鄉(xiāng)村振興背景下提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平策略探析

□周袁宏

（樂山師范學(xué)院，四川 樂山 614000）

基本公共服務(wù)是體現(xiàn)社會公平的重要民生事業(yè)，近年來，習(xí)近平總書記和黨中央高度重視提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，對其作出了新部署和新要求。黨的十九屆五中全會明確提出，到“十四五”末基本公共服務(wù)均等化水平要明顯提高，到2035 年基本公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)均等化?！秶一竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)》的印發(fā)為各地開展提升基本公共服務(wù)均等化水平的相關(guān)工作提供了最新的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

1 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及其重要性

1.1 內(nèi)涵要求

2005 年“十一五”發(fā)展規(guī)劃建議中首次提出“公共服務(wù)均等化”概念，此后其內(nèi)涵和要求不斷深化豐富，運(yùn)行機(jī)制和政策也不斷完善。2017 年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中明確提出：“基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會，而不是簡單的平均化?！睆钠浔硎鲋锌梢苑治龀鰩c(diǎn)內(nèi)涵要求。

第一，居民的意愿和實(shí)際需求應(yīng)當(dāng)是政府進(jìn)行基本公共服務(wù)供給的最重要依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)，民生需求導(dǎo)向十分明顯。整個(gè)運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)是“需求調(diào)研—實(shí)際供給—反饋評價(jià)—?jiǎng)討B(tài)調(diào)整”的過程。

第二，從具體范圍看，應(yīng)當(dāng)包括保障公民就業(yè)、養(yǎng)老等基本的生存權(quán)利，同時(shí)也要滿足公民基本精神文化需求和醫(yī)療健康的權(quán)利。

第三，均等化需要體現(xiàn)在機(jī)會和結(jié)果均等兩方面，且更注重機(jī)會均等。

第四，基本公共服務(wù)均等化不是一個(gè)固定量化的硬性指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)是與國家或地區(qū)在不同發(fā)展時(shí)期中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和社會建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求密切聯(lián)系，并且隨之不斷變化和調(diào)整。

1.2 重要性

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是保障民生公平正義的重要體現(xiàn)，更是我國在全面小康基礎(chǔ)上實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、開啟現(xiàn)代化建設(shè)新征程的明確訴求。

第一，提升基本公共服務(wù)均等化水平是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。加快推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，破除城鄉(xiāng)發(fā)展的二元差異，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)?；竟卜?wù)的供給不足尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后制約了農(nóng)村的發(fā)展，加重了農(nóng)村勞動力人口和專業(yè)人才的外流，加劇了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人才不均衡態(tài)勢。提高農(nóng)村基本公共服務(wù)產(chǎn)品供給水平，讓農(nóng)村具備更完善的基礎(chǔ)設(shè)施，擁有更高水平的交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件以及更完善的社會保障，這不僅是廣大農(nóng)村地區(qū)招攬、吸引并留下更多人才的重要前提，也是推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化、帶動農(nóng)村特色資源開發(fā)、縮小與城市發(fā)展差異、創(chuàng)造城鄉(xiāng)融合發(fā)展契機(jī)的必要舉措。

第二，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。我國已經(jīng)完成第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，邁向社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程。黨的十九屆四中全會指出，要健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得等多方面國家基本公共服務(wù)制度體系。黨的十九屆五中全會更是將基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距及居民生活水平差距顯著縮小作為2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。隨著鄉(xiāng)村振興與現(xiàn)代化建設(shè)的開啟，人們對美好生活有了新期待，對基本公共服務(wù)的需求也不斷增長，呈現(xiàn)出多層次、多樣化、高質(zhì)量的特征。因此，進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化將是未來民生工作的高品質(zhì)發(fā)展內(nèi)容之一，也是我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段的必然要求和現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

2 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化差異表現(xiàn)及影響因素

目前我國基本公共服務(wù)均等化建設(shè)最突出的問題是城鄉(xiāng)差異較大，在廣大農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給不足。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乏力和稅收不足，導(dǎo)致用于基本公共服務(wù)的政府公共財(cái)政投入低于城市，因而出現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)公共品供給差異。

2.1 差異表現(xiàn)

改革開放之后，我國經(jīng)濟(jì)長期保持高速增長，社會總體發(fā)展不斷取得進(jìn)步，農(nóng)村地區(qū)社會面貌持續(xù)得到改善，尤其是黨的十八大以來，隨著脫貧攻堅(jiān)和全面小康建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)有了飛躍發(fā)展。由于長期欠賬較多，農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)供給與城市差異明顯。

第一，教育方面。農(nóng)村地區(qū)存在的困難集中在辦學(xué)硬件設(shè)施、師資力量、生源質(zhì)量等方面。辦學(xué)中缺乏多媒體教育的技術(shù)設(shè)備支持，教學(xué)內(nèi)容的呈現(xiàn)方式較為單一。由于辦學(xué)條件簡陋，相關(guān)的配套設(shè)施也不齊全，日常生活條件也比較差，因而在優(yōu)秀教師的引進(jìn)、培養(yǎng)和留任堅(jiān)守上存在很大問題。這些問題導(dǎo)致大量優(yōu)秀生源選擇流入城市學(xué)校，加重了農(nóng)村學(xué)校招生難甚至導(dǎo)致無生可招的困難局面。許多農(nóng)村已經(jīng)沒有再開辦幼兒園和小學(xué)，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)在辦學(xué)，使得農(nóng)村小孩在學(xué)前教育和小學(xué)階段由于距離學(xué)校較遠(yuǎn)、上下學(xué)接送困難等存在諸多不便。同時(shí)，受限于經(jīng)濟(jì)條件等影響，農(nóng)村青少年在初中之后就選擇輟學(xué)打工的情況也比較多。

第二，醫(yī)療衛(wèi)生方面。由于專業(yè)醫(yī)護(hù)人員、先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備等資源主要集中于城市，造成農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)村小診所缺乏檢測診斷設(shè)備、藥物種類不全、鄉(xiāng)村醫(yī)生人員配備不足、診治和配藥等專業(yè)技術(shù)水平有待提高，無法充分滿足農(nóng)村居民日常看病抓藥所需。向農(nóng)村居民宣傳普及各類醫(yī)衛(wèi)知識的工作不到位，讓許多農(nóng)村居民缺乏疾病預(yù)防意識和定期體檢的習(xí)慣，一些健康問題被長期忽視。

第三，社會保障方面。我國已基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)地區(qū)的社會保障制度框架，農(nóng)村地區(qū)基本享有了社會保障服務(wù)，但無論是在保障范圍、力度，還是具體標(biāo)準(zhǔn)，如最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)——低保和養(yǎng)老金發(fā)放額度等方面都低于城市。由國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)可知，截至2020 年底，城鄉(xiāng)居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)分別是8 136 元（/人·年）和5 962 元（/人·年）。民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)是7 404 元（/人·年），農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)是5 247 元/（人·年），差距為2 157 元（/人·年）。

第四，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。近年來我國農(nóng)村的水、電、氣和通信等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快，已基本完備。但在道路交通條件的進(jìn)一步改善、垃圾分類處理設(shè)施的設(shè)立及充分運(yùn)用、文體娛樂綜合活動場地設(shè)備的建設(shè)以及寬帶網(wǎng)絡(luò)的全面覆蓋等方面，農(nóng)村地區(qū)總體上還有待提高，與城市相比差距仍然非常大。

2.2 影響因素

第一，城鄉(xiāng)發(fā)展的二元差異?，F(xiàn)今我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r仍存在較大差異，而基本公共服務(wù)的供給是由政府財(cái)政主導(dǎo)的，和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。政府財(cái)政收支能力的不同，導(dǎo)致地方供給公共服務(wù)產(chǎn)品能力出現(xiàn)較大差距。與發(fā)展完備的城市相比，經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)資源匱乏、農(nóng)業(yè)產(chǎn)能低下、稅收乏力等客觀情況，受限于資金不足，農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)的投入遠(yuǎn)低于城市地區(qū)。

第二，供給機(jī)制建設(shè)不完善。地方政府是提供公共服務(wù)的關(guān)鍵行動主體，但長期以來政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的基本公共服務(wù)建設(shè)存在一定程度上的忽視，這集中體現(xiàn)在沒有建立完備的用以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的公共財(cái)政機(jī)制和相關(guān)責(zé)權(quán)監(jiān)督機(jī)制。相應(yīng)的財(cái)政支持政策不完善以及配套措施尚未落實(shí)，導(dǎo)致用于農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的財(cái)政投入不足，相關(guān)建設(shè)得不到有力的資金支持。各級政府部門在保障農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方面的權(quán)責(zé)劃分不明晰，對于承擔(dān)的社會公共服務(wù)建設(shè)權(quán)責(zé)分工界定不清楚，容易讓各級部門出現(xiàn)扮演過多角色或是角色重復(fù)的問題，同時(shí)分工不明晰容易導(dǎo)致溝通渠道不暢和決策緩慢，導(dǎo)致公共服務(wù)產(chǎn)品供給效率較低。缺乏有效的監(jiān)督問責(zé)和考核機(jī)制，加重了部分工作人員對于自身職責(zé)的忽視，工作開展過于隨意，影響了基本公共服務(wù)供給質(zhì)量。

第三，民眾需求表達(dá)機(jī)制缺失。一些地區(qū)政府部門在公共服務(wù)產(chǎn)品供給分配計(jì)劃的制訂過程中，忽視了民眾的真實(shí)意愿和實(shí)際需求，既未充分調(diào)查了解，也沒有發(fā)動群眾參與其中，而是簡單機(jī)械地按照規(guī)劃設(shè)定或上級政府指標(biāo)來進(jìn)行產(chǎn)品的供給分配。這在農(nóng)村地區(qū)尤為明顯，許多農(nóng)村在供給公共服務(wù)產(chǎn)品時(shí)不是依據(jù)具體需求，而是由上級政府部門直接統(tǒng)一完成配給下發(fā)。這種供給方式容易導(dǎo)致民眾對公共服務(wù)建設(shè)的參與度不高、認(rèn)同感不強(qiáng)，公共服務(wù)產(chǎn)品供給不符合地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，民眾的具體需求沒有得到解決，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

3 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平提升策略

3.1 促進(jìn)區(qū)域間融合發(fā)展，加大農(nóng)村公共服務(wù)供給力度

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各級政府要更加重視對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展建設(shè)的支持力度，加速推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。除了政府加強(qiáng)對農(nóng)村的直接支持和補(bǔ)助外，區(qū)域、縣域與農(nóng)村之間的互援互助和協(xié)同發(fā)展也是必不可少的。

第一，各地政府要加強(qiáng)對于農(nóng)村地區(qū)的直接幫助，在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面加大投入力度。應(yīng)以中心城區(qū)為核心，利用其自身基本公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政資金和地理位置優(yōu)勢，輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展，特別注重對經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的定向支持。要合理引導(dǎo)市區(qū)富余的資源技術(shù)人才和產(chǎn)業(yè)向發(fā)展相對落后的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，深化政府與社會資本合作的PPP 模式，以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村教育、醫(yī)療、交通等方面的水平，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展。

第二，農(nóng)村地區(qū)要努力謀求自主發(fā)展?？梢砸罁?jù)當(dāng)?shù)赝寥罈l件、環(huán)境氣候特點(diǎn)等，扶持生態(tài)畜牧、果樹、茶、中藥草、有機(jī)蔬菜等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)村生態(tài)旅游服務(wù)業(yè)開發(fā)等方式激發(fā)自身發(fā)展活力，彌補(bǔ)農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展短板，并帶動其他領(lǐng)域的建設(shè)，推動農(nóng)村各項(xiàng)民生事業(yè)不斷進(jìn)步。

3.2 推進(jìn)政府公共財(cái)政制度的優(yōu)化完善

公共財(cái)政體系設(shè)立的主要目的就是通過建立專項(xiàng)財(cái)政支出渠道和機(jī)制，以保障基本公共服務(wù)產(chǎn)品的有效供給和均等化的實(shí)現(xiàn)。其建設(shè)是否完備，從根本上影響著均等化的水平高低。

第一，優(yōu)化完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力。要?jiǎng)?chuàng)造和出臺更多優(yōu)惠政策，吸引外來資金和企業(yè)投資建設(shè)，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的同時(shí)也可以開拓稅源提高地方財(cái)政稅收收入。要調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，重視提高農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)支出。政府各項(xiàng)財(cái)政支出政策的制定，要結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和基本公共服務(wù)建設(shè)的實(shí)際，重視保障各級財(cái)政對基本公共服務(wù)建設(shè)的支出。尤其需要考慮加大對目前問題比較緊迫的農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的傾斜力度，強(qiáng)化政府在農(nóng)村教育醫(yī)療社保等民生領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給支出的責(zé)任意識，提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給力度。要優(yōu)化支付轉(zhuǎn)移制度，推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式由縱向改變?yōu)榭v向與橫向相結(jié)合，即傳統(tǒng)的上級政府對所管理的下級政府的財(cái)政支付加上發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付或者建設(shè)投資。這種模式有利于改善部分區(qū)縣發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況，減輕了政府的壓力，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

第二，優(yōu)化完善公共財(cái)政問責(zé)監(jiān)管制度。要明確公共財(cái)政體制建設(shè)以及制定具體的公共財(cái)政政策這一完整過程中的事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)具體財(cái)政政策的制定實(shí)施以及財(cái)政收支情況透明公開，監(jiān)控財(cái)政資金實(shí)際流向和使用效果。要避免上下級財(cái)政在推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化政策及指標(biāo)制定過程中，由于協(xié)調(diào)失靈或是認(rèn)識理解不到位導(dǎo)致出現(xiàn)政策相互矛盾、指標(biāo)重復(fù)或缺失等“越位”“缺位”問題。同時(shí)，為了加強(qiáng)對于公共財(cái)政的法律監(jiān)管，應(yīng)該將財(cái)政的公共服務(wù)職責(zé)逐步納入法治化軌道，以法律為保障，形成逐步完善的多層次、多主體、全方位，內(nèi)外部相結(jié)合的公共財(cái)政監(jiān)管機(jī)制。

3.3 鼓勵(lì)社會公眾力量參與，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量

第一，政府要鼓勵(lì)和支持個(gè)人以及各類社會團(tuán)體和社區(qū)組織等參與基本公共服務(wù)建設(shè)，保障公共服務(wù)供給質(zhì)量。要發(fā)揮各方作用，讓更多社會公眾力量參與到基本公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃甚至具體產(chǎn)品供給的建言獻(xiàn)策中，提升相關(guān)決策的科學(xué)度，工作開展過程中要重視群眾的監(jiān)督和檢舉。要注重調(diào)查民眾對基本公共服務(wù)建設(shè)的具體意愿和實(shí)際需求，綜合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況、財(cái)政收支狀況和人民群眾的實(shí)際需求情況決定公共產(chǎn)品供給資源配置，減少公共產(chǎn)品的不合理供給，切實(shí)提高公共服務(wù)產(chǎn)品的實(shí)用性和人民群眾的滿意度。

第二，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺等渠道豐富基本公共服務(wù)的供給方式，完善多元參與供給機(jī)制。傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)多是由政府直接購買并向社會提供的單一渠道，自媒體時(shí)代，要將互聯(lián)網(wǎng)等渠道有效利用起來。政府要開發(fā)專門的工作軟件或公眾號等，建構(gòu)起“互聯(lián)網(wǎng)+基本公共服務(wù)建設(shè)”平臺，作為面向公眾的一體化在線平臺，承擔(dān)公共服務(wù)信息發(fā)布、民眾意見征集、公共產(chǎn)品采購招標(biāo)通知等職能，加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合。積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和資源，及時(shí)了解公眾服務(wù)需求和實(shí)際感受，為政府決策和監(jiān)管提供支持?？梢栽诰W(wǎng)絡(luò)平臺定期發(fā)布志愿服務(wù)項(xiàng)目需求和崗位信息，廣泛動員志愿服務(wù)組織與志愿者參與基本公共服務(wù)提供。農(nóng)村地方特色產(chǎn)品以及旅游宣傳也可以借助各類直播平臺或電商渠道發(fā)布推廣，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)。