是加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.3 筑牢防線，增加農(nóng)民收入

一是筑牢產(chǎn)業(yè)幫扶防線。傾斜支持建設優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、龍頭企業(yè)，優(yōu)先支持品牌培育、冷鏈設施，對認證綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品實行補貼；傾斜支持實施高素質(zhì)農(nóng)民培育計劃。二是筑牢就業(yè)幫扶防線。對打造區(qū)域性勞務品牌予以傾斜支持，統(tǒng)籌用好公益崗位，按規(guī)定促進符合條件的弱勞力、半勞力等家庭就近就地解決就業(yè)；逐步調(diào)整優(yōu)化生態(tài)護林員政策，穩(wěn)定生態(tài)護林員隊伍；筑牢資產(chǎn)保障防線；全面梳理扶貧項目資產(chǎn)底數(shù)，抓好產(chǎn)業(yè)扶貧項目資產(chǎn)的后續(xù)運營管理，健全管理體系和動態(tài)監(jiān)管臺賬，確保資產(chǎn)保值增值，持續(xù)增加脫貧群體和易返貧致貧戶財產(chǎn)性收入。三是筑牢“四個不摘”政策防線，嚴格落實過渡期“四個不摘”要求，結合調(diào)整優(yōu)化幫扶政策，針對脫貧群眾和易返貧致貧戶實際困難給予適度傾斜支持，確保轉移性收入相對穩(wěn)定。

3.4 細化政策舉措，改善生活條件

一是推動鄉(xiāng)村建設。加快制訂鄉(xiāng)村建設行動實施方案，分年度明確重點幫扶縣建設要點。二是提升人居環(huán)境。根據(jù)國家部署要求，加快制訂農(nóng)村人居環(huán)境整治提升5 年行動計劃，持續(xù)抓好農(nóng)村“廁所革命”、垃圾處理、污水治理等工作，把好事辦實、實事辦好，落實民生實事。三是聚焦“路、水、暖（氣）、電、數(shù)、鏈、廢、機、田、證”10 個方面，推動基礎設施建設和公共服務往村延伸、往戶覆蓋。

3.5 強化搬遷后扶，提升發(fā)展能力

一是加強產(chǎn)業(yè)支撐。800 人以上安置區(qū)配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)，800 人以下安置區(qū)配套車間工坊，至少50%的就業(yè)崗位用于搬遷勞動力。加強就業(yè)安置，按照“六個一批”，分類分層安置就業(yè)，最大限度地支持搬遷勞動力就業(yè)增收。二是加強設施建設。做好基礎設施及安置區(qū)周邊學校規(guī)劃建設，改善辦學條件，保障搬遷群眾適齡子女受教育需求。三是加強社區(qū)治理。加強搬遷村（社區(qū)）黨組織建設，完善村民議事協(xié)商機制，科學配置“全科網(wǎng)格”力量，加強鄉(xiāng)風文明建設，努力實現(xiàn)搬遷聚民心、融合促發(fā)展。

4 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實現(xiàn)路徑

4.1 大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧與產(chǎn)業(yè)振興的銜接

一是立足區(qū)域優(yōu)勢，培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮好脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)掘農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多重價值，發(fā)展特色明顯、關聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈長的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)項目全域覆蓋、集群發(fā)展。如山西省結合第一產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)業(yè)“特”“優(yōu)”戰(zhàn)略，加快農(nóng)產(chǎn)品精深加工“十大產(chǎn)業(yè)集群”、農(nóng)產(chǎn)品出口“五大平臺”向貧困地區(qū)布局，深入實施好種養(yǎng)業(yè)提升行動，建設一批“特”“優(yōu)”種養(yǎng)基地，從補齊基地建設、新型經(jīng)營主體培育、品牌培育、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮和冷鏈物流設施建設等方面實施特色種養(yǎng)業(yè)提升行動。二是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)新經(jīng)營模式。積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，整合扶貧產(chǎn)業(yè)資源，通過輻射帶動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、黨建領動、社會化服務組織推動等形式，不斷提升小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力水平和組織化程度。如2020 年山西省通過設置公益崗位、小型公益事業(yè)勞務支出，帶動36.45 萬名貧困人口增收。三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)區(qū)域水土資源狀況、環(huán)境和市場需求等，積極調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)、加工和物流等布局，引導扶貧產(chǎn)業(yè)轉型，將地區(qū)生態(tài)和區(qū)位優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進產(chǎn)銷對接，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。四是推動技術創(chuàng)新，增加優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。要以科技為推動力，發(fā)展精深加工，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈等方式，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，從根本上改變扶貧產(chǎn)品低端化的問題，提高產(chǎn)品競爭力和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。如山西省發(fā)揮晉中國家農(nóng)高區(qū)和山西農(nóng)谷的輻射帶動作用，實施科技幫扶項目，推廣高效種植養(yǎng)殖配套技術，突出抓好一批設施農(nóng)業(yè)、覆蓋農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)，吸納農(nóng)村低收入人口就地就近就業(yè)、增產(chǎn)增效增收。五是完善利益聯(lián)結機制，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富。產(chǎn)業(yè)扶貧項目往往通過土地、勞動力等要素入股，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，解決銷路等方式帶動貧困戶脫貧增收，農(nóng)戶所能獲得的利益非常有限，因此要以產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為契機，不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)戶與企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體的利益聯(lián)結機制，使農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)振興中獲得更多實惠，實現(xiàn)增收致富。

4.2 夯實人才支撐，實現(xiàn)人才脫貧與人才振興的銜接

一是圍繞鄉(xiāng)村振興對人才的需要，以發(fā)展壯大高素質(zhì)、高技能農(nóng)民隊伍為目標，大力推進分層分類培育，著力提高農(nóng)民培訓的針對性、規(guī)范性、有效性，為鄉(xiāng)村全面振興提供人才支撐。二是發(fā)揮先進人物帶動作用。脫貧攻堅中涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的干部和群眾，要大力宣揚典型事跡，帶動其他干群干事創(chuàng)業(yè)的熱情，在全社會形成人才聚集鄉(xiāng)村、共謀鄉(xiāng)村發(fā)展的良好氛圍。如山西省委組織部、山西省扶貧辦聯(lián)合出臺關心關愛脫貧攻堅一線干部10 條硬措施，省直4 部門出臺工作方案，對脫貧攻堅因公殉職人員家屬從優(yōu)撫恤。三是重視培育本土人才。本土人才包括村內(nèi)在政治、經(jīng)濟和文化等方面有一定影響力的精英，以及農(nóng)村專業(yè)人才，如農(nóng)村教師、醫(yī)生衛(wèi)生等。要千方百計保證專業(yè)人才數(shù)量，減少人才流失；依托新型經(jīng)營主體培育工程和鄉(xiāng)土人才培訓等，提升專業(yè)人才綜合素質(zhì)；完善農(nóng)村專業(yè)人才管理機制，促進人才回流。四是培育新型職業(yè)農(nóng)民。實施農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、新型經(jīng)營主體服務主體帶頭人輪訓、鄉(xiāng)村治理及社會事業(yè)發(fā)展帶頭人、種養(yǎng)加能手專項培訓計劃，對不同年齡、不同學歷層次、不同類型的農(nóng)民依據(jù)其能力素質(zhì)要求分類設置培訓課程，分專業(yè)制訂培訓標準，分學科確定培訓學時，開展精細化培訓和后續(xù)跟蹤服務。同時，激勵返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)。鼓勵和支持農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，引導返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)辦或領辦農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務組織等，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

4.3 加強文化引領，實現(xiàn)文化扶貧與文化振興的銜接

一是強化文化自覺。文化扶貧在脫貧攻堅中發(fā)揮了重要的作用，改變了貧困人口的精神面貌，讓一些貧困戶轉變?yōu)橹鲃用撠氈赂唬瑯O大地推動了扶貧工作開展。鄉(xiāng)村振興要堅持文化振興，采取教育引導、輿論宣傳、文化熏陶和道德教化等方式，激發(fā)農(nóng)民致富積極性，形成農(nóng)民主動的良好氛圍。二是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。立足各地傳統(tǒng)文化和地方特色文化，深挖文化價值，借助手工技藝、民俗活動等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承發(fā)展工程，保護和傳承鄉(xiāng)村文化，提高農(nóng)民群眾對文化的認同感和歸屬感；做好“文化+產(chǎn)業(yè)”，開拓文化市場，發(fā)展文化旅游，開發(fā)文化產(chǎn)品，不斷提高鄉(xiāng)村文化創(chuàng)造力和生產(chǎn)力。如山西省圍繞“游山西就是讀歷史”，以黃河、長城、太行“三大版塊”“三個人家”為抓手，依托紅色文化、關隘文化、渡口文化、生態(tài)文化、歷史村鎮(zhèn)，創(chuàng)新“旅游+”多產(chǎn)業(yè)融合，培育出一批特色鮮明、帶貧能力強的鄉(xiāng)村旅游新項目和新業(yè)態(tài)，拓寬了增收新渠道。

4.4 建設生態(tài)文明，實現(xiàn)生態(tài)脫貧與生態(tài)振興的銜接

一是堅持綠色發(fā)展理念。走綠色脫貧與鄉(xiāng)村綠色發(fā)展道路，立足生態(tài)資源稟賦差異，積極探索生態(tài)扶貧路徑，重點發(fā)展生態(tài)種養(yǎng)、生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護共頻共振、互促發(fā)展，切實將生態(tài)脫貧和生態(tài)振興有機結合起來。二是發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。重點挖掘鄉(xiāng)村山水田園的生態(tài)價值，統(tǒng)籌開發(fā)村內(nèi)生態(tài)資源，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，提高集體和村民收入。如山西省大力發(fā)展干果經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟、種苗花卉和森林康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，實施林業(yè)生態(tài)幫扶PPP 項目，促進脫貧人口增收。三是落實關鍵任務。重點解決好不同區(qū)域的生態(tài)發(fā)展任務，包括退耕還林獎補項目、造林綠化投工項目、森林管護就業(yè)項目、經(jīng)濟林提質(zhì)增效項目和特色林產(chǎn)業(yè)增收項目等。如山西省嚴格按照有關規(guī)定，及時、精準、足額將林業(yè)生態(tài)扶貧PPP項目首批資金20 億元兌現(xiàn)到位。

4.5 強化組織保障，實現(xiàn)黨建扶貧與組織振興的銜接

一是加強黨建引領。以“黨建促脫貧”是脫貧攻堅的重要實踐經(jīng)驗，是各級黨組織直接助力脫貧的重大舉措。要以黨建為重要抓手，實現(xiàn)“以黨建促振興”的轉變，通過發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村振興提供強大的組織動員力、行動力和戰(zhàn)斗力，確保黨對農(nóng)村工作的絕對領導。二是完善領導與組織機制。堅持高位推動，繼續(xù)落實“各市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓”的工作機制，強化“五級書記抓振興”的工作責任；不斷完善黨政機關定點幫扶機制和干部扶貧工作機制，充分發(fā)揮黨組織在集中力量辦大事、東西協(xié)作等方面的優(yōu)勢。如2020 年山西省舉辦5 期省級示范培訓班，省扶貧辦黨組書記帶頭，班子全體成員參與，為市（縣）領導干部、省直部門干部、“蹲苗”干部授課，帶動全省各級各類脫貧攻堅培訓897 期、32.9 萬人次。三是發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革后，集體經(jīng)濟組織的地位進一步凸顯，是農(nóng)村組織振興的重要載體。應充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在資源整合、人員調(diào)配和政策落實等方面的優(yōu)勢，帶動農(nóng)村資源與外部市場的對接，提高集體和農(nóng)民收益，從而實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略的有效銜接。